ذهب قسم من الفقه إلى تعريف الرقابة الإدارية على أنها : (( رقابة الإدارة لنفسها بنفسها فتقوم بتصحيح ما تكتشفه من أخطائها في تصرفاتها المختلفة أو ما يكشف عنه الأفراد في تظلماتهم المرفوعة أليها )) (1) . وعرفها البعض الآخر بأنها (( النشاط الذي تقوم به الإدارة أو هيئات أخرى لمتابعة العاملين في القيام بعملهم والتأكد من أن الأعمال التي تمت  مطابقة للمعدلات الموضوعة لإمكان تنفيذ الأهداف المقررة في الخطة العامة للدولة بدرجةً عاليةً من الكفاية في حدود القوانين واللوائح والتعليمات ، لإمكان اتخاذ الإجراءات اللازمةً لمعالجة الانحراف سـواء بالإصلاح أو بتوقيع الجزاء المناسب )) (2) . أما عن كتاب الإدارة العامة فقد ذهب بعضهم إلى تعريفها بأنها : ( نشاط إنساني يختص بمباشرة عمليات التغيير للخطط والسياسات ، مركزاً على توقع حدوث الأخطاء ومحاولة تجنبها مقدماً عن طريق قياس النتائج المحققة أولاً بأول ومقارنتها بالمعايير الموضوعة مقدماً لتحديد الاختلافات والتمييز بينها ومعرفة أسبابها بطريقة مرنةً تتفق مع طبيعة وحجم النشاط الذي يتم مراقبته والعمل على تصحيح مسار التنفيذ عن طريق معالجة الانحرافات وتنمية الإيجابيات وبأسلوب يدفع العاملين على تحسين الأداء وتطويره ويحقق التعاون بينهم من اجل تحقيق الأهداف المرجوة )) (3) . وكما عرفها البعض الأخر بأنها : (( أسلوب وطريق هام للتأثير على سلوك الأفراد وذلك أما باستخدامها كأداة لإثارة حوافزهم الذاتية وإقناعهم بالأهداف والمعايير المطلوب منهم تحقيقها ، وكذلك لاستمالتهم نحو التعاون مع الإدارة لا كأداة لتصيد الأخطاء وتوقيع الجزاءات أو لمضاعفة الأعباء دون مقابل )) (4) . وبعد الوقوف على تعريف الرقابة الإدارية أو ما المقصود بالرقابة الإدارية بات من الضروري البحث ولو بشيء من الإيجاز في موضوع التنظيم الإداري لمعرفة ما المقصود بالمركزية الإدارية واللامركزية الإدارية .

يختلف التنظيم الإداري من دولة إلى أخرى تبعاً لظروفها الاجتماعية والسياسية ودرجة النظام الديمقراطي فيها ، حيث نجد في الدولة الحديثة قوة للسلطة المركزية لضمان سيادة حكم القانون على جميع الأفراد ، ولما تعددت الواجبات الملقاة على عاتق الدولة وتنوعت الخدمات التي تؤديها للأفراد لإشباع حاجاتهم المحلية بدأت الدولة تتيح للأفراد المشاركة في أداء الخدمات العامة ، وبذلك ظهرت اللامركزية الإدارية ، أي أن التنظيم الإداري له صورتان هما :

ـ المركزية الإدارية .

ـ اللامركزية الإدارية .

إن المقصود بالمركزية الإدارية هو قصر الوظيفة الإدارية في الدولة على ممثلي الحكومة المركزية في العاصمة مثل الوزراء دون مشاركة هيئات محلية أي أن الإدارة لها مصدر واحد مقره العاصمة ، أي يكون للوزير المختص الهيمنة الكاملة على ممثليه في الأقاليم والمحافظات وتقوم المركزية الإدارية على أساسين هما :

1 ـ تركيز السلطة بين أيدي الإدارة المركزية : أي أن المركزية الإدارية تقوم على استئثار الحكومة المركزية بكل السلطات المستخدمة في الوظيفة الإدارية في الدولة .

2 ـ خضوع موظفي الحكومة المركزية لنظام السلم الإداري : وهذا يعني خضوع الموظف الأقل درجة للموظف الأعلى درجة حتى ننتهي إلى الوزير الذي يخضع له الجميع في وزارته .

  أما اللامركزية الإدارية فهي التي تقوم على إعطاء بعض السلطات إلى هيئات ليست من موظفي السلطة المركزية لاتخاذ قرارات متعلقة  بالنشاط الإداري ، أو أن هذه الهيئات لا تخضع للتدرج الإداري الوظيفي أي أن المقصود باللامركزية الإدارية توزيع الوظيفة الإدارية بين السلطات المركزية وهيئـات محلية أو مرفقية (5) .     بعد توضيح مفهومي المركزية الإدارية واللامركزية الإدارية ، يقتضي أن نتناول بالدراسة الرقابة التي تتولاها السلطات المركزية على الموظفين ومنهم المتعاقدين التابعين للسلطة المركزية والرقابة التي تمارسها على أعضاء السلطات اللامركزية .    إن السلطات المركزية تمارس رقابة إدارية رئاسية على موظفيها المنتشرين في جميع أنحاء الدولة مثل (( الوزراء ، المحافظون ، وبقية رؤسـاء الوحدات الإدارية )) ، وكذلك ممثلو الوزارات والمؤسسات العامة في هذه الوحدات الإدارية ، كما تمارس هذه السلطات رقابة إدارية ( وصاية ) على موظفي السلطات اللامركزية المتمثلة بالهيئات والمجالس المحلية سواء المعينين أو المنتخبين ، أي أن السلطات المركزية تمارس هذه الرقابة على الهيئات اللامركزية التي تكون خاضعة لها عند ممارستها لاختصاصاتها دون ان تكون خاضعة لها بنظام السلم الوظيفي لأن السلطة المركزية هي الراعية للمصالح العليا التي تعلو على المصالح المحلية . وفي فرنسا نجد أن الهيئات  اللامركزية تخضع في ممارستها لاختصاصاتها لصور متعددة من الرقابة كرقابة البرلمان والقضاء ورقابة السلطة أو الحكومة المركزية ، وتمارس الأخيرة الرقابة على الهيئات والمجالس المحلية اللامركزية ذاتها وعلى أعمالها ، إذ تمارس الرقابة على الهيئات اللامركزية والمجالس المحلية من خلال حق السلطة المركزية في تعيين عدد من أعضاء المجالس المحلية حيث يظل هؤلاء خاضعين للسلم الوظيفي الإداري ومن ثم خضوعهم للحكومة المركزية هذا أولاً ، وثانياً من خلال رقابة السلطة المركزية على الهيئات المنتخبة كحقها في إيقاف أو عزل أعضائها أو حلها . كما تمارس السلطة المركزية الرقابة الإدارية على أعمال الهيئات اللامركزية للتأكد من شرعية الإعمال وموافقتها للقانون (6) .  وقد ظهرت رقابات الإدارات المحلية في فرنسا بعد صدور قوانين عام 1982 حيث عرفت الإدارات المحلية هذا النوع من الإشراف على تنفيذ العقود الإدارية واستحدثت هذه القوانين نظاما جديدا للرقابة على هذه العقود ، حيث لا تعد نافذة المفعول إلا بعد تحويلها إلى ممثل الدولة الذي يملك خلال شهرين حق إحالتها إلى المحكمة الإدارية إذا قدر عدم مشروعيتها ، أي أن هذه العقود لا تعد نافذة بعد إبرامها إلا بعد فحصها من قبل ممثل الدولة (7) . أما في مصر فقد أخذت الرقابة الإدارية شكل إخضاع بعض الجهات الإدارية ذات الاستقلال الذاتي الجزئي لوصاية أو رقابة السلطة المركزية ومع ذلك فالمجالس المحلية في المحافظات والمدن الصغيرة  تستطيع التعاقد والتصرف بشيء من الاستقلال ولكن تحت رقابة السلطات المركزية (8) . وقد تنظم الجهات الإدارية العليا الرقابة بلوائح وإجراءات داخلية بقصد ضمان حسن سير العمل في المرافق العامة الخاضعة لسلطتها الرئاسية ، وقد تكون هذه الإجراءات الداخلية التي تستعمل لتنظيم العمل والتي تصدر من الرئيس الإداري مثل ( الوزير – المدير العام – الخ ) لها نتائج اكثر خطورة من القرارات الإدارية الأخرى (9) . وللرقابة الإدارية معنيان : فقد تأتى بمعنى الإشراف وخاصة في مجال العقود الإدارية ويقصد بذلك حق الإدارة في مراقبة تنفيذ العقد والتأكد من انه يتم وفقا لما تضمنه العقد من شروط وتتم الرقابة في صورة  أعمال مادية كاستلام بعض الوثائق من المتعاقد للاطلاع عليها وفحصها ، وتتم كذلك في صورة أعمال قانونية كقيام الإدارة بإصدار تعليمات أو أوامر تنفيذية أو التزامات توجهها إلى المتعاقد . وقد تأتى الرقابة بمعنى التوجيه وهي حق الإدارة في توجيه  أعمال التنفيذ وتدخلها في ذلك وقيامها باختيار افضل الطرق والأوضاع التي تراها مناسبة لحسن سير المرفق العام . وفي العراق فقد خول المشرع أعضاء المجالس المحلية سلطة الإشراف على تنفيذ ما يقرره المجلس من أعمال ومشاريع وخطط تتعلق بالشؤون المحلية والبلدية ولهم بموجب ذلك حق الاطلاع على مختلف البيانات المتعلقة بالتنفيذ ولهم متابعة إنجاز العمل والاعتراض عليه إذا لم يكن التنفيذ وفق ما خطط له (10) . حيث خول قانون مجالس الشعب هذه المجالس في كافة المحافظات مراقبة تنفيذ مشاريع الدولة المختلفة بالتنسيق مع الجهات المختصة (11) . أما القضاء الإداري المصري فقد عرف الرقابة في حكم لمحكمه القضاء الإداري بأنها (( رقابه ذاتية إذ أن الإدارة تراقب نفسها بنفسها وان من حق الإدارة مراجعه نفسها في القرارات التي تصدر منها إذا كانت مخالفه للقانون لان الصالح العام يقتضي تصحيح الأوضاع المخالفة للقانون احتراماً لأوضاعه )) (12) .     بعد تحديد مفهوم الرقابة الإدارية من خلال التعاريف التي ساقها الفقه والقضاء وللوقوف على شرعية هذه الرقابة ، وجب أن نوضح مبدأ الشرعية وموقف الفقه والقضاء منه في مطلبين متتاليين : 

المطلب الأول

موقف الفقه من مبدأ الشرعية

يعتبر هذا المبدأ مدخلا لدراسة الرقابة الإدارية على أعمال ألا داره والتي تهدف إلى التأكد من مشروعية أعمال ألا دارة وتتحقق من عدم مخالفتها للقانون ، وان أساس هذه الرقابة هو بيان مدى خضوعها (الإدارة ) للقانون ، كما أن المقصود بمبدأ الشرعية هو الخضوع للقانون بصورة عامة أي أن تخضع كافة سلطات الدولة للقانون وفي كل صور نشاطها والأعمال التي تصدر منها لان القانون يقف بوجه الإدارة في حالة اعتدائها على أي حق من حقوق الإنسان وتصرفاته ،  وهذا هو مـوقف اغلب الفقه المصري (13) .  ورغم أن الفقه اتفق اغلبه إلى أن المقصود بهذا المبدأ هو : الخضوع للقانون بصورة عامة ألا آن قسم من الفقه اختلف في تحديد مضمون هذا المبدأ ( مبدأ الشرعية )،حيث اتجه فريق منهم إلى الأخذ بالمعنى الواسع لهذا المبدأ حيث يشمل القواعد القانونية بأسرها أيا كان مصدرها ابتداءً من الدستور وانتهاءً بالقرارات الإدارية التي تصدرها الإدارة إضافة إلى قواعد العرف والمبادئ العامة للقـانون في حالة استعمال الإدارة لها بانتظام واطراد (14) .     بينما اتجه  فريق آخر إلى الأخذ بالمعنى الضيق للقانون وينتهي أنصار هذا الرأي إلى وجوب الاقتصار على القواعد القانونية التي تسنها السلطة التشريعية أو التي تصدرها بالاشتراك مع رئيس الجمهورية (15).

المطلب الثاني

موقف القضاء من مبدأ الشرعية

إن أحكام القضاء الإداري المصري قد استقرت على الأخذ بالمعنى الواسع لمبدأ الشرعية ، ومن قبيل ذلك حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في 12 يوليو 1958 حيث جاء فيه ( أن المراد بالقانون هنا هو مفهومه العام ، أي كل قاعدة عامة مجردة أياً كان مصدرها سواء كان هذا المصدر نصاً دستورياً أو تشريعياً تقرره السلطة التشريعية المختصة بذلك ، أو قراراً إدارياً تنظيمياً سواء كان القرار الإداري التنظيمي قد صدر في شكل قرار جمهـوري أو قـرار وزاري ممن يملكه ) (16) .     كما ذهبت نفس المحكمة في حكمها الصادر في 5 نوفمبر عام 1955 إلــى ( إن القواعد التنظيمية التي تصدر ممن يملكها ، كالمدير العام للمصلحة  متسمة بطابع العمومية والتجريد بمثابة اللائحة أو القاعدة القانونية الواجبة الاتباع في حدود ما صدرت بشأنه ) (17) . وفي حكمها الصادر في 24 فبراير 1962 أشارت نفس المحكمــة إلــى ( إن العرف إنما يعتد به إذا لم يكن ناشئاً عن خطأ في فهم القانون ) (18) . ورغم الجدل الفقهي في مصر حول مدى خضوع الإدارة للقانون نجد أن القضاء مستقر على الأخذ بالمعنى الواسع لمبدأ الشرعية ويؤكد دائماً على أن الإدارة لا يجوز لها أن تأتي  تصرفاً قانونياً أو عملاً مادياً إلا إذا كان متفقاً واحكام القانون بمعناه الواسع ، وذلك يعني أن أي تصرف للإدارة يكون مشروعاً ما لم تخالف فيه نصاً قانونياً أياً كان مصدره ، ولكن ذلك لا يعني تقييد حرية الإدارة لدى قيامها بتنفيذ القانون وإنما يجب إتاحة الفرصة أمامها لممارسة نشاطها واستخدام سلطتها التقديرية متى استوجب الأمر ذلك بشرط أن لا تتعسف في استخدام سلطتها وان لا تخرج عن حدود القانون أو النص (19) . وذلك لزيادة قدرتها على مواجهة الظروف الاستثنائية التي لا تحتمل التأخير ، وان للإدارة بمقتضى الدستور إصدار اللوائح والأنظمة في الظروف الاستثنائية الطارئة باستخدام سلطتها التقديرية في ذلك (20) . أما عن الرقابة الإدارية على العقود فأنها تمتد على سائر العقود الإدارية التي يبرمها الجهاز الإداري أو الإدارة وفي مختلف مراحلها بدءا من الإعلان عنها وفي مرحلة التعاقد وانتهاء بمرحلة التنفيذ وما بعد التنفيذ للوقوف على ما تم تنفيذه بناءً على ما تم الاتفاق عليه (21) . وتجري الرقابة بصورها السابقة واللاحقة على العقود وذلك في المراحل النهائية ، وتقوم بالرقابة في مصر وخاصةً الرقابة الإدارية جهة الرقابة الداخلية بالوحدة أو من قبل جهة الرقابة الخارجية .

__________________

[1] - د : محمد كامل ليلة ـ الرقابة على أعمال الإدارة ـ الرقابة القضائية ، دراسة مقارنة ـ القاهرة ، سنة 1964 ، ص 135 . 

2 - د ـ رمزي طه الشاعر ـ دروس في مبادئ الإدارة العامة ـ الجزء الثالث ـ مكتبة النهضة العربية ، القاهرة ، 1977 ، ص 6 . والدكتور أحمد السيد عوضين حجازي ـ الرقابة الذاتية  للإدارة على أعمالها ، رسالة دكتوراه ، القاهرة ، 1989 ، ص 240 .

3- السيد عبدة ناجي ـ الرقابة على الأداء من الناحية العلمية والعملية ـ القاهرة ، مطبعة عابدين ، 1982 ، ص 20 .

4 - د : شوقي حسين عبد الله ـ أصول الإدارة ـ القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1981 ، ص 157 .

5 - ينظر في الفقه المصري . د : طعيمة الجرف ـ القانون الإداري ـ دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1978 ، ص : 186 .  د : سليمان الطماوي ـ مبادئ القانون الإداري ـ الكتاب الأول ، دار الفكر العربي ، 1977 ، ص :115 . ومن الفقه العراقي . د : ماهر صالح علاوي ـ القانون الإداري ـ بغداد ـ 1996 ، ص :77 . وما بعدها . 

6 - د : ماهر صالح علاوي ـ القانون الإداري ـ مرجع سابق ، ص :80ـ81 .

7- د : عادل الطبطبائي ـ الطعن بتجاوز السلطة في مجال العقود الإدارية ـ مجلة الحقوق ، تصدرها كلية الحقوق جامعة الكويت ، العدد الثالث ، السنة الحادية عشر ، 1987 ، ص 51 ، وما بعدها . 

8 - ياسين كريم محمد الحلفي ـ سلطة الإدارة في تنفيذ عقد الأشغال العامة ـ رسالة دكتوراه ، بغداد ، 1996 م ، ص 93 . 

9- د : سامي جمال الدين ـ اللوائح  الإدارية وضمانة الرقابة الإدارية ـ منشأة المعارف بالإسكندرية ، بدون سنة طبع ، ص 35 .  

10- محمد علي يوسف ـ النظام القانوني للإدارات المحلية في العراق ـ رسالة ماجستير ، 1971 بغداد ، ص 151 .

11- انظر المادة (57 ) من قانون مجالس الشعب رقم 25 ، لسنة 1995 .

12 - حكم محكمة القضاء الإداري بتاريخ 5 فبراير 1956 في القضية رقم 945 ، السنة الحادية عشر قضائية ، مجموعة السنة العاشرة ، ص 189 ، أورده  د : حسين عبد العال محمد ـ الرقابة الإدارية بين علم الإدارة والقانون الإداري ـ  مرجع سابق ص 72 ، وهامش (1 ) ص 73 . 

13- د : سليمان الطماوي ـ النظرية العامة للقرارات الإدارية ـ دراسة مقارنةً ، دار الفكر العربي ، ط 1976 ، ص 14 ـ 15 ، د: سليمان الطماوي ـ القضاء الإداري ورقابته على أعمال الإدارة ، ط 3 ، سنة 1961 ، ص 12 ، د : رمزي الشاعر ـ تدرج البطلان في القرارات الإدارية ـ رسالة دكتوراه ، سنة   1968 ، ص 202 ، د : محمد مرغني خيري ـ القضاء الإداري ومجلس الدولة ـ ج 1 مجلس الدولة وقضاء الإلغاء ، القاهرة 1989 ، ص 7 .   

14 - د : فؤاد العطار ـ القضاء الإداري ـ القاهرة ، سنة 1966 ـ 1967 ، ص 21 ، د : محمد كامل ليلة ـ الرقابة على اعمال الإدارة ـ الرقابة القضائية  ، القاهرة ، 1964 ـ ص 17 ، د : طعيمة الجرف ـ رقـابة القضـاء على أعمال الإدارة ـ القاهرة ـ 1966 ، ص : 41.

15 - د : مصطفى كمال كيرة ـ نظرية الاعتداء المادي في القانون الإداري ـ 1964 ـ القاهرة ـ ص : 26 . ومن الفقه الإداري العراقي : د: عصام عبد الوهاب  البرزنجي ـ السلطة التقديرية  للإدارة والرقابة القضائية ـ سنة 1977 ، ص: 126 .

16- حكم المحكمة الإدارية العليا في القضية رقم 929 ، س 2ـ قضائية ـ مجموعة أحكام السنة الثانية ، ص 1961 .

17- حكم المحكمة العليا في القضية 159 ـ السنة الأولى ـ قضائية ـ مجموعة أحكام السنة الأولى ـ ص :41 .

18 - حكم المحكمة الإدارية العليا في القضية رقم 1177 ـ السنة الخامسة ـ قضائية ـ مجموعة السنة السابعة ـ ص : 1781 . نقلا عن د : حسين عبد العال محمد ـ الرقابة الإدارية بين علم الإدارة و القانون الإداري  ـ الاسكندرية  2004 ـ ص 89

19 -  ذهب رأي من الفقه المصري إلى توسيع سلطه الإدارة استنادا إلى التفسير الضيق لمبدأ المشروعية ومن أنصار هذا الرأي ، د : محمد كامل ليلة ـ الرقابة على أعمال الإدارة ، مرجع سابق ، ص : 21 . د : محمد فؤاد مهنا ـ الرقابة القضائية على أعمال الإدارة سنة 1956 ـ ص : 5 وما بعدها .

بينما ذهب رأي أخر إلى الحد من سلطات الإدارة استنادا إلى التفسير الواسع لمبدأ المشروعية ومن أنصار هذا الرأي ، د: سليمان الطماوي ـ نظرية التعسف في استعمال السلطة أمام مجلس الدولة والمحاكم القضائية ، القاهرة 1950 ص 22 .  

20 - المواد 145 ، 146 ، والفقرة : أ ، ج ، من المادة السادسة 156 ، من الدستور المصري الصادر عام 1971 .

21 - يراجع في ذلك البند ( 1 ) من الفقرة الرابعة من المادة (11) من القانون رقم 144 لسنة 1988 بشأن الجهاز المركزي للمحاسبات والتي تقضي بضرورة موافاة الجهاز بصورة العقود والاتفاقات وهي بذلك رقابة لاحقة . ويراجع في ذلك المواد من 58 ـ 61 من القانون رقم 47 لسنة 1972 في شأن مجلس الدولة حيث يتطلب هذا القانون ضرورة استطلاع رأي مجلس الدولة فيما تبرمه الإدارة من عقود طبقاً للنصاب المالي للعقد . ويراجع في هذا الشأن ما ورد في الفقرة ( ج ) من المادة الثانية من القانون رقم 45 لسنة 1964 الخاص بإعادة تنظيم الرقابة الإدارية وإن لم يرد النص على مراقبة العقود مباشرة إلا أن النص من العمومية بما  يتسع لكافة تصرفات الإدارة .