اختلفت النظم الإدارية الحديثة في كيفية تعيين الموظفين العموميين تبعاً لاختلاف الأنظمة السياسية واختلاف مستوى ودرجة التطور الحضاري وسنعرض لبعض الأساليب المتبعة في التعيين في الوظائف العامة ثم نعرض موقف المشرع العراقي في هذا المجال:

1 -طريقة الاختيار الحر من قبل الإدارة: وهذه الطريقة من اقدم الطرق المتبعة في تعيين الموظفين وقد طبقت في الدول الملكية التي ظهرت في أوربا في القرون الوسطى حيث كانت النظرة السائدة الى الموظفين آنذاك على انهم أعضاء في خدمة الملك وليس في خدمة الدولة وكان الملك يختار الموظفين لتأدية الخدمة في البلاط الملكي (1) ثم تطورت بمرور الزمن وظائف هؤلاء الموظفين وتحولت إلى الخدمة العامة بعد انحسار النظم الملكية وانتشار الأفكار السياسية والاتجاه نحو الديمقراطية … إلا أن بعض مظاهر الاختيار الحر للإدارة لفئات من الموظفين لا زالت مطبقة في العديد من الدول حتى الوقت الحاضر. ففي الولايات المتحدة الأمريكية كان نظام الغنائم مطبقاً في اختيار الموظفين حيث إن الحزب الفائز في الانتخابات يختار موظفي الإدارات من بين أعضاء ومؤيدي الحزب وقد بدأ العمل بهذه الطريقة منذ مطلع القرن التاسع عشر واقر بشكل رسمي في عهد الرئيس جاكسون عام 1832 . ولكن بسبب عيوب هذا النظام حيث انتشرت مظاهر الرشوة والفساد تم التخلي عنه ليحل محله نظام الجدارة والكفاءة إذ تم إنشاء مجلس الخدمة المدنية بموجب قانون بند لتون عام 1883 (2) . وفي بريطانيا لم تكن التعيينات في الوظائف الحكومية تتم وفقاً لمعايير الكفاءة إلا في منتصف القرن التاسع عشر حيث كانت التعيينات تجري على أساس المحسوبية ، وبعد صدور إصلاحات نظام الخدمة المدنية عام 1954اصبحت التعيينات تتم وفقاً للمنافسة (3) . وفي الاتحاد السوفياتي ( السابق) كان الاختيار لتولي الوظائف يتم من قبل الحزب الشيوعي باعتباره مثلاً للبروليتاريا التي تسير بالشعب نحو الاشتراكية طبقاً للنظام الذي تشيده طبقة الشغيله  في فرنسا أناط دستور الجمهورية الخامسة عام 1958 برئيس الجمهورية مهمة تعيين الموظفين المدنيين والعسكريين في الدولة وقد حدد المرسوم رقم 1136/58 في 28/11/1957 الوظائف التي يختص مجلس الوزراء بالتعيين فيها كموظفي ديوان المحاسبة وأعضاء الادعاء العام لدى محكمة التمييز والمديرين العاميين في الإدارات العامة والمحافظين والسفراء ، كما أن القانون الصادر 1884  كان قد خوّل العمدَ صلاحية تعيين الموظفين الذين لم تتضمن القوانين نصوصاً خاصة بشأن استخدامهم(4).  وفي مصر نص نظام العاملين المدنيين الصادر بالقانون رقم 46 لسنة 1964 على أن يكون التعيين في الوظائف من الدرجة الأولى فما فوق بقرار من رئيس الجمهورية ويكون التعيين في الوظائف الأخرى بقرار من الوزير المختص (5) . 

2 -طريقة التعيين بالانتخاب :  بموجب هذه الطريقة يتم انتخاب شاغلي الوظائف العامة من قبل المواطنين مباشرة وقد اتبع هذا الأسلوب في العهود اليونانية حيث كان الموظفون ينتخبون من قبل مواطن دولة المدنية (6) وفي الولايات المتحدة الأمريكية يتم انتخاب عدد من الموظفين من انتخابات داخلية في كل حزب لترشيح ممثليه لبعض الوظائف الحكومية في حالة فوزه بالانتخابات .  وفي الاتحاد السوفياتي ( السابق ) يتم تعيين القضاة عن طريق الانتخابات من قبل سكان المناطق أما أعضاء المحكمة العليا فيتم انتخابهم من قبل مجلس السوفيت الأعلى . ومن مساؤى هذه الطريقة ان غالبية أبناء الشعب لا يستطيعون تقدير كفاءة المتقدم للوظيفة العامة وقد تكون اختيارهم ناتجاً عن عوامل معية بعيدة عن أهداف المصلحة العامة   وفي ضوء ذلك لم تعد هذه الطريقة متبعة في معظم النظم الإدارية الحديثة باستثناء الحالات المشار إليها ..

3-طريقة الاختيار بالمسابقة : وتستخدم هذه الطريقة على نطاق واسع في الوقت الحاضر اذ تجري مسابقات يتنافس فيها المتقدمون لشغل الوظائف العامة طبقاً لمؤهلات وكفاءات معينة وتجري هذه المسابقات بطرق متعددة كأجراء الاختبارات لكشف قدرات طالبي الوظيفة وهذه الاختبارات على أنواع عديدة منها الاختبارات التحريرية والاختبارات الشفوية واختبارات الأداء .. فالاختبارات التحريرية تجري للمتقدمين لشغل الوظائف العامة ويتم اختيار من يجتاز هذه الاختبارات ومن يحصل على درجات أعلى يتم تعيينه في الوظيفة ، أما الاختبارات الشفوية فيتم عن طريق إجراء مقابلة للمتقدمين للوظيفة وتهدف إلى التعرف على المزايا الشخصية لطالب الوظيفة كسرعة البديهية واللباقة ودقة الإجابة .      أما اختبارات الأداء فتقوم على معرفة قدرة طالب الوظيفة لأداء أعمال معينة تتطلبها الوظيفة كالوظائف الحسابية ، والفنية التي تتطلب معرفة فنية تخصصية تظهر مدى قدرة طالب الوظيفة على  أدائها (7) .  ومن الدول التي أخذت بطريقة الاختيارات في التعيين في الوظائف العامة فرنسا فقد نصت المادة (18) من تشريع عام 1959 على اختيار الموظفين عن طريق المسابقة مع بعض الاستثناءات الخاصة بالوظائف المحجوزة وبعض الوظائف الخاصة (8) . وفي مصر اشترط القانون المرقم 210 لسنة 1951 أن يكون المتقدم للوظيفة اجتاز الامتحانات المقررة لشغل الوظائف العامة (9) .  كما نص القانون رقم 58 لسنة 1971 على مبدأ الاختيارات كشرط لشغل الوظائف العامة ، وكذلك نص القانون المرقم 47 لسنة 1978 على الوظائف تشغل بعد إجراء الاختبار حسب ما ترتأيه السلطات المختصة والوظائف التي تشغل من دون اختبار كتلك التي تتضمن شروطاً معينة كالشهادة والخبرة (10) .

تعيين الموظف في التشريع العراقي : يعد قانون الخدمة المدنية الشريعة العامة التي تحكم الوظيفة العامة في العراق إلى جانب القوانين الأخرى التي تحكم بعض فئات الموظفين كقانون الخدمة الجامعية وقانون الخدمة الخارجية ، كما إن هناك قوانين أخرى تعالج أحكام الوظيفة العامة كقانون انضباط موظفي الدولة وقانون الملاك وقانون المحافظات وقانون التقاعد . . هذا وسنشير إلى التطور التشريعي الذي طرأ على هذه القوانين بما يتعلق باختصاص السلطة الرئاسية في التعيين تبعاً لتطور النشاط الإداري .  صدر أول قانون للخدمة المدنية عام 1931 ثم صدر القانون رقم 64 لسنة 1939 تلاه القانون رقم 55 لسنة 1956 ثم القانون الحالي رقم 24 لسنة 1960 ، وفي ظل قانون الخدمة المدنية رقم 64 لسنة 1939 والتعليمات رقم 32 لسنة 1940 كان التعيين في الوظائف العامة من اختصاص الوزير  ( المختص) على مستوى المركز ومن اختصاص المتصرف ( المحافظ ) على مستوى اللواء (المحافظة) وقد بينت التعليمات المشار إليها كيفية إجراء التعيين إذ نصت المادة الأولى على تشكيل لجنة تدعى لجنة انتقاء الموظفين على مستوى مركز الوزارة وعلى مستوى اللواء ( المحافظة) وبينت المادة الرابعة من التعليمات صلاحيات اللجنة في اللواء بخصوص انتقاء الموظفين للوظائف الشاغرة من درجات الصنف الرابع ويتم التعيين طبقـاً لإجراءات محددة نص عليـها القانون كالإعلان عن الوظائف الشاغرة وتحديد مواعيد لقبول الطلبات ومواعيد لإجراء الامتحان للمتقدمين (12) . وهذه الإجراءات هي من القيود التي فرضها المشرع على ممارسة السلطة الرئاسية لاختصاصها في التعيين وهو أمر استلزمه تطور نشاط الإدارة.  وفي ظل قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 حصل تطور نوعي فيما يتعلق باختصاص التعيين في الوظائف العامة إذ نص القانون في المادة الرابعة والعشرين على تأليف مجلس الخدمة العامة من رئيس و أربعة أعضاء يعينون من قبل مجلس الوزراء لمدة ثلاث سنوات يختص بتعيين وإعادة تعيين الموظفين وبذلك انتقل اختصاص التعيين من السلطة الرئاسية (الرئيس الإداري ) إلى مجلس الخدمة العامة وقد منح القانون المذكور المتصرف (المحافظ) صلاحية تعيين الموظفين المحليين في الدرجتين الثامنة والتاسعة بعد اجتيازهم الامتحان الذي تجريه لجنة دائمية يؤلفها مجلس اللواء العام طبقاً للمادة التاسعة والعشرين من القانون ، واستثنى القانون بعض الوظائف من اختصاص مجلس الخدمة العامة وهي الوظائف التي يتم التعيين فيها بمرسوم جمهوري (13) .  هذا وقد خوّل القانون رقم 25 لسنة 1960 قانون الملاك وزارة المالية بعض الاختصاصات المتعلقة بالتعيين فقد أناط المشرع بوزارة المالية اختصاص تحديد عدد درجات جميع الوظائف في الوزارات كما أن الوزارة تختص بالتصديق على جداول الوظائف والدرجات التي تقترحها الوزارات إذ لا يجوز أشغال الوظائف إلا بعد مصادقة وزارة المالية. كما أن قانون إدارة الألوية رقم 16 لسنة 1945 منح المتصرف اختصاص تعيين موظفي الإدارة المحلية كافة وبعض موظفي الدوائر المركزية الذين لا تتجاوز رواتبهم الاثني عشر ديناراً. وكذلك قانون إدارة البلديات رقم 165 لسنة 1964 (الملغى ) منح صلاحيات تعيين موظفي البلدية إلى وزير الشؤون البلدية والفردية إذ نصت المادة السابعة والسبعون من القانون على : يحل وزير الشؤون البلدية والفردية محل وزير المالية والوزير المختص ومجلس الخدمة العامة أينما ورد في قانون الخدمة المدنية ." (14) .    وعلى ذلك يتضح أن اختصاص التعيين في الوظيفة العامة أنيط بأكثر من جهة كمجلس الخدمة العامة ، وزارة المالية ، اللواء إضافة إلى الوزارة المختصة وهذا مؤشر أخر على أثر تطور نشاط الإدارة في تطور ممارسة السلطة الرئاسية إذ لم يعد الرئيس الإداري هو وحده المختص بالتعيين حيث أصبحت تشترك جهات عديدة في هذا الاختصاص وهذا التطور في توزيع اختصاص التعيين الذي هو أصلاً اختصاص السلطة الرئاسية استلزمه تطور نشاط الإدارة واتساع نطاق هذا النشاط بحيث لم تعد قادرة لوحدها على القيام بما تتطلبه ظروف هذا النشاط في تهيئة وإعداد الموارد البشرية (الموظفين) ولذلك لجأ المشرع إلى إشراك جهات إدارية أخرى إلى جانب السلطة الرئاسية في هــذا المجال ،  مجال التعيين في الوظائف العامة.   وبعد عام 1968 وضعت السلطة الجديدة برنامجاً شاملاً لتقديم الخدمات للجمهور وبما أن جهاز الدولة هو الذي يقوم بتنفيذ برامج السلطة فلابد من الاهتمام بهذا الجهاز ومن صور هذا الاهتمام رعاية الموظفين وتشريع القوانين التي تؤمن لهم المكاسب المادية وفعلاً صدرت قرارات عديدة لصالح هذه الشريحة من المواطنين كتعيين الخريجين العاطلين عن العمل في دوائر الدولة وإنشاء المؤسسات العامة ورفدها بالكادر المتخصص بما في ذلك زيادة عدد الموظفين الأمر الذي أصبح بموجبه مجلس الخدمة العامة عاجزاً عن تحقيق المهام المناطة به في اختيار الموظفين وفي ضوء ذلك صدر قرار مجلس قيادة الثورة المرقم 996 في 12/8/1979 ونص على إلغاء مجلس الخدمة العامة وتخويل الوزراء صلاحيات المجلس في التعيين و إعادة التعيين ولتنفيذ هذا القرار أصدرت وزارة المالية تعليمات الخدمة المدنية رقم 119 لسنة 1979 إذ نصت على تشكيل لجنة أو أكثر في كل وزارة بأمر الوزير تختص في النظر بطلبات التعيين في الوظائف العامة وفقاً لأسس و ضوابط كالإعلان عن الوظائف الشاغرة في الصحف اليومية وتحديد مواعيد تقديم الطلبات ومواعيد إجراء اختبارات. وهذا التطور الخاص بإعادة اختصاص التعيين الى السلطة الرئاسية استلزمه كما ذكرنا تطور النشاط الإداري من خلال أتساع إنشاء المرافق العامة التي تقدم خدماتها للجمهور على نطاق واسع . وفي تطور لاحق أناط المشرع اختصاص تعيين خريجي الكليات والمعاهد الفنية بجهة فنية هي وزارة التخطيط إذ نص قرار مجلس قيادة الثورة رقم 1085 في 3/10/1983 على قيام وزارة التخطيط بتوزيع خريجي الجامعات على وزارات الدولة والقطاع الاشتراكي مركزياً ، ثم صدر قرار مجلس قيادة الثورة رقم 330 في 16/5/1987 تضمن قيام وزارة التخطيط بتوزيع بعض الاختصاصات من خريجي الجامعات وفقاً للحاجة الفعلية للوزارات و دوائر الدولة (15) وفي مرحلة لاحقة تم إلغاء هذه الإجراءات بعد إلغاء وزارة التخطيط وأعيد اختصاص التعيين بكامله إلى الوزارات المختصة. هذا وقد حدد المشرع الشروط والإجراءات الواجب اتباعها عند أجراء التعيين في الوظائف العامة بحيث أصبحت سلطات الرئيس الإداري (السلطة الرئاسية) محددة بنص القانون ولم تعد لديه السلطة التقديرية في هذا المجال إلا فيما يتعلق بفئة محددة من الموظفين فئة ذوي الدرجات الخاصة الذين يعينون بمرسوم جمهوري حيث يتم تعينهم بطريقة الاختيار. وتضمن قانون الخدمة المدنية نصوصاً معينة بشأن مؤهلات طالب الوظيفة منها حصوله على الشهادة الدراسية وشروط اللياقة الصحية إلا أنه يلاحظ أن المشـرع العراقـي استجابة منه للنظـرة الإنسانية تجاه بعض المواطنين الذين تعرضوا للإصابات والعوق في الحرب ولغرض إفساح المجال لهم للعمل في دوائر الدولة استثنى هذه الشريحة – معوقي الحرب – من شروط اللياقة الصحية كشرط للتعيين في دوائر الدولة وصدرت تشريعات عديدة تعالج هذا الموضوع منها قرار مجلس قيادة الثورة المرقم 208 في 7/2/1980 (16). المعدل بالقرار رقم 424 في 24/3/1980 (17). والتعليمات الصادرة من مكتب النائب الأول لرئيس الوزراء رقم 7/1/2098 في 15/3/1980 نصت على تعيين المعوّق القادر على العمل الذي ليس له مورد مالي ثابت في دوائر الدولة حسب قدرته و بما يتلاءم مع قابلياته استثناءً من قانون العمل وقوانين وأنظمة الخدمة المدنية .كما أن المشرع قد تجاوز أيضاً شرط الشهادة الدراسية كشرط للتعيين في الوظيفة العامة إذ صدر قرار مجلس قيادة الثورة رقم 150 لسنة 1987 المتضمن تحويل العمال إلى موظفين وأغلبهم لا يحملون شهادات دراسية وعليه اصبح هذا الشرط معطلاً بموجب القرار المذكور بالنسبة لهذه الفئة من الموظفين . من ذلك يتبين أن صلاحيات التعيين وهي الصلاحيات الرئيسة التي يتمتع الرئيس الإداري (السلطة الرئاسية) قد شهدت تطورات عديدة تبعاً للتطورات السياسية والاقتصادية والاجتماعية في القطر وبما أنعكس على قيادة النشاط الإداري وما استلزمه من إشراك جهات إدارية أخرى في ممارسة هذا الاختصاص .

___________________________

1- انظر : الوقائع العراقية العدد 2758 في 25/2/1980 .

2- انظر : الوقائع العراقية العدد 2767 في 7/4/1980 .

3- د. حسن محمد عواضه : السلطة الرئاسية ص 67 .

4- المصدر السابق ص 68 .

5- د. إسماعيل صبري مقلد : دراسات في الإدارة العامة ص 15 .

6- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 209 .

7- د. إسماعيل صبري مقلد : دراسات في الإدارة العامة ص 314-315 .

8- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 210 .

9- المصدر السابق .

10- القانون رقم 47 لسنة 1978 المنشور بموسوعة الإدارة الحديثة ص 522 .

11- انظر تعليمات رقم 32 لسنة 1940 : مجموعة قوانين الخدمة والملاك إصدار وزارة الشؤون البلدية /القروية

 ( الملغاة) مطبعة الحكومة بغداد 1965 ص 236 .

12- قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 منشور بالمصدر السابق ص40 وما بعدها .       

13- قانون إدارة البلديات رقم 165 لسنة 1964 (الملغى) منشور بالمصدر السابق ص6 وما بعدها .

14- قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 منشور بالمصدر السابق ص40 وما بعدها .       

15- قانون إدارة البلديات رقم 165 لسنة 1964 (الملغى) منشور بالمصدر السابق ص6 وما بعدها .

16- د. فيريل هيدي : الإدارة المقارنة ص 110 .

17- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 208 .