يعتبر تأمين حياد الجهة المخولة إجراء التحقيق وتوقيع العقوبة بحق الموظف من البديهيات التي تساهم في حماية الموظف وتأمين الطمأنينة له، فمخالفة مبدأ الحياد تفرغ الضمانات التأديبية من مضمونها ومن معناها الحقيقي.

وقد كرست الاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان هذا المبدأ في مادتها السادسة التي جاء فيها: " لكل شخص... الحق في مرافعة علنية عادلة خلال مدة معقولة أمام محكمة مستقلة غير منحازة مشكلة طبقا للقانون".

كما ورد في المادة العاشرة من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان ما يضمن هذا المبدأ: " لكل إنسان الحق على قدم المساواة التامة مع الآخرين، في أن تنظر قضيته أمام محكمة مستقلة نزيهة

لقد تعددت الآراء حول وضع مفهوم محدد للحياد، فمنهم من يرى أن ضمان حياد التحقيق والمحاكمة يقضي بعدم جواز أن تجتمع سلطة التحقيق والحكم بيد شخص واحد، وأنه يكفي لتحقيق ذلك ألا يشترك الموظف الذي أجرى التحقيق في إجراءات المحاكمة. غير أن هناك الكثير ممن انتقدوا هذا الرأي كون هذا المفهوم لا يعدو إلا أن يكون وجهة من أوجه الحياد المتعددة، ومنها استبعاد المحقق أو عضو مجلس التأديب الذي يؤثر وضعه الوظيفي أو الشخصي على حياده. أما الرأي الآخر ومنه الفقه الفرنسي، فاعتبر أن الحياد من حقوق الدفاع كون القواعد التي تتعلق بتكوين الهيئات الاستشارية بما يحقق الحياد هي جزء من ضمانات الدفاع. وقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بأن العيب في تكوين هذه الهيئات له أثره على الدفاع الذي يكون بلا فائدة حين يمارس أمام هذه الجهات (1).

في المقلب الآخر، لم يسلم الفقه بهذا الرأي، إذ رأى بعض المعارضين بأن ما قضى به مجلس الدولة الفرنسي ليس إلا تعبيرا عن تكامل ضمانات الحياد وحقوق الدفاع باعتبار أن قيمة كل منها مرتبطة بوجود الأخرى (2)

برأينا، إن الحياد سواء أكان في التحقيق أم في المحاكمة يعني ببساطة أن لا يميل الشخص عند نظره في القضية إلى طرف معين أي أن لا يفقد موضوعتيه وتجرده. واستطرادا، فإن الفصل بين سلطة التحقيق والحكم يعتبر من الأساسات التي يقوم عليها مبدأ الحياد.

فالحياد هو من ضمانات تأديب الموظف العام ويتعلق هذا المبدأ بشكل عام في تنظيم قواعد الاختصاص بما يمنع الجمع بين أعمال التحقيق والاتهام وسلطة توقيع الجزاء، وعدم صلاحية من تحيط به اعتبارات شخصية أو وظيفية أو موضوعية تشكك في حياده وتجرده ومن ثم يجوز طلب رده إذا كان عضوا في مجلس تأديب أو محكمة تأديبية أو الطعن في القرار بعد صدوره للانحراف في استعمال السلطة بالنسبة للرئيس الإداري (3).

من مجمل ما سبق وروده، يمكننا القول أن حياد المحقق يتحقق بتوافر عدة شروط مجتمعة تؤدي إلى علم انحراف سلطة التحقيق عن مسارها الصحيح، وهي:

- الفصل بين سلطة الإحالة إلى التحقيق وبين سلطة التحقيق .

- الفصل بين سلطة التحقيق وسلطة الاتهام .

- الفصل بين سلطة الاتهام والجهة المختصة بنظر الطعن

-  تجرد ونزاهة وموضوعية المحقق .

- عدم وجود مصلحة أو علاقة تربط المحقق بالمحال إلى التحقيق سلبا أو إيجابا .

- علم وجود منفعة شخصية للمحقق في القضية الناظر فيها .

- عدم وجود تصورات مسبقة لدى المحقق من شأنها التأثير على حياده

وقد كرس مجلس شورى الدولة في العديد من قراراته هذا المبدأ: إن حياد السلطة التي تفرض العقاب مبدأ أساسي وجوهري في المحاكمات التأديبية وذلك حتى يطمئن الموظف إلى عدالة وعدم انحياز من يحاكمه. فقد تتوفر ظروف وأسباب يعتقد معها عدم إمكانية الحكم في الدعوى دون ميل أو تأثر، فتقتضي علم صلاحية عضو الهيئة التأديبية للنظر في الدعوى حيث يجب عليه التنحي عن النظر بها (4)

وبذات المعني:  (5) يعتبر مبدأ الحياد من المبادئ الأساسية الجوهرية الواجب مراعاتها في المحاكمات التأديبية. وهذا يعني وجوب ضمان حياد من يحكم أو من يشترك في الحكم في الدعوى التأديبية حتى يتوفر للموظف المتهم والمحال إلى المجلس التأديبي الاطمئنان إلى عدالة وتجرد الهيئة الحاكمة".

كما جاء في قرار آخر: " إن ثمة مخالفة للأصول الجوهرية تتمثل في عدم التزام رئيس التفتيش المركزي الحياد والموضوعية في كتابه إلى المستدعي بتاريخ 10-8-2000 لإبلاغه المأخذ المنسوبة إليه، باستعمال عبارات: تضليل التحقيق، الطرق الملتوية، والسرعة في عرض الملف على هيئة التفتيش المركزي لاتخاذ القرار بتاريخ 2000-10-25

، أي بعد يوم واحد فقط من تاريخ وضع مطالعة رئيس التفتيش المركزي (6).

تجدر الإشارة إلى أن مبدأ فصل سلطة التحقيق عن سلطة الحكم تختلف في ما إذا كان نظام التأديب المطبق نظام رئاسي أم شبه قضائي أم قضائي. ففي إنكلترا والولايات المتحدة الأميركية، حيث يطبق النظام التأديبي الرئاسي يصعب تحقيق الفصل بين التحقيق والاتهام لأن السلطة الرئاسية وحدها لها حق توقيع العقوبات وإجراء التحقيق (7).

فضمانة الحياد إذا لا تجد تطبيقا فعلية في ظل نظام التأديب الرئاسي الذي لا يعرف التفرقة بين سلطة الاتهام والإدانة، فالإدارة هي التي تتهم وهي التي تعاقب.

وفي هذا السياق، أي في إطار أحقية الرئيس الإداري بإجراء التحقيق وتوقيع الجزاء، اعتبر رأي من الفقه أنه لا يجوز أن يتولى الرئيس الإداري بنفسه التحقيق والاتهام وتوقيع الجزاء لما في ذلك من جمع بين سلطة الاتهام والإدانة، واخلال بمبدأ الحياد، إلا أن عيب علم الصلاحية عيب شخصي لا يمتد إلى الجهة الإدارية التي يرأسها، لذلك ينبغي في هذه الحالة على الرئيس الإداري أن يمهد بإحدى السلطتين لغيره.  (8)

أما الرأي الاخر فاعتبر أنه لا مانع أن يقوم الرئيس الإداري بالتحقيق وتوقيع الجزاء استنادا إلى أن التأديب يمارس عن طريق جهة إدارية وليس عملا قضائيا، ومع ذلك فإن مقتضيات الملائمة خاصة في الظروف العادية، تستدعي أن يتولى التحقيق شخص آخر، غير الرئيس المنوط به التصرف في التحقيق، لأن ذلك قد يكون مدعاة لطمأنينة الموظف المتهم من ناحية، وتحصينه للرئيس الإداري من التأثر باعتبارات معينة، تكونت لديه أثناء التحقيق، وقبل أن تكتمل كافة مقوماته من ناحية أخرى، فالأمر إذا يتعلق بالملائمة لا بالمشروعية (9).

أما نحن فنؤيد الرأي الثاني، إذ لا يمكن انتزاع هذا الحق من الرئيس المباشر والمراقب لأداء الموظف بشكل يومي، والضمانة في هذه الحال تعتمد كل الاعتماد على ضمير وأخلاقيات الرئيس، الذي يجب أن يضع المصلحة العامة في اعتباره قبل اتخاذ أي عقوبة.

في لبنان، غالبا ما يقوم الرئيس الإداري بتوقيع العقوبة مباشرة بحق المرؤوس عند ضبطه لمخالفة ما، بعد أن يقوم باستجواب سطحي يقترن غالبا باعتراف المرؤوس وذلك في بعض المخالفات البسيطة التي لا تستوجب عقوبة جسيمة ولا تستدعي التوسع في التحقيق، كالتأخر عن الحضور إلى العمل ... أما في المخالفات الجسيمة التي تستوجب توسعة في التحقيق وفرض عقوبة تتجاوز صلاحيته، فترفع إلى الرئيس التسلسلي مع اقتراح تشديد العقوبة حتى إذا ما وصلت إلى السلطة التي يحق لها تعيين الموظف المرتكب أو إلى التفتيش المركزي وكان الذنب المرتكب يستوجب عقوبة أشد، عندها يمكن الإحالة بموجب مرسوم أو قرار إلى الهيئة العليا للتأديب لإجراء المقتضى.

أما في ما يتعلق بنظام التأديب شبه القضائي فنلاحظ إمكانية أوسع لتأمين مبدأ الحياد. فالنظام التأديبي شبه القضائي لا يسمح بأن يتضمن تشكيل مجالس التأديب من سبق له القيام بأي عمل من أعمال التحقيق أو الاتهام، إلا أن هذه القاعدة يرد عليها استثناء، عندما يتولى الرئيس الإداري رئاسة مجلس التأديب مع أن من اختصاصه توجيه الإتهام إلى الموظف وإحالته إلى المحاكمة التأديبية بشرط أن لا يكون قد سبق له إبداء الرأي في المخالفة موضوع التحقيق. أما في نظام التأديب القضائي، فيتم التأديب من خلال محاكم متخصصة، تتمتع باستقلال تام من جهة الإدارة، ويكون تشكيلها قضائية بحتا، وتسري على أعضائها أحكام الرد وعلم الصلاحية تأكيدا لاحترام مبدأ الحياد (10).

وللتوسع في مبدأ الحياد في النظام التأديبي شبه القضائي سنلقي الضوء على تأليف الهيئة العليا التأديب .

نصت المادة 13 من القانون رقم 54-1965 على أنه تتألف الهيئة العليا للتأديب من رئيس وعضوين متفرغين يعينون بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء، ومن عضوين احتياطيين غير متفرغين الإكمال عضوية الهيئة في حال غياب أحد أعضائها. وبعد المذاكرة تتخذ الهيئة بالإجماع أو بالأكثرية قرارة معل وهذا من شأنه تأمين أوسع لمبدأ الحياد نظرا لعدم حصر صدور الحكم من قبل شخص واحد.

أما أصول المحاكمة أمامها، فتراعي مبدأ الحياد نظرا لكون التحقيق يرسل إليها من قبل الجهة الإدارية المختصة أو إدارة التفتيش المركزي وهذا ما يطبق مبدأ فصل سلطة الاتهام عن سلطة الحكم.

ويمكن الاستنتاج مما سبق بأن تحقيق ضمانة الحياد وخاصة في ما يتعلق بتوزيع الاختصاصات، تجد مجالها في الأنظمة القضائية من خلال المحاكم التأديبية وشبه القضائية من خلال مجالس التأديب، أما تطبيقها في مجال النظام الرئاسي، فهو أمر غير ممكن لأن جهة التحقيق تتبع عادة الرئيس الإداري المختص بإيقاع الجزاء، كما لا يوجد فصل واضح بين سلطة التحقيق وسلطة إيقاع الجزاء، ولذلك نجد أن الرئيس الإداري قد يلجا أحيانا إلى التحقيق مع الموظف بنفسه، ومن ثم يقوم بتوقيع الجزاء عليه، لذلك فهو يجمع بين سلطة التحقيق وسلطة إيقاع الجزاء (11).

يتبين لنا اذا أن نظام التأديب القضائي وشبه القضائي هما الأضمن للموظف كونهما يحققان مبدأ الحياد بخلاف النظام التأديبي الرئاسي. فضمانة الحياد شبه مستحيلة في النظام الرئاسي لأن أعضاء اللجان التحقيقية هم من بين الموظفين الإداريين الذين يرتبطون تسلسلا بالرئيس الإداري الذي يوقع العقوبة. ويبدو هذا الأمر واضحة في النظام التأديبي اللبناني إذ لا يمكن الكلام عن ضمانة الحياد في النظام الرئاسي وحتى في النظام شبه القضائي كالتفتيش الذي يجريه التفتيش المركزي ، ذلك أنه قد تصادف في احيان عدة أن يشترك المفتش ذاته، الذي أجرى التحقيق مع الموظف وأعد التقرير بشأنه، في هيئة التفتيش المركزي التي تقوم بالتحقيق في المخالفات المنسوبة للموظف تمهيدا لفرض العقوبة عليه، وبذلك تجتمع صفتي الخصم والحكم في الوقت ذاته. ومن اللافت أن قانون إنشاء إدارة التفتيش المركزي، لا يحتوي أي نص يجيز للموظف طلب رد عضو التفتيش المركزي أو أن يفرض على الأخير التنحي (12).

صحيح أن السيناريو المطروح في الفقرة السابقة نادر الحدوث كون هيئة التفتيش المركزي كما هو معلوم تتألف من رئيس إدارة التفتيش المركزي، رئيس إدارة الأبحاث والتوجيه وأقدم المفتشين العامين وبالتالي من الصعب تصور أن يشترك المفتش العام أو المفتش القائم بالتحقيق في هذه الهيئة إلا أنه ليس مستحيلا. لذلك نهيب بالمشرع إضافة نص صريح يبدد كل لغط ممكن حصوله على غرار المادة 50 من قانون أصول المحاكمات الجزائية حيث نصت على أنه لا يحق للنائب العام الذي ادعى في قضية ما أن يتولى التحقيق أو الحكم فيها.

وقد جاء في التقرير السنوي لأعمال التفتيش المركزي العام ما يؤكد على التزام التفتيش بمبدأ الحياد، ' عهد القانون بالعمل التفتيشي إلى جهازين مستقلين، جهاز التحقيق ويتكون من مفتشين يتولون تفتيش الإدارات العامة والتحقيق مع الموظفين في المخالفات المسلكية المرتكبة ويقترحون التدابير الواجب اتخاذها لضبط العمل، وجهاز التقرير ويتألف من هيئة خاصة تنظر في التقارير وتصدر العقوبات الواجب فرضها على الموظفين المخالفين. وبذلك يمارس التفتيش المركزي صلاحياته على مرحلتين مستقلتين:

أولى تضبط المخالفات وتحقق فيها وتقدم الاقتراحات في شأنها. وثانية تقرر التدبير التوجيهي أو التأديبي الملائم مما يؤمن للموظف الضمانات الكافية، على شكل ضمانات العدالة التي توفرها السلطات القضائية (13) .

وبالرغم من عدم وجود نص صريح في قانون التفتيش المركزي، إلا أن الاجتهاد اللبناني حاول ضمان مبدأ الحياد في تأديب الموظفين، فقد جاء في قرار المجلس شورى الدولة ما يلي:

" تعتبر هيئة التفتيش عند النظر في المخالفات المنسوبة إلى الموظفين هيئة إدارية ذات صفة قضائية وتطبق على رئيسها وأعضائها أصول التنحي المطبقة على القضاة الإداريين.

على القاضي الإداري موجب أخلاقي بأن يتنحى من تلقاء نفسه عن النظر في قضية ما عندما يعتبر في وجدانه، أنه لا يتمتع بالاستقلال والموضوعية المطلقة.

يترتب على ما تقدم اعتبار تشكيل هيئة التفتيش المركزي عند إصدارها القرار المطعون فيه، مخالفة للأصول الجوهرية مما يقتضي معه اعتبار القرار المطعون فيه صادرة عن سلطة غير صالحة ومستوجبة الإبطال (14).

وقد اعتبر مجلس شورى الدولة أن اشتراك قائد الجيش في تأليف المجلس التأديبي يؤدي إلى جمع سلطة الملاحقة التأديبية وسلطة الحكم وهو أمر يتنافى مع المبادئ القانونية العامة التي تقضي باستقلال كل من السلطتين إحداهما عن الأخرى (15).

كذلك اعتبر مجلس شورى الدولة أنه إذا كان على رئيس هيئة التفتيش المركزي أن يتنحى من تلقاء نفسه وذلك بعد المواقف التي اتخذها تجاه المستدعي في القضية كعلم الموافقة على رأي هيئة التشريع والاستشارات في وزارة العدل والطلب باستطلاع رأي الديوان لأنه يتعارض ورأيه والطلب إلى وزارة الزراعة إحالة القضية على التفتيش المركزي، وبعد نقله إلى رئاسة التفتيش المركزي أصدر، فور تسلمه مركزه، أمر مهمة التحقيق في القضية وترؤسه بعد ذلك الهيئة التأديبية التي أصدرت القرار المطعون فيه لأنه لم يكن له كل الواقعية والاستقلال إذ اتخذ من خلال تصرفاته بعض المواقف التي تظهر علم تجرده للنظر في تلك الدعوى (16).

أما في ما يتعلق بالمبدأ الثاني من مبادئ الحياد وهو التنحي، في حال حصل شك حول موضوعية ونزاهة عضو الهيئة التأديبية، فطلبه يعتبر وسيلة منحت للموظف لتحقيق ضمانة الحياد. ونلاحظ أن معظم الأنظمة قد نصت صراحة على الحالات التي تسمح بتنحية عضو الهيئة التأديبية. ففي لبنان نصت المادة 40 من نظام الهيئة العليا للتأديب على الحالات التي تستدعي التنحي، فجاء في النص ما يلي:

تشكل الحالات التالية أساسا لطلب تنحية رئيس المجلس أو العضو أو مفوض الحكومة عن النظر في القضية إذا كان له أو لزوجته مصلحة مباشرة أو غير مباشرة في القضية. إذا كان بينه أو بين الموظف قرابة أو مصاهرة من عمود النسب أو من الحاشية لغاية الدرجة الرابعة، ولو بعد انحلال الزواج الذي نتجت عنه المصاهرة. إذا كان خطيب الموظفة محالة على المجلس التأديبي إذا سبق أن كان ممثلا قانونية للموظف إذا سبق أن أجري تحقيقا أو تفتيش في المخالفة التي اقترنت بالإحالة على المجلس إذا وجد بينه وبين الموظف عداوة موصوفة إذا وجد بينه وبين الموظف أو أحد أقاربه أو مصاهريه لغاية الدرجة الرابعة دعوى مدنية أو جزائية في خلال السنوات الخمس السابقة.

إن الحالات الواردة في هذه المادة وردت على سبيل المثال لا الحصر، بدليل أن النظام ذاته ينص في المادة  4  منه أنه يجوز طلب التنحية في الحالات غير المذكورة في المادة السابقة، كما ألزم كلا من رئيس المجلس أو العضو أو مفوض الحكومة أن يطلب تنحيته خطية إذا توافرت إحدى الحالات السابق ذكرها في المادة 41 منه". ويجوز لكل من هؤلاء أن يطلب تنحيته أيضا في غير الأحوال السابقة، متى استشعر الحرج من نظر القضية لأي سبب كان رغم علم النص، وذلك لأن هذه القاعدة من المسلمات (17).

وقد جاء في المادة 43 منه، أن طلب التنحية يجب أن يقدم خطية إلى الهيئة العليا للتأديب التي تنظر في الأمر، دون أن يشترك فيها الرئيس أو العضو المقصود، ثم تصدر الهيئة قرارة معل؟ إما بقبول الطلب أو برفضه.

أما توقيت تقديم طلب التنحية فيجب أن يكون قبل بدء المحكمة حسب ما جاء في نص المادة 44 والا يستوجب رفضه، أما إذا كان سبب التنحية لم يقع ولم يعلم به إلا بعد بدء المحاكمة فيكون الطلب مقبولا على وجه الاستثناء في خلال ثمانية أيام من تاريخ وقوع السبب أو العلم به. وفي هذه الحال توقف المحاكمة إلى أن يفصل في طلب الرد.

_______________

1-  ماهر أبو العينين، التأني في الوظيفة العامة، منشاة المعارف، الإسكندرية، 1999، ص 135

2- نعيم عطية، قواعد إجراءات النادي في الوظيفة العامة، الدار العربية للموسوعات، القاهرة، 1994، ص 44

3- عبدالفتاح عبد الحليم عبد البر، الضمانات التأديبية للموظف العام، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1979، ص 245  أشار إليه مازن راضي، موسوعة القضاء الاداري الموسوعة الحديثة للكتاب 2016 ، ص 324.

4- محمد جودت المال المسؤولية التأديبية للموظف العام، دار النهضة العربية، بيروت 1967 ص 275.

5-  يوسف سعد الله الخوري، الو خليفة العامة في التشريع والاجتهاد، مرجع سابق، ص 442

6- شورى لبنان، قرار رقم 319، تاريخ 28 -2-2007، السفير ميشال أبو خاطر - الدولة، فق۔ 2012 ، ص 732 .

7- محمد ماهر ابو العينين. مرجع سابق ص 107.

8- سليمان الطماوي، قضاء التأديب ، دراسة مقارنة ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، مصر 1987، ص 140.

9-  خميس السيد اسماعيل، موسوعة المحاكمات القادسية أمام مجلس الدولة، دار الفكر الجامعي، القاهرة، مصر، 1998 ، ص 211 .

10- سليمان الطماوي، قضاء التأديب ، دراسة مقارنة ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، مصر 1987، ص143"

11- خميس السيد اسماعيل، موسوعة المحاكمات القادسية أمام مجلس الدولة، دار الفكر الجامعي، القاهرة، مصر، 1998  ، ص 218

12-  تغريد النعيمي، مبدأ المشروعية واثره في النظام التأديبي للوظيفة العامة ، دراسة مقارنة ، منشورات الحلبي الحقوقية ، بيروت لبنان 2013 ، ص 427، ، نقلا عن وفاء عبد الفتاح النعيمي. الحقوق السياسية للموظف العام في العراق و مدى تمتعه بها. اطروحة دكتوراه   . بيروت، 2013 ، ص 213

13- التقرير السنوي من أعمال التفتيش المركزي للعام 2008 ، منشور على الموقع الإلكتروني ww.cih.gov :تم الاطلاع عليه تاريخ الثلاثاء، 12 تموز 2019 الساعة 1:30 am  

14- شورى لبنان، قرار رقم 10، تاريخ 11-10-2006 ، عامر منصور الدولة ، م. ق 2012 ص19.

 15-  شورى لبنان، قرار قم 258، تاريخ 3-1 - 1959، ع-ع- الدولة م. ق 1960 ص 27.

16- شورى الى لبنان، قرار رقم 27، تاريخ 18 -10- 1995، ثابت عيدو الدولة، م.ق 1997 ، ص 42 .

17- أحمد أبو الوفا، أصول المحاكمات المدنية اللبناني، 1981، ص100و101.