قد تستجد ظروف إستثنائية على درجة من الخطورة تتطلب صلاحيات واسعة بيد رئيس الدولة لمواجهتها ، وهو أمر غير موجود في التشريعات الإستثنائية  المعدّة مسبقاً كقانون الاحكام العرفية ، وقانون الطوارئ ، مما يستوجب وجود نصوص دستورية تنظم مثل هذه الحالات تكون على درجة من الدقة تتناسب مع خطورة الصلاحيات الواسعة التي يتمتع بها رئيس الدولة في مثل هذه الظروف وذلك للحيلولة دون إطلاق يده في تعطيل القوانين كيفما شاء متذرعاً بحالة الظروف الاستثنائية، وهو أمر له خطورته الكبيرة على حقوق الافراد وحرياتهم .         وسنتناول في هذا الموضوع التنظيم الدستوري في حالة الظروف الإستثنائية  قبل دستور 1958 وذلك في الفرع الأول ، ثم دستور الجمهورية الخامسة الفرنسية في الفرع الثاني .

الفرع الأول : المرحلة السابقة على دستور 1958 .

طبق رجال الثورة الفرنسية منذ دستور الثورة الأول عام 1791 مبدأ الفصل بين السلطات الذي من بين اسبابه الحد من سلطات الملك وتقييد صلاحياته  مما نتج عنه تقييد سلطاته الواسعة في الظروف الإستثنائية  التي قد تتعرض لها الدولة . واستمرت هذه الحال حتى بعد سقوط الملكية وإعلان الجمهورية عام 1792 ، إلا أنه بعد وصول نابليون الأول إلى الحكم صدر دستور السنة الثامنة للجمهورية الذي نص في المادة (92) منه على مايأتي (إذا حدثت ثورة مسلحة أو اضطرابات تهدد سلامة الدولة وكان البرلمان في عطلة جاز للحكومة أن تصدر قراراً بوقف تطبيق الدستور والقانون في الاماكن وخلال المدة التي تتطلب فيها الظروف ذلك ، على أن يتضمن هذا القرار دعوة البرلمان للأنعقاد في أقرب وقت ممكن) (1).     أن هذه المادة تحوي صلاحياتٍ واسعةً جداً للحكومة ، فالقرارات الصادرة بموجبها تتعدى قوة القانون لتصل إلى قوة الدستور وذلك لقدرتها على وقف تطبيق قواعده ، كما أن شروط اللجوء إلى هذه المادة تتسم بالعمومية ( إذا حدثت ثورة مسلحة أو اضطرابات تهدد سلامة الدولة ) وعدم وجود قيود حقيقية (وكان البرلمان في عطلة) وهو الامر الذي يترتب عليه سهولة اللجوء إلى هذه المادة . أما بخصوص الرقابة البرلمانية فقد تم صياغة العبارات الواردة بشأنها بالشكل الذي يسمح بتفسيرها بمرونة كبيرة (2). وهذا واضح من عبارة ( أقرب وقت ممكن ) وهي المدة التي اوجبتها هذه المادة لأنعقاد البرلمان بعد حدوث الظروف الإستثنائية  ، مما يعني امكانية افلات الحكومة من رقابة البرلمان وذلك بإطالة مدة غيبته . قد أراد نابليون من هذه المادة حماية نظام حكمه ،وبعد سقوطه صدر دستور سنة 1814 الذي نص في المادة (14) منه على أن (الملك هو الرئيس الاعلى للدولة والقائد العام للقوات المسلحة ، …. ويصدر اللوائح والاوامر اللازمة لتنفيذ القوانين ولحماية أمن الدولة) (3). ويبدو من ظاهر هذه المادة أنها لاتنص على سلطات إستثنائية ، إلا أن الملك شارل العاشر قام بتفسير هذه المادة بالشكل الذي يمنحه سلطات إستثنائية الامر الذي نتج عنه اقدامه على اصدار اربعة أوامر في 25/7/1830 ادت إلى الثورة عليه واسقاطه (4).          وبعد ذلك صدر دستور سنة 1830 الذي خلا من سلطات إستثنائية ، وصيغت المادة (13) منه الخاصة بصلاحيات الملك بعبارات واضحة وصريحة بالشكل الذي يقطع الطريق على تأويلها ... . إذ جاء في هذه المادة (يصدر الملك اللوائح والاوامر اللازمة لتنفيذ القوانين ولا يحق له أن يوقف العمل بالقوانين أو أن يعفي من تنفيذها) (5). وقد خلت الدساتير المتعاقبة بعد ذلك من النص على سلطات إستثنائية . وخلال الحرب العالمية الأولى (1914-1918) وتحت ضغط ظروف هذه الحرب اضطرت السلطة التنفيذية إلى اصدار قرارات لها قوة القانون بالرغم من خلو دستور عام 1875 النافذ في ذلك الوقت من سلطة اصدار هذه القرارات ، وقد ايد مجلس الدولة الفرنسي هذا المسلك وكان ذلك بداية لتبني نظرية الضرورة من قبل هذا المجلس الذي صقلها وحدد معالمها ووضع شروطها ... .

الفرع الثاني : القرارات التي لها قوة القانون استناداً إلى دستور 1958 .

لقد جاء دستور 1958 بالعديد من التجديدات منها المادة (16) التي نظم بوساطتها المشرع الدستوري حالات الظروف الإستثنائية  التي تصل إلى درجة كبيرة من الخطورة على كيان الدولة الداخلي أو الخارجي . ونصت هذه المادة على أنه (إذا اصبحت المؤسسات الجمهورية أو استقلال الامة أو سلامة اراضيها أو تنفيذ تعهداتها الدولية ، مهددة بخطر جسيم وحال نشأ عنه أنقطاع سير السلطات العامة الدستورية المنظم يتخذ رئيس الجمهورية الإجراءات التي تقتضيها هذه الظروف بعد التشاور رسمياً مع الوزير الأول ورئيسي المجلسين النيابيين ومع المجلس الدستوري .... . ويجب أن يكون الغرض من هذه الإجراءات هو تمكين السلطات الدستورية من القيام بمهمتها في اقرب وقت ممكن . ويستشار المجلس الدستوري بشأن هذه الإجراءات وينعقد البرلمان بحكم القانون ولا يجوز حل الجمعية الوطنية اثناء ممارسة هذه السلطات الاستثنائية) (6). يتبين لنا من نص المادة (16) (والتي تعتبر القرارات التي لها قوة القانون من الإجراءات التي تتخذ تطبيقاً لها) أنها قد اهتمت بوضع شروط اللجوء اليها وشروط تطبيقها ، وهي بذلك تختلف عن التجربة المماثلة لها عبر الدساتير الفرنسية المتمثلة بالمادة (92) من دستور السنة الثامنة بأنها أكثر رصانة ودقة وأكثر تقييدا للسلطة المتمتعة بالصلاحيات الإستثنائية  .        تنقسم شروط اللجوء للمادة (16) إلى شروط موضوعية ، وأخرى شكلية(7).  وتتمثل الأولى في (وجود خطر جسيم وحال) وهو شرط تقليدي في حالة الظروف الإستثنائية  ، إلا أن المشرع الدستوري قام في هذه المادة بتوضيح معالم هذا الخطر بشكل تفصيلي ، إذا اشترط فيه :

1 – أن يهدد المؤسسات الجمهورية ، أو استقلال الامة ، أو سلامة اراضيها ،أو تنفيذ تعهداتها . والمقصود بالمؤسسات الجمهورية هنا هي المؤسسات العامة الدستورية والمرافق العامة في الدولة ومنها مرفق الشرطة والجيش (8)،على سبيل المثال .

2 – أن ينشأ عن الخطر أنقطاع سير السلطات العامة الدستورية المنتظم . ويتبين هنا أن الخطر الذي يوجب اللجوء إلى المادة (16) لايشترط به أن يؤدي إلى الانقطاع التام لنشاط السلطات العامة بل استمرار قيام هذه السلطات بعملها ولكن بتلكؤ يكفي لإعلان تطبيق هذه المادة .

أما الشروط الشكلية فهي الاستشارة المسبقة للوزير الأول ورئيس كل من الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ وكذلك رئيس المجلس الدستوري من قبل رئيس الجمهورية ، وهذه الاستشارات ليست ملزمة فللرئيس الاخذ بها أو مخالفتها ، إلا أن المادة (53) من القانون الاساسي الصادر في 7/11/1958 بشأن المجلس الدستوري (9)، قد أوجبت على هذا المجلس أن يكون رأية مسبباً عند استشارة رئيس الجمهورية له بشأن اللجوء إلى المادة (16) ، كما أنه عند تطبيق هذه المادة عام 1961 (10)، نشر رأي المجلس في الجريدة الرسمية ، الامر الذي يجعل استشارة المجلس الدستوري أكثر فعالية من بقية الاستشارات ، لأن الرأي العام سيكون له اطلاعٌ على رأي المجلس الذي يؤدي إلى وضع رئيس الجمهورية في موقف حرج عند معارضته لهذا الرأي ولاسيما وأن الرأي العام في فرنسا له ثقله (11)، ورئيس الجمهورية يتولى منصبه عن طريق الانتخابات المباشر . ومن الشروط الشكلية الاخرى توجيه رسالة من رئيس الجمهورية إلى الامة لاعلامها باللجوء إلى المادة (16) والاسباب التي دفعت إلى ذلك.

 عند تحقق الشروط التي مر ذكرها فانه يتم العمل بالمادة (16) ، وهنا يجب توافر شرطين أحدهما موضوعي والاخر شكلي حتى تكون الإجراءات المتخذة بموجب هذه المادة (ومنها القرارات التي لها قوة القانون) مشروعه .ويتمثل الشرط الموضوعي في كون هذه الإجراءات تهدف إلى تمكين السلطات الدستورية من القيام بمهمتها في اقرب وقت ممكن ، فهذا الهدف يجب أن يضعه رئيس الجمهورية نصب عينيه عند قيامه بأي اجراء استناداً إلى هذه المادة.          أما الشرط الشكلي فهو وجوب استشارة المجلس الدستوري في الإجراءات المتخذة استناداً للمادة (16) ، ورأي المجلس هنا لا يكون مسبباً كما هو الحال عند اللجوء إلى تطبيق هذه المادة مما يؤدي إلى ضعف أثر هذا الشرط الذي اريد به الرقابة على الإجراءات التي يتخذها رئيس الجمهورية . وقد نصت المادة (16) على اسلوب آخر للرقابة على هذه الإجراءات وهو رقابة البرلمان . إذ جاء في هذه المادة أن البرلمان ينعقد بحكم القانون ولا يجوز حل الجمعية الوطنية اثناء ممارسة السلطات الإستثنائية  ، وبذلك تكون المادة (16) قد عطلت المادة (12) من الدستور الخاص بحق حل الجمعية الوطنية والمواد (28،29،30) الخاصة بتنظيم اجتماع البرلمان عند تطبيقها(12). والغرض من هذا توفير الضمانات للبرلمان للمارسة رقابته على السلطة التنفيذية ، لكن المادة (16) لم تبين كيفية ممارسة هذه الرقابة .

فمن الناحية النظرية البرلمان يملك تعديل أو الغاء الإجراءات التي يصدرها رئيس الجمهورية كما أن البرلمان له مساءلة الحكومة وطرح الثقة بها وهو أمر وأن كان لايطال رئيس الجمهورية إلا أنه يشكل عامل ضغط بالنسبة له ، واضافة لذلك فأن البرلمان يملك الحق في توجيه تهمة الخيانة العظمى للرئيس(13) . أما من الناحية العملية وفي ظل التطبيق الوحيد لهذه المادة عام 1961 فأن رئيس الجمهورية أعلن أن ليس للبرلمان تعديل أو الغاء اجراءات لأن ذلك يتنافى مع روح المادة (16) وقد أنتقد الفقه – بحق – موقف الرئيس هذا وأعلن أن البرلمان ليس مقيداً بهذا التفسير الضيق لصلاحياته .

كما تم ايداع اقتراح باللوم للحكومة أثناء تطبيق المادة (16) ، إلا أن رئيس الجمعية الوطنية رفض هذا الاقتراح بحجة أن مساءلة الحكومة وطرح الثقة بها هو حق وجد لمواجهة السلطة الممنوحة لرئيس الجمهورية في حل الجمعية الوطنية ، وما دامت هذه السلطة معطلة بموجب المادة المذكورة فلا يجوز للبرلمان استخدام حقه المقابل (14).  وهذا الرأي محل أنتقاد إذ لايوجد مانع قانوني من ممارسة هذا الحق بل أننا نستنتج من روح المادة (16) أن للبرلمان استخدام كافة الصلاحيات المتوفرة لديه لتفعيل رقابته على الإجراءات المتخذة تطبيقاً للمادة المذكورة . مما تقدم نستنتج أن رقابة المجلس الدستوري والبرلمان أثناء تطبيق المادة (16) ليس لها فعالية تذكر ، فهي رقابة ضعيفة . أن المادة (16) ذات طبيعة إستثنائية لذا فان تطبيقها مؤقت بطبيعة الحال ولكن متى تنتهي مدة سريان هذه المادة ، وما هو مصير الإجراءات المتخذة استناداً لها ؟

1- مدة سريان المادة (16) : جاء في هذه المادة أن الغرض من الإجراءات المتخذة بموجبها هو تمكين السلطات الدستورية من القيام بمهمتها في أقرب وقت ممكن .

يتضح هنا أن رئيس الجمهورية عند تطبيقه لهذه المادة مقيد بما ورد أعلاه ، لكن أنقسم الفقه الفرنسي في تفسير هذا القيد (15). فمنهم من يرى ترك سلطة تقديرية للرئيس في تقدير ما إذا كان الخطر قد أنتهى أومازال قائماً إلا أنه يجب عدم اطالة مدة سريان هذه المادة بعد عودة السلطات الدستورية العامة لممارسة نشاطها بشكل طبيعي . أما الرأي الاخر فيذهب إلى التفسير الضيق للقيد فيقول أن عودة السلطات الدستورية العامة لممارسة نشاطها بشكل منتظم يؤدي تلقائياً إلى توقف تطبيق المادة (16) .

ومع أن الرأي الاخير يلائم الطبيعة الإستثنائية  لهذه المادة إلا أن تطبيقها استمر لمدة خمسة أشهر ، من 23/4/1961 وحتى 29/9/1961 مع أن تمرد الجيش في الجزائر أنتهى في 25/4/1961 ، وقد وجه الفقه الفرنسي أنتقاداً شديداً –بحق- لمسلك الجنرال ديكول هذا (16).

2- أثر إنتهاء سريان المادة (16) على الإجراءات المتخذة استناداً لها (ومنها القرارات التي لها قوة القانون) : لقد اختلف الفقه الفرنسي في ذلك وذهب إلى ثلاثة آراء رئيسية (17).

الرأي الأول يرى أن الإجراءات المتخذة استناداً للمادة (16) ينتهي كل أثر لها تلقائياً عند وقف سريان هذه المادة .

أما الرأي الثاني فيميز بين هذه الإجراءات ، فمنها ما تقتضي طبيعتها عدم وقف آثارها حتى بعد إنتهاء سريان المادة (16) وإلا تخلف الهدف من إصدارها، ومثال ذلك قرارات التطهير .

ويذهب الرأي الثالث إلى أن الإجراءات الصادرة تطبيقاً للمادة (16) يستمر العمل بها بعد وقف تطبيق هذه المادة لكنها تتجرد من قوتها القانونية وتصبح قرارات ادارية عادية وهذا يتفق مع المشروعية العادية

ونرى أن الرأي الثاني هو الراجح لأنه يلائم المنطق ، فلا يجب النظر إلى الإجراءات المتخذة استناداً للمادة (16) بوصفها وحدة واحدة والحكم عليها طبقاً لذلك ، بل يجب تمييز كل اجراء من الاخر ، فلكل منها آثاره المختلفة عن غيره .

والتطبيق العملي يطابق الرأي الثاني ، إذ تم تقسيم الإجراءات إلى ثلاثة مجاميع ، الأولى تم تحديد مدة سريانها منذ إصدارها بغض النظر عن مدة العمل بالمادة (16) ، أما المجموعة الثانية فقد حدد قرار وقف العمل بالمادة المذكورة في 29/9/1961 تاريخ وقف سريانها وهو 15/7/1962 ، وسكت القرار المذكور عن المجموعة الثالثة وذلك يعني إلغاءها ضمناً (18).  إن من بين أهم الإجراءات المتخذة استناداً للمادة (16) القرارات التي لها قوة القانون . ولكن يرد هنا سؤال هل تستطيع هذه القرارات المساس بالقواعد الدستورية وهل يقتصر أثرها في القوانين فقط ؟ ذهب أغلبية الفقه الفرنسي والمصري (19)، إلى جواز وقف العمل ببعض قواعد الدستور من دون تعديلها أو إلغائها وذلك على اساس أن التعديل والإلغاء يتسم بالدوام بينما الوقف يتسم بأنه مؤقت ، كما أن في التعديل والالغاء يحل رئيس الجمهورية محل السلطة الاصلية وهذا لايملكه فكل ما يستطيعه أن يحل محل سلطة دستورية أخرى (20).     أننا نرى بان هذا الرأي محل أنتقاد إذ لايوجد نص في الدستور يجيز ذلك وبالتالي فلا تملك السلطات المؤسَّسة أن تقوم بوقف ما نظمته السلطة المؤسِّسة . ويقول الفقيه الفرنسي كاريه دي مالبرك في الرد على رأي الفقه هذا بأنه (لافارق بينهما لأن الوقف ولو كان مؤقتاً من شأنه إحداث تغيير في النظام الدستوري القائم … ومن ثم فأن اجراء الوقف له نفس طبيعة اجراء التعديل وكلاهما يفترض لدى من قام بهما نفس السلطة ) (21). أما في التطبيق العملي للمادة (16) فقد اصدر الرئيس ديكول قراراً في 25/4/1961 بوقف العمل بأحكام المادة (64) الفقرة (4) من الدستور التي تمنع عزل القضاة (22). وواضح أن الرئيس هنا قد تجاوز سلطاته الدستورية . في نهاية الكلام على المادة (16) بقي أن نقول أن هذه المادة قد منحت رئيس الجمهورية صلاحيات واسعة وذلك لمواجهة الظروف الإستثنائية  والتي تتميز بدرجة خطورتها الامر الذي لاتستطيع معه التشريعات الإستثنائية  المعدة مسبقاً أن تحتويها كما ذكرنا سابقاً .وقد قامت هذه المادة بتحديد معالم الظروف الإستثنائية  الموجبة للجوء إلى تطبيقها بالشكل الذي يسهل تمييزها .

___________________

1- د. أحمد مدحت علي ، نظرية الظروف الإستثنائية  (دراسة مقارنة في فرنسا ومصر) ، الهيئة المصرية للكتاب ، 1978 . ص46 .

2- د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الناشر منشأ المعارف بالاسكندرية ، 1982 . ص41 .

3- د. أحمد مدحت علي ، المصدر السابق . ص47 .

4-تضمنت هذه الاوامر الغاء حرية الصحافة ، وحل الجمعية الوطنية المنتخبة قبل أن تعقد أول جلسة لها ، وحرمان بعض الطوائف من حقها الانتخابي ودعوة الناخبين لأنتخابات جديدة تجري في 19/9/1830 . د. احمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص48 .

5- المصدر السابق. ص48                   

6- يُنظر نص المادة (16) د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص113-114 . د. عبد المنعم محفوظ ، مبادئ النظم السياسية، بلا مطبعة، 1987. ص631 . وترتبط المادة (16) ارتباطاً وثيقاً بالمادة (5) من الدستور الفرنسي لسنة 1958 والتي تنص على أن (يسهر رئيس الجمهورية على احترام الدستور ، وهو يضمن باعتباره حكماً السير المنظم للسلطات العامة واستمرار بقاء الدولة وهو الضمان للاستقلال الوطني ، وعدم المساس باقليم الدولة ، واحترام اتفاقيات مجموعة الدول الفرنسية والمعاهدات) . د. سامي جمال الدين ، المصدر السابق . ص114 .

وفي الاسباب التاريخية لنص المادة (16) هو أنه في 16/6/1946 القى الجنرال ديكول خطاباً بين فيه أن على رئيس الدولة أن يكفل استقلال الوطن ويؤمن تنفيذ المعاهدات المبرمة مع فرنسا عند التعرض للخطر . قد شهدت الجمهورية الرابعة ضعف السلطة التنفيذية نتيجة لتعدد الاحزاب وعدم حصول حزب معين على اغلبية مقاعد الجمعية الوطنية الامر الذي ادى إلى تشكيل وزارات ائتلافية سرعان ماكانت تنهار ، والقى ضعف الحكومة بضلالة على الوضع السياسي في فرنسا ولاسيما أنها كانت تمر بظروف اقتصادية صعبة بعد الحرب العالمية الثانية فجاءت الفتنة التي عمت الجزائر في 13/5/1958 بمؤازرة بعض رجال القوات المسلحة لتكون القشة التي تقصم ظهر البعير ، فاجتمعت الجمعية الوطنية في 1/6/1958 بناء على طلب من الجيش وقررت اسناد منصب رئيس الوزراء إلى الجنرال ديكول وكلفته في 30/6/1958 باعداد دستور جديد يعرض للاستفتاء الشعبي . وهنا اعاد ديكول ماقاله في عام 1946 وذلك أمام اللجنة الدستورية الاستشارية المكلفة باعداد الدستور فنص دستور سنة 1958 على المادة (16) .يُنظر في أسباب إصدار الدستور الفرنسي بصورة عامة والمادة (16) بصورة خاصة . د.أحمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص49 . د. عبد المنعم محفوظ ، مصدر سابق . ص615-616 .وفيما يخص الماده (16) بصوره خاصه يُنظر د. يحيى الجمل، نظرية الضروره في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصره (دراسه مقارنه)، الناشر دار النهضه العربيه، القاهره، بلا سنة طبع.    ص123-124.

7- يُنظر في الشروط الموضوعية والشكلية للمادة (16) بصورة عامة . د. احمد مدحت علي ، مصدر سابق.  ص50-53 . د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، ص116-123، 150-154 ،160-162 . د.عبد المنعم محفوظ ، مصدر سابق ، ص632-633 .د. يحيى الجمل ، نظرية الضرورة في القانون الدستوري وبعض تطبيقاتها المعاصرة ( دراسة مقارنة ) الناشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع.ص126-138 .

8-  د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق ، ص121  .

9- د. أحمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص52 .

10- تم تطبيق المادة (16) مرة واحدة فقط بقرار صدر من الرئيس (ديكول) بتاريخ 23/4/1961 على أثر تمرد الجيش الفرنسي في الجزائر وذلك في 21/4/1961 ، ص52 .

11- المصدر السابق . ص53 .د.يحيى الجمل ، مصدر سابق .ص136 .

12- د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق ، ص175  .

13- جاء في المادة (68) من دستور فرنسا لسنة 1958 ان ( رئيس الجمهورية غير مسؤول عن الاعمال التي يقوم بها في مباشرة مهام وظائفه الا في حالة الخيانة العظمى ) . ذكره د. عبد المنعم محفوظ ، مصدر سابق . ص638 . وينظر في تفصيل ذلك المصدر نفسه . ص638-639 .

14- يُنظر في رقابة البرلمان اثناء التطبيق العملي للمادة (16) عام 1961 الدكتور سامي جمال الدين ، المصدر السابق . ص207-208 .

15-  المصدر السابق . ص184-186 .

16- د. أحمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص56 .

17- د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، المصدر السابق . ص187-188 .

18-المصدر السابق ، ص189 .

19- من هذا الرأي د. أحمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص74 . د. يحيى الجمل ، مصدر سابق . ص153.

20- في تفصيل هذا الرأي وأنتقاده يُنظر د. سامي جمال الدين ، المصدر السابق . ص172-173 .

21- أورده د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، المصدر السابق . ص174 .

22- د. أحمد مدحت علي ، مصدر سابق ، ص56 . د. سامي جمال الدين ، المصدر السابق . ص177 .