لقد درج الفقه على دراسة القواعد المتعلقة بالفصل في المنازعات الإدارية تحت موضوع القضاء الإداري(1).  وتعد دعوى الإلغاء احدى تلك الدعاوى التي يختص بنظرها القضاء الإداري ، فهي تعد في مصر من وضع المشرع اجازها لاول مرة عند انشاء مجلس الدولة بالقانون رقم 112 لعام 1946 متأثرا بالوضع في فرنسا ، وذلك على خلاف ماجرى عليه الأمر فيها إذ تعد دعوى الإلغاء هناك من خلق قضاء مجلس الدولة الفرنسي(2).  وقد اقر القضاء الإداري المصري في العديد من احكامه الأولى قضاء الإلغاء على خلاف قضاء التعويض والمسؤولية العقدية هو قضاء مستحدث إذ لم تكن ولاية الإلغاء هذه معروفة في النظام القضائي  المصري قبل تقريرها في المادة الرابعة من القانون 112 لعام 1946 بأنشاء مجلس الدولة ، وترتيبا على ذلك استقرت محكمة القضاء الإداري على عدم قبول طعون الإلغاء الموجهة ضد قرارات سابقة في صدورها على صدور القوانين المنظمة لمجلس الدولة (3). أما في فرنسا فقد نشأت دعوى الإلغاء فيها تحت اسم (الطعن بتجاوز السلطة) بوصفها تظلما أداريا له الشكل القضائي ، عندما كان مجلس الدولة الفرنسي خاضعا لنظام الإدارة القاضية وغير مستكمل لسلطاته القضائية، وذلك استنادا إلى قانون 7-14 اكتوبر عام 1790  والذي كان ينص على عدم اختصاص المحاكم القضائية بالنظر في الطلبات المؤسسة على عدم اختصاص الهيأت الإدارية ، ووجوب عرض هذه الطلبات على الملك بوصفه الرئيس الاعلى للادارة ، إذ بدأ مجلس الدولة تأسيسا على ذلك النص في ارساء نظرية قضائية مشتملة لكل جوانب دعوى الإلغاء بوصفها دعوة عامة مفتوحة وقائمة بغير نص(4). ثم تطور هذا الطعن وصار منذ عام 1872 دعوى قضائية بالمعنى الفني الدقيق ، نتيجة انتقال مجلس الدولة الفرنسي في هذا العام إلى نظام القضاء المفوض ، إذ أصبحت احكامه نهائية ونافذة بذاتها وغير متوقفة على تأييد تأييد رئيس الدولة ثم تأكدت ورسخت هذه الطبيعة القضائية بعد تدخل المشرع بهدف الاصلاح الإداري والقضائي ، وذلك بالمرسوم  الصادر في 30 سبتمبر 1953 ، إذ جعل المحاكم الإدارية متمتعة بالولاية العامة في المنازعات الإدارية مع استمرار مجلس الدولة في مباشرة اختصاصات محدودة بوصفه محكمة اول واخر درجة ، فضلا عن اختصاصه بوصفه محكمة نقض أو محكمة استئناف بحسب الاحوال ، واستكمل القضاء الإداري الفرنسي بنيانه بانشاء المحاكم الاستئنافية لاول مرة على وفق  قانون 31 ديسمبر 1987 إذ  أصبحت دعوى الإلغاء تنظر على درجتين أو ثلاث بحسب طبيعة النزاع(5). ومن غير شك أن هذا التطور قد افضى إلى ازدياد الالتجاء إلى الطعن بتجاوز السلطة ، والتنوع الكبير في تطبيقاته ، لاسيما  وان المشرع قرر تسهيلات  عديدة بارزة في المرسوم الصادر في 2 نوفمبر 1864 ، اهمها اعفاء رافع الدعوى من اشتراط توقيع محام على صحيفة الطعن فضلا من الاعفاء من دفع الرسوم القضائية ابتداء ، فلا تدفع ألا في حالة خسارة الدعوى وهو تسهيل امتد ليشمل على المنازعات الإدارية كافة منذ صدور مرسوم 9 ديسمبر 1948 مما يساعد على افساح الطريق أمام الأفراد وتبسيط أمر اللجوء إلى مجلس الدولة من خلال هذا الطعن عند تشككهم في مشروعية القرارات الإدارية(6). ومن جانبه حرص مجلس الدولة الفرنسي على جعل هذا الطعن الوسيلة الرئيسة لضمان احترام مبدأ المشروعية ، فأوجب عده من النظام العام, استنادا إلى انه لايرتبط بنصوص قانونية معينة ، وانما يرجع اساسه إلى المبادئ القانونية العامة أداة تحقيق المشروعية ، ومن هنا اعترف مجلس الدولة بحق الأفراد في مباشرة هذا الطعن ضد أي قرار أداري ،من دون حاجة إلى نص خاص لاقراره ، وكذلك فيما يخص القرارات التي قد ينص المشرع على عدم قابليتها للطعن، فلم ينكر هذا الحق للافراد ألا في حالة النص الصريح الذي يحظر الطعن بتجاوز السلطة على وجه الخصوص(7). كما انه لايقبل من أحد أن يتنازل مقدما عن حقه في الالتجاء إلى هذه الدعوى ، وكل تنازل من هذا القبيل يعد باطلا(8). وقد استقر مجلس الدولة منذ نشاته على أن الطعن بتجاوز السلطة يعقد للقضاء الإداري ولاية الإلغاء ، بمعنى انه إذا انتهى إلى عدم مشروعية القرار الإداري المطعون فيه ، فانه يكون مختصا بالغائه من دون أن يتجاوز ذلك إلى تعديله أو تقويمه أو ترتيب حقوق معينة للطاعن ، وكان لذلك الأمر اثره الواضح في تحديد طبيعة هذا الطعن وخصائصه. ويقول الأستاذ الدكتور سليمان الطماوي في  دعوى الإلغاء أو دعوى تجاوز السلطة كما تسمى احيانا ، (أن ادعاء رافع الدعوى ينحصر في أن قرارا اداريا فرديا كان أو تنظيميا قد صدر مشوبا بعيب من عيوب عدم المشروعية المعروفة ، وهي عيب الاختصاص والشكل ومخالفة القانون والانحراف بالسلطة ، فالدعوى في حقيقتها ليست موجهة إلى الإدارة بقدر ماهي موجهة إلى القرار المعيب ، وهذا مايعنيه الفقهاء بقولهم أن دعوى الإلغاء ليست دعوى بين خصوم ، ولكنها دعوى ضد قرار، أو هي دعوى موضوعية كما يقال )(9).  واستكمالا لما وصل اليه تطور مفهوم دعوى الإلغاء لابد لنا من تحديد طبيعة هذه الدعوى على وفق خصائصها الثلاث الاتية :

1. دعوى الإلغاء دعوى قضائية.

دعوى الإلغاء أو بالأحرى الطعن بتجاوز السلطة نشأ في الاصل خلال مرحل  الإدارة القاضية بوصفه تظلما اداريا رئاسيا،لان ما يصدر عن مجلس الدولة في قرارات في ذلك الوقت كان معلقا على تأييد رئيس الدولة ، أي انها كانت بمثابة اقتراحات أو فتاوى تصدر بناء على طلب سلطة رئاسية ، وكان القرار الذي يصدر بناء عليه ينسب قانونا إلى رئيس الدولة الذي كان له أن يوافق على اقتراح المجلس أو يرفضه ، ومن هنا كانت تسمية قضاء مجلس الدولة في هذه المرحلة بالقضاء المحجوز ، وبصدور قانون 24 ايار 1872 الذي منح مجلس الدولة سلطة القضاء البات أو المفوض، أي حق الفصل نهائيا في المنازعات دون الحاجة إلى تأييد رئيس الدولة على احكامه ، تحولت طبيعة هذا الطعن فأتسم بالصفة القضائية واصبحت احكام مجلس الدولة نهائية ، ولم يعد هناك جدال بشأن الطبيعة القضائية للطعن يتجاوز السلطة .ومن ناحية أخرى تعد دعوى الإلغاء الدعوى العامة  للقرارات الإدارية ، في حالة عدم وجود نص خاص ، أو هي دعوى القانون العام فيما يتعلق بالقرارات الإدارية وهو مايعني أن القاعدة العامة هي خضوع القرارات الإدارية جميعا لهذه الدعوى عدا ماأستثني منها بنص صريح واضح ،وسواء كانت هذه القرارات فردية ام من القرارات التظلمية أي اللوائح واي كانت القوة الالزامية لهذه القرارات ، ومثالها لوائح  الضرورة التي تصدرها الإدارة لمواجهة الظروف الاستثنائية(10). أما في مصر فان دعوى الإلغاء هي من الدعاوى القضائية وذلك منذ نشأتها عام 1946 مع قيام مجلس الدولة ، بمعنى أن الدعوى ترفع إلى جهة تملك الولاية القضائية وتصدر احكاما لامعقب لها ، كما أكدت المحكمة الإدارية العليا تلك الطبيعة القضائية لدعوى الإلغاء وقررت أن القضاء الإداري لايعد  فيما يخص الجهة الإدارية درجة أعلى من درجة التقاضي ، بل الجهتان مستقلتان في اختصاصهما الوظيفي .والمفروض أن القرار الإداري يستنفذ مراحله جميعا في درجات السلم الإداري حتى يصبح نهائيا قبل اللجوء إلى القضاء مبتدأه  فيما يخص القرار الإداري (11).

2- دعوى الإلغاء دعوى موضوعية

في هذه الخاصية لابد لنا من التفرقة بين الدعاوى الشخصية والدعاوى الموضوعية أو العينية ، فاذا تعلقت الدعوى بحق شخصي يهدف رافع الدعوى إلى الدفاع عنه فأنها تعد من الدعاوى الشخصية ، وهي دعاوى تتميز بان الهدف منها حماية المراكز القانونية الشخصية والفردية .بينما تعد موضوعية إذا استهدفت الدفاع عن مصلحة عامة ، حتى لوكانت الدعوى تحوي عناصر شخصية أو ترمي إلى الدفاع عن مصالح فردية ، إذ يظل الهدف الرئيس هو حماية القواعد القانونية العامة المجردة أو بالأحرى حماية المشروعية وذلك من خلال دعوى الإلغاء التي تبغي دوما احترام مبدأ المشروعية. والنزاع في الدعاوى الشخصية يكون بين طرفين ، فالمدعي في هذه الدعاوى يلجأ إلى القاضي لانه يرى أن أحد الأشخاص قد تعدى على حق له ناتج عن مركز قانوني شخصي (12). ومن ثم يكون دور القاضي متمثلا في فحص ادعاءات طرفي الخصومة ، أما في الدعاوى الموضوعية فأن رافع الدعوى يهدف إلى تحريك رقابة القاضي لتحقيق مصلحة عامة وهي فيما يخص دعوى الإلغاء محو آثار القرارات الإدارية غير المشروعة ، وحث الإدارة على عدم العودة إلى الخروج على مبدأ المشروعية بغض النظر عن اثر هذا الخروج في حقوق الأفراد (13). ومن هنا تختلف فكرة الخصوم في الدعاوى الموضوعية عنها في الدعاوى الشخصية ، فهي في الأخيرة خصومة بين طرفين أو شخصين في حين انها في الأول مخاصمة لقرار أداري غير مشروع  وذلك بعد رد دعوى الإلغاء بقصد رده إلى حكم القانون حماية لمبدأ المشروعية(14). وكذلك الأمر  بدعوى دستورية القوانين ، فهي مخاصمة لنص تشريعي ورد في قانون أو لائحة ، وذلك بقصد رده إلى حكم الدستور حماية لمبدأ سمو الدستور(15).  واستنادا إلى ذلك فان قبول الدعوى الموضوعية يكون اوسع نطاقا واكثر سهولة وتيسيرا ، فيكتفي مثلا  لرافع الدعوى أن يكون له مصلحة من دون رفع الدعوى ، دون أن يكون صاحبا لحق معتدى عليه مثلما هو الأمر في الدعاوى الشخصية ، كما انه يترتب على اختلاف الهدف بين القضاء الموضوعي والقضاء الشخصي أن تكون حجية الأحكام الصادرة في الدعاوى الموضوعية مثل دعوى الإلغاء حجية مطلقة في مواجهة الكافة ، بعكس الاحكام المتصلة بالقضاء الشخصي ذات الحجية النسبية التي تدور مع موضوع الدعوى وسببها واطراف الخصومة فيها. وعلى الرغم من أن المحكمة الإدارية العليا في مصر قد قضت صراحة بأن ((الخصومة في دعوى الإلغاء هي خصومة عينية تلحق القرار الإداري المطعون فيه بما لايدع حاجة لاقامتها ضد المستفيد من القرار))(16).  ذهب جانباً من الفقه إلى أن دعوى الإلغاء تعد في تطورها الجديد من الدعاوى المختلطة ، فهي إذ تدخل في نطاق القضاء العيني لانها تقوم بحسب الاصل على حماية المشروعية الإدارية ، فأنها تدخل كذلك في القضاء الشخصي بحكم ماتوفره بوصفها  دعاوى قضائية من حماية جدية للمراكز الذاتية والحقوق المكتسبة الشخصية لاصحاب الشأن ، وهي من ناحية أخرى تخاصم الإدارة حين تخاصم القرار الإداري وتدور ككل دعوى قضائية حول مصالح خاصة ومراكز ذاتية ، بل وحول حقوق شخصية للافراد بقصد تقرير حماية المراكز والحقوق عن طريق رد الاعتداء الواقع عليها بإلغاء القرارات غير المشروعة(17).  ويرى الدكتور سليمان الطماوي أن القضاء العيني هو جزء من القضاء الشخصي(18).

3- دعوى الإلغاء تنتمي إلى قضاء المشروعية .

أن دعوى الإلغاء تثار كما لاحظنا لاجل تقرير مبدأ المشروعية  للقرارات الإدارية المخالفة للقانون ، والقضاء إذا الغى أحد القرارات الإدارية المجاوزة للسلطة ، فان ذلك يعني أن القرار غير مشروع(19). وعلى هذا الأساس فان قضاء الإلغاء مبني على فكرة المشروعية بمعنى أن دعوى الإلغاء لاتقام ألا ضد قرار إداري غير مشروع لمخالفته قواعد القانون فيما يتعلق باي عنصر من عناصر القرار الإداري وهي الشكل والاختصاص والسبب والمحل والغاية ، أما إذا خالفت الإدارة بقرارها قواعد العدالة المجردة مثلا ، من دون مخالفة القانون ، فأن هذه المخالفة لاتكفي وحدها لرفع دعوى الإلغاء ، وتؤدي إذا رفعت إلى الحكم برفض الدعوى ، كذلك لايجدي المدعي أن يثبت أن القرار غير ملائم او انه ضار به شخصيا ، فحتى لو نجح في اقامة الدليل على ذلك لما افاده شيئا طالما كان القرار مشروعا ، كما أن العكس أيضا صحيح فلا يجدي جهة الإدارة المدعى عليها أن تثبت أن القرار ملائم أو انه يحقق مصلحة عامة أو انه قد  حققها بالفعل ، طالما ظهر أن القرار غير مشروع أو انه خروج عن قاعدة قانونية ايا كانت (20). فقاضي الإلغاء دائما قاضي مشروعية ، إذ أن  إجراءات دعوى الإلغاء كافة تدور حول فحص القرار الإداري للتحقق من سلامته من الناحية القانونية ، ويقتصر دور القاضي على المقابلة بين القرار المطعون فيه بالالغاء والقواعد القانونية المشروعة النافذة المتصلة به ، وصحة تطبيق القانون ، كما انه لايجوز للقاضي الإداري أن يتناول الوقائع بالفحص والتحقيق ألا إذا كان ذلك ضروريا لفحص المشروعية ، غير أن ذلك لايعني أن قاضي الإلغاء هو قاضي قانون وليس قاضي وقائع ، إذ أن للقاضي أن يبحث في ركن السبب في القرار إذا كان مبنى الطعن فيه انعدام سببه الصحيح ، فإذا ما ثبت للقاضي أن الواقعة التي استند اليها القرار لاوجود لها البتة ، أو لا وجود لها بالوصف القانوني المطلوب ، كان له إلغاء القرار الإداري لعيب السبب. وهذا يعني أن شروط وإجراءات تحريك دعوى الإلغاء تقوم مثلها في ذلك مثل أي دعاوى قضائية أخرى بتقديم صحيفة الدعوى إلى المحكمة وقيدها في جدولها ، وبدون ذلك لاتوجد دعوى ، إذ أن القانون ، كما أشارت إلى ذلك المحكمة الإدارية العليا ، حدد إجراءات التقدم بهذا الادعاء الذي يؤدي إلى انعقاد الخصومة ، وهي التي تقوم على اتصال المدعى عليه بالمحكمة المرفوعة امامها الدعوى ، وتكليف المدعى عليه بالمثول امامها لكونها علاقة بين طرفيها من جهة ، وعلاقة بين هذين الطرفين وبين القضاء من جهة أخرى ، فاذا لم تكن ثمة دعوى من أحد الخصمين للخصم الأخر إلى التلاقي أمام القضاء ، أو لم يكن لاحدهما أو كليهما وجود ، فلا تنشأ الخصومة القضائية ولا تنعقد ، ويلزم لصحة هذه الدعوى أن تكون موجهة من صاحب الشأن ذاته أو صاحب الصفة في تمثيله أو النيابة عنه قانونا أو اتفاقا ، فإذا لم تقم الدعوى صحيحة سقط ركن من أركان الخصومة ، ومتى انعدمت هذه وفقدت كيانها كان الحكم صادرا في غير خصومة ومن ثم باطلاً بطلانا ينحدر إلى مستوى العدم (21). إلى أن النظر في دعوى الإلغاء والفصل فيها يستوجب من القاضي اولا البحث في مدى اختصاصه بنظر الدعوى ثم في شروط قبولها ، لكي ينتقل بعد ذلك إلى مرحلة البحث في موضوع الدعوى تمهيدا لاصدار الحكم فيها. وإذا كانت التفرقة بين دعوى الإلغاء ودعوى القضاء الكامل تقوم على اساس طبيعة النزاع المعروض على القضاء ، فان ثمة تقارب بين الدعويين في النتائج التي تترتب عليهما  للافراد .إذ أن الغاء القرار الإداري يمكن أن يولد حقوقا لرافع الدعوى ، بل أن هذا الأخير يرفع دعواه في العادة بقصد تحقيق المصالح الخاصة التي يمكن أن تترتب على الغاء القرار، وليس (22). من اجل تحقيق المصالح العامة والمحافظة على مبدأ المشروعية .فالموظف الذي يطعن بإلغاء القرار الصادر من الإدارة يرفض منحه علاوة عند استحقاقها ، انما يسعى من وراء الإلغاء اساسا إلى الحصول على هذه العلاوة. وقد دفع هذا التقارب بين دعوى الإلغاء ودعوى القضاء الكامل بعض الفقهاء إلى القول بدخول قضاء الإلغاء في نطاق القضاء الشخصي لان الأفراد يرفعون دعاوى الإلغاء للوصول إلى حماية حقوقهم الشخصية(23). وراى اخرون أن دعوى الإلغاء تعد من الدعاوى المختلطة لانها لاتقوم بحماية المشروعية فقط وانما توفر الحماية كذلك لحقوق المدعى (24). غير أن هذا التقارب بين دعوى الإلغاء –بوصفها دعوى موضوعية – ودعوى القضاء الكامل – بوصفها دعوى شخصية – لايحجب تباين النتائج المترتبة على اختلاف طبيعة كل من الدعوتين ، وهذا واضح في المقارنة الاتية :-

اولاً :- يشترط لقبول دعوى الإلغاء  وجود مصلحة شخصية مباشرة للمدعي تبرر طلب الإلغاء (25). على خلاف دعوى القضاء الكامل التي يشترط لقبولها المساس بحق رافع الدعوى.

ثانياً : تقتصر سلطة القاضي في دعوى الإلغاء على الحكم بإلغاء القرار الإداري غير المشروع ، أما في دعوى القضاء الكامل فللقاضي أن يحكم بتعديل القرار المطعون فيه أو بالتعويض عن الأضرار التي الحقها بالمدعى. ويتولى القاضي في الحالتين بحث النزاع ليس فقط من الناحية القانونية وانما كذلك الوقائع  التي يستند اليها القرار وتمثل أحد اركانه وهو ركن السبب وجودها وصحة تكييفها.

ثالثا : للحكم في دعوى الإلغاء حجية مطلقة في مواجهة الكافة ، أما الحكم في دعوى القضاء الكامل فان حجيته نسبية (26). تقتصر على اطراف النزاع .

___________________________

1- د.سامي جمال الدين : الدعاوى الإدارية والإجراءات أمام القضاء الإداري (دعاوى الإلغاء) ، الاسكندرية 1991-ص8 ومابعدها.

2- د.محسن خليل و د.سعد عصفور : القضاء الإداري –1977-ص411 ومابعدها ، وكذلك د.ماجد الحلو: القضاء الإداري –1985 ص265.

3- د.طعيمة الجرف : شروط قبول الدعوى في المنازعات الإدارية ، القاهرة ،1956 ص 339 ومابعدها .

4- دعوى الإلغاء في فرنسا وتطورها  VEDEL, Droit Administratif , 1968 ,PP.486-488

5- RIVERO, Droit Administratif, 7 ed ,p.230    

6- ODENT,Contentieux adminstratif, 2ed,1965-1966,T.4 pp.1058-1061.

7- C.E 17/12/1950,Ministre de la agrieulture,R.D.P.1951.479,L.110

8- 19/11/1955, Andreani,L.551 C.E

9- د.  سليمان الطماوي : الوجيز في القضاء الإداري مرجع سابق ، ص312 ومابعدها.

10- د.محمود عاطف البنا : الوسيط في القضاء الإداري ، دار الفكر العربي–1988-ص24-25.

11- د.محمود عاطف البنا : مرجع سابق – ص31.

12- د.سامي جمال الدين : الدعاوي الإدارية والاجراءات أمام القضاء  الإداري ،مرجع سابق –ص29.

13-DEBBASCH,contentieux admininstratif,3ed 1981,p.706

14-C.E 21/4/1944, SteDockes Freres L 120. –C.E.19/4/1950 villele L.214

15-CHAPUS, Contentieux administratif,1978-1979 P.80

16- د.طعيمة الجرف : قضاء الإلغاء –مرجع سابق –ص210 وما بعدها.

17-  د.طعيمة الجرف نفس المرجع السابق .

18- د.سليمان محمد الطماوي : القضاء الإداري (قضاء الإلغاء) –دار الفكر العربي1986-ص321 ومابعدها.

19- د.عبد الفتاح حسن: قضاء الإلغاء-مرجع   سابق  - ص125.

20- د.عبد الفتاح حسن المرجع السابق ،ص126 ومابعدها.

21- د.سامي جمال الدين ، الدعاوى الإدارية ،مرجع سابق ، ص 36.

22- د.ماجد راغب الحلو : مرجع سابق ،ص266.

23- د.مصطفى كمال وصفي : اصول إجراءات القضاء الإداري ، الكتاب الأول ،1978ص136.

24- د.طعيمة الجرف : رقابة القضاء  لأعمال الإدارة العامة –1970 ص248.

25- انظر الدعوى رقم 263 لعام (1) القضائية ، مجموعة مجلس الدولة لاحكام القضاء الإداري ، العام 3 ص458.

26- انظر الدعوى رقم 296 لعام (4) القضائية ، مجموعة مجلس الدولة لاحكام القضاء الإداري ، العام5 ص961.