للوحدة الادارية عناصر عديدة منها الشخصية المعنوية والاستقلال المالي والاداري ومساحة جغرافية معينة مع وجود مجموعة من الناس يسكنون عليها . 

أولاً : الشخصية المعنوية

تعد الشخصية المعنوية من اهم عناصر انشاء الوحدة الادارية الاقليمية فهي التي تمنحها السلطة القانونية والتي تترتب عليها حقوق والتزامات والاشخاص المعنوية العامة هي الدولة وفروعها كالوزارات ووحدات الادارة المحلية كالمحافظات والمجالس البلدية والقرية والمؤسسات العامة والمنشآت العامة والشركات العامة وكل المصالح العامة التي تنشأها الدولة وتمنحها شخصية معنوية مستقلة لتقوم بأدارة احد المرافق العامة وازاء ذلك تقسم الاشخاص المعنوية في نطاق القانون الاداري الى قسمين (1):

1- الاشخاص المعنوية الاقليمية : هي التي يتحدد اختصاصها على اقليم معين وعلى اشخاص معينين هم سكان الاقليم وتتضمن هذه الشخصية المعنوية كل من المحافظة والقضاء والناحية وهكذا يمكن القول بان الاشخاص الاقليمية تقوم على عنصرين احدهما شخصي وهو السكان والاخر عيني وهو قطعة الارض التي يشملها اختصاصها(2) .

2- الاشخاص المعنوية المرفقية : وهي التي لا تتحدد باقليم او مقاطعة وانما بمرفق او مشروع محدد الهدف والتي تتضمن المؤسسات العامة للهيئات الحكومية والجامعات وغيرها . ان تمتع الوحدات الادارية الاقليمية بالشخصية المعنوية يعني ان تكون  اهلاً لاكتساب الحقوق  واهلاً للالتزام بالواجبات بحيث يحق لها تملك الاموال المنقولة وغير المنقولة  وازاء ذلك يثار تساؤل من الذي يمنح تلك الوحدات الادارية الشخصية المعنوية ؟ وعليه يمكن القول بان المشرع بموجب القانون هو الذي يمنح الوحدات الادارية وغيرها الشخصية المعنوية . وهكذا فان وجود الاشخاص المعنوية لا تكون بالنسبة للقانون الاداري خاصية لاحقة من خصائصه وانما لها اهمية كبيرة في مجال تطبيقه وهذه الاهمية تظهر بصورة واضحة في علاقات الادراة مع الاشخاص الخاصة سواء أكانوا اشخاصاً طبيعية ( افراد ) او اشخاصا معنوية ( اخرى ) حيث تتمثل تلك العلاقة دائما في اطار الشخصية المعنوية التي تمثل الادارة في تصرفاتها . اذن الشخصية المعنوية تعرف بانها (( مجموعة من الاشخاص تستهدف تحقيق غرض مشترك او مجموعة من الاموال تخصص لغرض معين ويعترف القانون لهذه المجموعة بالشخصية القانونية المقررة للافراد فتصبح اهلا لاكتساب الحقوق والالتزام بالواجبات وينظر اليها ككتلة مجردة عن الاشخاص الادميين او عن العناصر المالية المكونة لها ))(3). ويمكن تعريفها على انها (( شخص غير ادمي يسلم له القانون بالشخصية القانونية التي تتيح له قدرا من اهلية التمتع بالحقوق وتحمل الالتزامات في نطاق الغرض الذي يتوخاه )) ، ويمكن ان تعرف بانها (( مركز للمصالح المحمية قضائيا ))(4). كما يمكن تعريفها على انها ( مجموعة من الاشخاص والأموال ترمي الى تحقيق غرض معين وتمنح الشخصية القانونية بالقدر اللازم لتحقيق هذا الغرض ) (5) ، ومن هذا التعريف يتبين لنا ما يلي :

أ. ان الشخص المعنوي مجموعة من الاشخاص والاموال .

ب. انه يقوم بتحقيق هدف معين مستقل عن الاهداف الخاصة للافراد المكونين له .

ج. انه لا يمنح الشخصية القانونية الا بالقدر اللازم لتحقيق اغراضها اذ يجب ان تحدد نشاطها القانوني بالحدود التي انشأت من اجلها (6) لذلك لاتثبت الشخصية المعنوية لجماعة او هيئة معينة الا بعد الاعتراف بها من قبل السلطة المختصة في الدولة وبالتالي فان الهيئات او الجماعات التي لا يوافق القانون على تمتعها بالشخصية المعنوية لا يمكن لها ان تنشأ مهما كانت الاسباب (7) .        

اذن لكل شخص معنوي مجموعتان من العناصر هي :

1.الاساس الواجب الحماية ويتمثل بمجموعة من المصالح المشروعة التي تتميز عن مصالح الافراد الشخصية .

2.الاسلوب القضائي المتبع لحماية هذه المصالح .

يتبين لنا من هذا الاستعراض الموجز ان فكرة الشخصية المعنوية كانت ولا تزال عماد الفقه الاداري الحديث .

ويترتب على التمتع بالشخصية المعنوية النتائج التالية(8):

1. مشاركتها للدولة في جزء من سلطتها وان اساس ذلك هو استقلالها عن الدولة في تصرفاتها بعد منحها الشخصية المعنوية ( كمجلس المحافظة ) . غير ان الرقابة الادارية التي تفرضها السلطات المركزية على السلطات اللامركزية تؤثر كثيرا في الحد من هذا الاستقلال سواء تعلق امر الرقابة بالأشخاص او الاعمال ام لا  .

2. قد يستقل موظفوها عن موظفي الدولة عن طريق نظام خاص بها

3. استقلال الشخص المعنوي بذمته المالية ينعكس على استقلال الاشخاص الادارية بأموالها عن اموال الدولة ، وفي ميزانيات مستقلة عن الميزانية السنوية العامة للدولة .

4.الاشخاص المعنوية العامة تستقل بمسؤوليتها عن الافعال الضارة التي تصدر منها او من موظفيها عن مسؤولية الدولة ، فترفع الدعوى مثلا على مجلس المحافظة لا على وزير الداخلية بوصفه المشرف على تلك المجالس، ويمثل المحافظ المجلس امام المحاكم والدوائر الرسمية باعتباره رئيسا للمجلس لا باعتباره ممثلا للسلطة المركزية .

ويستنتج من دراستنا السابقة ان اكتساب الشخصية المعنوية تترتب عليها النتائج التالية (9) بالنسبة للوحدة الادارية :

1-ان تتمتع بالحقوق المخولة لها بموجب احكام القوانين .

2-ان تستوفي الضرائب والرسوم والاجور وفقا لاحكام القانون .

3-ان تستعمل الصلاحيات التي تمكنها من القيام بالخدمات   والوظائف حسب احكام هذا القانون والقوانين الاخرى .

4-ان تعقد العقود على اختلاف انواعها بمقتضى احكام القانون .

5-ان تكون خصما في جميع الدعاوى التي تقام لها او عليها .

اما نهاية الشخصية المعنوية فانها تزول عند فقدان شرط من الشروط او ركن من الاركان التي يجب توافرها لتكوينه وهي (10) :

1-اذا زالت المصلحة او المصالح التي يدافع عنها وذلك بسبب تحقيق الغرض الذي وجد من اجله او انتهاء الاجل الذي حدد للشخص المعنوي كما هو عليه الحال في شركات الامتياز .

2-زوال التنظيم القانوني اللازم للتعبير او الافصاح عن تلك المصلحة او المصالح كما لو زال من الوجود جميع الاعضاء المكونين للشخص المعنوي ولم يبق منهم سوى شخص او عضو واحد فقط .

3-استحالة تحقيق الهدف ماديا او قانونيا .

4-تنتهي الشخصية المعنوية بحلها وهذا الحل قد يكون اختياريا عن طريق الهيئة التي اعطاها النظام الداخلي للشخص المعنوي الحق باتخاذ قرار الحل ،  او ان يكون الحل اجباريا من قبل السلطات العامة وهذا الحل يقرر بواسطة السلطات القضائية  ويسمى حينئذ حلا قضائيا . وقد يقرر بواسطة السلطة الادارية و يسمى حينئذ حلا اداريا كما هو متبع بحل المجالس المنتخبة التي تمثل الوحدات الادارية ( الاشخاص المعنوية الاقليمية ) وقد تلجا الدولة احيانا الى سحب ثقتها من الشخص المعنوي فتنقص من اهليته دون ان تمس التنظيم القانوني الضروري للتعبير عنه كما لو سحب الاعتراف بالمنفعة العامة عن جمعية ما (11) .

ثانياً : الاستقلال المالي

الا ان تركيز الوحدات الادارية الاقليمية على الشخصية المعنوية لا يكفي بذاته لضمان استقلال حقيقي للوحدة الادارية الاقليمية بل يلزم فوق ذلك الاعتراف لها بالاستقلال المالي اي سلطة الحصول على الموارد من ميزانية الدولة بما يؤمن لها التزاماتها خدمة للصالح العام(12) .

ثالثاً : الاستقلال الاداري

كذلك فان الوحدة الادارية الاقليمية تمتع بالاستقلال الاداري حيث ان القرارات الادارية الصادرة من رئيس الوحدة الادارية لم تقرر بناء على توجيه جهة اخرى حتى ولو كان توجيه رئيس الوحدة الادارية الاعلى ( القائممقام والمحافظ ) بل ان رئيس الوحدة الادارية حر في اصدار ما يشاء من القرارات الادارية التي تحقق المصلحة العامة بشرط عدم تجاوز حدود الصلاحية التي خولته اياها القوانين والقرارات والانظمة والتعليمات .

ولكن  يجوز الطعن في القرارات الادارية  التي لم يعين مرجع الطعن فيها  الصادرة من   رئيس الوحدة الادارية  بأعتباره موظف عموميا امام محكمة القضاء الاداري بعد ان  يقدم  المتضرر تظلمه   الى  رئيس الوحدة  الادارية خلال  ثلاثة ايام من تاريخ  صدور القرار الاداري وعلى رئيس الوحدة الادارية ان يبت في  التظلم (خلال 30 يوماً ) من تاريخ تسجيل التظلم لديه  وعند عدم البت في التظلم او رفضه  تقوم محكمة القضاء الاداري بتسجيل الطعن لديها بعد استيفاء الرسم القانوني وعلى المتظلم ان يقدم طعنه الى المحكمة خلال ( 60 يوميا ) من تاريخ انتهاء مدة( 30 يوما ) والا سقط حقه في الطعن ولايمنع ذلك من مراجعة المحاكم العادية للمطالبة بحقوقه في التعويض عن الاضرار الناشئة عن المخالفة او الخرق للقوانين – ويقدم طلب التظلم اعلاه من كل ذي مصلحة معلومة وحالة ممكنة ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي ان كان هناك ما يدعو الى التخوف من الحاق الضرر اما اسباب الطعن فهي(13):

1.ان يتضمن الامر او القرار خرقا او مخالفة للقانون او الانظمة او التعليمات

2.ان يكون الامر او القرار قد صدر خلافا لقواعد الاختصاص او معيبا في شكلة .

3.ان يتضمن الامر او القرار خطا في تطبيق القوانين او الانظمة او التعليمات او في تفسيرها او فيه اساءة او تعسف في السلطة ويعتبرها حكم القرارات والاوامر التي يجوز  الطعن فيها ( رفض او امتناع الموظف او الهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي عن اتخاذه قانوناً )  علما ان التظلم اعلاة لا يسري على قرارت رئيس الوحدة الادارية فقط بل على كل القرارات   الصادرة من الموظفين العموميين. 

وتسري في شأن الاجراءات التي تتبعها المحكمة فيما لم يرد به نص خاص في هذا القانون ، الاحكام المقررة في قانون المرافعات المدنية واحكام قانون الرسوم العدلية بشأن استيفاء الرسوم وعلى المحكمة ان تبت في الطعن المقدم اليها ولها ان تقرر رد الطعن او الغاء او تعديل الامر او القرار المطعون به مع الحكم بالتعويض ان كان له مقتضى بناءً على طلب المدعي ويكون قرارها قابلاً للطعن به تميزاً لدى الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة خلال (30 يوماً)  من تاريخ التبليغ به او اعتباره  مبلغاً ويكون قرار المحكمة غير المطعون فيه وقرار الهيئة العلياً لمجلس شورى الدولة الصادر نتيجة الطعن باتاً وملزماً .

رابعاً : وجود مساحة جغرافية لها حدودها الخاصة

كذلك فان لكل وحدة ادارية حدوداً جغرافية تسمى قانونا ( الحدود الادارية للوحدة الادارية ) التي بموجبها يتحدد الاختصاص المكاني لرئيس الوحدة الادارية

خامساً : وجود مجموعة من الناس يقطنون الوحدة الادارية

واخيرا لابد لكل وحدة ادارية اقليمية  مجموعة من الناس يسكنون فيها ولكن المشرع لم يحدد العدد اللازم من السكان الكافي لا نشاء الوحدة الادارية كما فعل ذلك في انشاء البلديه  اذ حدد العدد اللازم لا نشاء البلديه وهذا  اعتبره نقصا في التشريع (14) .

ومن كل ماسبق  ارى ان الوحدة الادارية الاقليمية ( شخص اداري معنوي يتمتع بالحقوق والالتزامات ويتضمن مساحة جغرافية محددة يقطنها مجموعة من الافراد بهدف تقديم خدمات عامة ) ، واستنادا الى هذا التعريف فان الوحدة الادارية الاقليمية تتضمن العناصر الاتية :

1-التمتع بالشخصية المعنوية التي يمنحها القانون .

2-الصفة الادراية لإدارة الوحدة الادارية الاقليمية .

3-الاستقلال المالي .

4-وجود مساحة جغرافية لها حدودها الخاصة .

5-وجود مجموعة من الناس يسكنون عليها .

______________________

1-  د. ماهر صالح الجبوري ، القانون الاداري ( العراق ، مطبعة التعليم العالي في الموصل 1989 )، ص33.

2- د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي السلامي : مبادئ واحكام القانون الاداري ( العراق مطبعة التعليم العالي 1993) ص97.

3-  د. علي محمد بدير واخرون مصدر سابق ص82 .

4- د. علي محمد بدير واخرون : مبادئ واحكام القانون الاداري ، مصدر سابق ) ص82.

5- الاستاذ المتمرس عبد الباقي البكري والمدرس زهير البشير : المدخل لدراسة القانون ، بغداد – مطبعة وزارة التعليم العالي والبحث العلمي . بلا . ص299.

6- المصدر نفسه ، ص299.

7- د. محمد لبيب شنب : دروس في نظرية الحق ، القاهرة . بلا . 1977، ص188.

8- د. علي محمد بدير واخرون مصدر سابق ، ص92 .

9- قانون المحافظات رقم ( 159 ) لسنة 1969 ، م3 المعدل ، وللمزيد انظر : د. مصطفى كامل ، شرح القانون الاداري المبادئ العامة والقانون الاداري العراقي ،( بغداد : مطبعة النجاح ، 1949 ) ص14.

10- د.علي محمد بدير واخرون ، مصدر سابق ،ص 93

11- د.علي محمد بدير واخرون ، مصدر سابق ،ص 94 .

2[1]- د.محمود عاطف البنا ، الوسيط في القانون الاداري : ( القاهرة ، شركة دار الاشعاع للطباعة ، 1984 ) ص114.

13- قانون مجلس شورى  الدولة رقم 65 لسنة 1979 م/7.  

14- قانون ادارة البلديات رقم 165 ، لسنة 1964 ، م/5.