عادة تبرم الاتفاقيات لتحقيق مصلحة ما ، من خلال تحقيق حقوق والتزامات الأطراف الاتفاقية، إذ يكفي في قواعد القانون الدولي لنفاذ الاتفاقية انعقادها بشكل اصولي ، كأثر يترتب على التصديق ، لكن ذلك الاثر قد لا يتحقق في ظل النظام القانوني الوطني ، إلا بعد اتخاذ اجراءات معينة تتعلق بنفاذ الاتفاقيات الدولية .
ولم تشر النصوص الدستورية ، لا في قانون ادارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية ، ولا في دستور 2005 الى مسألة نفاذ الاتفاقيات الدولية ، بأكثر من النصوص التي نظمت عملية ابرام الاتفاقيات الدولية (1).
وبين الدستور العراقي النافذ من ضمن اختصاصات مجلس النواب العراقي ، بان يتم تنظيم عملية المصادقة على الاتفاقيات الدولية بقانون يسن بأغلبية ثلثي الاعضاء ، والسؤال الذي يبرز في هذا الصدد هل بالإمكان عد إصدار هذا القانون بمثابة دمج او تحويل للاتفاقيات الدولية في ظل النظام القانوني الوطني في العراق ؟ إن الإجابة على هذا التساؤل تكون بالنفي وذلك لسببين، أولهما إن إصدار هذا القانون متعلق بعملية إبرام الاتفاقيات الدولية ، والسبب الثاني ان عملية الدمج او التحويل لا يمكن الحديث عنها إلا بعد استكمال إجراءات الابرام ، وتصبح نافذة في منظور القانون الدولي ، الافي حالة النص في الدستور على أن عملية التصديق على الاتفاقيات الدولية تكفي لنفاذ الاتفاقية على المستوى الدولي والداخلي ، الامر الذي يجعل قانون التصديق يحقق هدفين ، الأول الابرام بشكله الأصولي ، والثاني النفاذ على المستوى الوطني ، وإذا كان يمكن استخلاص الهدف الأول من إجراء التصديق ، إلا أن الهدف الثاني ، لا يمكن استخلاصه من مجرد سكوت الدستور (2).
وعلى أساس ما تقدم، أنّ الدستور النافذ لم يبين الآلية بشأن نفاذ الاتفاقيات الدولية في العراق ، مما يقتضي اللجوء الى القواعد العامة ، وقانون عقد المعاهدات رقم 111 لسنة 1979، لغرض بيان تلك الآلية ، وعليه ف إن شروط نفاذ الاتفاقيات الدولية في العراق بحسب القواعد العامة ، وقانون عقد المعاهدات يمكن اجمالها بالآتي:-
1- استيفاء المتطلبات الدستورية المنظمة لعملية ابرام الاتفاقيات الدولية -: إن الاتفاقيات الدولية لا تصبح نافذة على المستوى الدولي (3) والوطني مالم تكن مستوفية جميع الإجراءات الدستورية الأصولية ، وقد بين الدستور العراقي النافذ هذه الآلية ضمن المواد (80،73،61) من الدستور
أما بشأن قانون عقد المعاهدات رقم 111 لسنة 1979 ، فقد بين آلية نفاذ المعاهدات إذْ نص على أن تدخل المعاهدة حيز التنفيذ اتجاه الجمهورية العراقية عند تحقق الاحكام المنصوص عليها في الفقرات التالية 1- التوقيع على معاهدة وفقا لإحكام المادة (16) من هذا القانون 2- التوقيع على المعاهدات الثنائية وفق هذا القانون وتبادل وثائق التصديق او تبادل المذكرات المؤيدة للتصديق 3- التصديق على المعاهدة المتعددة الاطراف ، أو الانضمام اليها وفق هذا القانون وايداع الوثيقة اللازمة ، او الاشعار بها حسب الأحكام المنصوص عليها في المعاهدة ) (4).
وبمقتضى هذا النص ، فإن قانون عقد المعاهدات قد خلط بين النفاذ والتنفيذ، وخصص أكثر من طريقة لنفاذ الاتفاقيات فهو يشير الى ان النفاذ يقع بوساطة التوقيع أو التصديق ، أو الانضمام إلى الاتفاقية الدولية ، أو عن طريق تبادل المذكرات او تبادل وثائق التصديق .
وبين مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي آلية دخول المعاهدة حيز النفاذ، إذ نص في المادة (19) على انه ( يلزم لدخول المعاهدة حيز التنفيذ تجاه جمهورية العراق ما يأتي: اولا - المصادقة على المعاهدة الثنائية وفق أحكام هذا القانون وتبادل وثائق التصديق او تبادل المذكرات المؤيدة للتصديق . ثانيا - المصادقة على معاهدة متعددة الاطراف ، او الانضمام اليها وفق احكام هذا القانون ....) ، ويلاحظ على هذا المشروع كسابقه أنه لم يفرق بين النفاذ والتنفيذ .
2- النشر : إذا كان التصديق في العراق هو عمل مشترك بين رئيس الجمهورية ومجلس النواب ، ف إن النشر يعد من اختصاص السلطة التنفيذية، لضمان علم المخاطبين بأحكام القواعد القانونية (5) ، وكذلك إن التكليف لا يأتي الا على امر معلوم، والمعلومية تأتي عن طريق اشهار القانون ، ووسيلة الاشهار هي النشر (6).
وينبغي ان تنشر بنود الاتفاقيات الدولية المبرمة ، إذ لا يكفي نشر قانون التصديق في حالة عدم كتابة نص الاتفاقية في هذا القانون ، وهو الغالب في العراق ، لأن الغاية المتوخاة من التشريع لا تتحقق ، وهي إضفاء علم المخاطبين بالقواعد القانونية (7).
وقد أشار قانون عقد المعاهدات العراقي ، الى ضرورة نشر المعاهدات الدولية في الوقائع العراقية ، إذ نص على أن (تنشر المعاهدات مع قانون تصديقها او الانضمام اليها في الجريدة الرسمية ) (8)، وبالعبارات ذاتها ورد النص في مشروع عقد المعاهدات لسنة 2010 (9) ، اما في حالة كون الاتفاقية المبرمة محررة بأكثر من لغة غير اللغة العربية ، ففي هذه الحالة تقوم الوزارة او المؤسسة المختصة بترجمة نصوص تلك الاتفاقيات على وفق ما نصت عليه المادة (29) من قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979.
كذلك أوجب قانون النشر في الجريدة الرسمية رقم ( 78 ) لسنة 1977 في الفقرة الثانية من المادة الثانية ، نشر نصوص المعاهدات والاتفاقيات الدولية وما يلحق بها من قوانين تصديقها او الانضمام في الوقائع العراقية (10).
يتضح مما تقدم ، ان الاتفاقيات الدولية التي يبرمها العراق تدخل حيز النفاذ من الناحية العملية بصدور قانون التصديق أو الانضمام بعد نشره في الجريدة الرسمية ، ولكن الواقع العملي يشير إلى أن وزارة العدل في الكثير من الحالات تقوم بنشر قانون التصديق من دون نشر نصوص الاتفاقيات المبرمة ، إِذْ يُلاحظ أن العديد من الاتفاقيات الدولية التي ابرمت لاتزال نصوصها من دون نشر ، فعلى سبيل المثال اتفاقية حقوق الطفل التي صادق عليها العراق بقانون نشر في الوقائع العراقية رقم ( 3500 ) بتاريخ 1994/7/3، وكذلك البرتوكولان الاختيارين الملحقان باتفاقية حقوق الطفل المصادق عليهما بقانون نشر في الوقائع العراقية رقم (4042) بتاريخ 7/ 3/ 2007، لم تنشر نصوصها في الجريدة الرسمية (11).
والحقيقة أن نشر قانون التصديق في الجريدة الرسمية من دون نصوص الاتفاقية، يثير العديد من المشاكل التي تتعلق بمدى الاحتجاج بنصوص الاتفاقية امام الاجهزة التنفيذية ، أو أمام المحاكم العراقية لغرض تنفيذ احكامها بإزاء الافراد التي تتعلق بحقوقهم (12) ، لذا على السلطة التنفيذية ان تقوم بنشر نصوص الاتفاقية الدولية المبرمة مع قانون تصديقها حتى يتسنى للمخاطبين بها العلم بإحكامها .
أما بشأن موقف المشرع العراقي من القيمة القانونية للاتفاقيات الدولية في النظام القانوني الوطني ، فإنه لم يكن موقفه افضل حالا عما هو عليه من مسألة نفاذ الاتفاقيات الدولية ، إذ إنّ كُلَّ من قانون إدارة الدولة العراقية
للمرحلة الانتقالية ، والدستور العراقي النافذ ، قد سكتا عن معالجة هذا الموضوع في تحديد القيمة القانونية للاتفاقيات الدولية (13) ، ولكن أشارا إلى التزامهما بإحكام القانون الدولي ، إذ أشارت ديباجة قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية على احترامه للقانون الدولي ، وكذلك أشار دستور 2005 الى جملة من الالتزامات الدولية التي يرعاها العراق اتجاه المجتمع الدولي (14) ، فهل يمكن عد تلك الالتزامات الدولية تأكيد أ من المشرع العراقي على أعلوية القانون الدولي على التشريع الداخلي ؟ للإجابة على هذا التساؤل يمكن القول: لا يمكن ان نفهم من ذلك بإعطاء الدستور أعلوية للقانون الدولي على التشريع الداخلي ، بل هو تأكيد على التزامه بالمعايير والاسس الدولية في ظل العلاقات الدولية لجمهورية العراق .
وبناء على ما تقدم يمكن القول: ان القيمة القانونية للاتفاقيات الدولية في العراق، تأخذ قوة القانون العادي، اي بمعنى آخر، تعامل الاتفاقية معاملة القانون وتتمتع بأحكامه ، والدليل على ذلك إن الاتفاقيات الدولية المبرمة في العراق تحتاج الى قانون تصديق لغرض نفاذها في النظام القانوني الداخلي ، وما دامت الاتفاقية يتم المصادقة عليها عن طريق قانون يسنه مجلس النواب ويصادق عليه رئيس الجمهورية ، مع وجوب نشره في الجريدة الرسمية، لذا فإنها تأخذ قوة التشريع العادي بموجب هذا القانون .
ونتيجة لعدم تحديد مكانة الاتفاقيات الدولية في النظام القانوني الوطني في العراق ، فقد تثار مشكلة التنازع بين القواعد الدولية والتشريع العادي ، ولا سبيل لحل هذا التنازع ، إلا من خلال استعانة القاضي الوطني بالقواعد العامة ، عن طريق تطبيق قاعدة اللاحق ينسخ السابق ، ولأن الاتفاقية تعادل القانون من ناحية القيمة القانونية ، فتعد في هذه الحالة بمثابة قانون جديد ينسخ القانون القديم ويلغيه ، ففي هذه الحالة يعمل القاضي الوطني على تطبيق الاتفاقية الدولية ويترك القانون بوصفها ناسخة للقانون ، ولكن الاشكالية تثار ، إذا كان القانون لاحقاً على إبرام الاتفاقية الدولية ، وفي هذه الحالة ، اذا ما وجد في القانون نص صريح ب اتجاه ارادة المشرع الى مخالفة الاتفاقية، فعلى القاضي الوطني تطبيق القانون ، ومن ثم تتحمل الحكومة العراقية المسؤولية الدولية إذا ما تحققت شروطها ، أما في حالة عدم وجود نص في القانون يشير إلى أن المشرع أراد مخالفة الاتفاقية ، فعلى القاضي الوطني أن يفترض أنّ المشرع لم يقصد مخالفتها ، بل أريد ضمنا الاحتفاظ بها وتطبيقها الى جانب القانون الداخلي ، ومن ثم يسعى القاضي الوطني الى التوفيق بين الاتفاقية والتشريع اللاحق (15) ، وعلى أساس ما تقدم يمكن القول على المشرع ان يلتزم عند سنه لقانون لاحق لإبرام الاتفاقية الدولية باحترام التزاماته الدولية .
من خلال ما تقدم يتضح ما يأتي :
1- أن دستور 2005 قد اشرك السلطات العامة كُلاً من السلطة التنفيذية ومجلس النواب في عملية ابرام الاتفاقيات الدولية ، إذ خول الدستور مجلس الوزراء العراقي بمهمة التفاوض والتوقيع و استبعد من ذلك رئاسة الجمهورية .
2- ان الهدف من موافقة مجلس النواب العراقي عن طريق اصدار قانون التصديق على المعاهدات المبرمة ، هو اجراء موضوعي يتعلق بفرض رقابة السلطة التشريعية على القضايا الخارجية .
3 - لم يبين المشرع العراقي في كل من قانون ادارة الدولة للمرحلة الانتقالية ودستور 2005 ، مسألة نفاذ الاتفاقيات الدولية وقيمتها القانونية في النظام القانوني الوطني، ولهذا يمكن القول إن القيمة القانونية للاتفاقيات الدولية تأخذ قيمة التشريع العادي، بموجب قانون التصديق على الاتفاقيات الدولية .
__________
1- د. عصام العطية ، القانون الدولي العام، مكتبة السنهوري، بغداد ، 2009 ، ص 165
2- د. عبد الفتاح عبد الرزاق محمود ، (نفاذ المعاهدات ومكانتها في النظام القانوني الداخلي العراقي - دراسة تحليلية مقارنة ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة ، كلية القانون والسياسة، جامعة صلاح الدين ، العدد السادس ، السنة السابعة ، 2009، ص 149-150
3- النفاذ وفقا لمنظور القانون الدولي هو الالتزام النهائي بالمعاهدة بناءً على قاعدة العقد شريعة المتعاقدين والوفاء بأحكامها بحسن نية باعتباره تعبير عن ارادة أطرافها عن ابرامها، ومن ثم تصبح المعاهدة جزءا من النظام القانوني الدولي تنظر المادة (26) من اتفاقية فينا لقانون المعاهدات لسنة 1969.
4- المادة (21) من قانون عقد المعاهدات العراقي رقم (111) لسنة 1979.
5- ينظر، د. عبد الباقي البكري ود زهير البشير : المدخل لدراسة القانون، المكتبة القانونية ، بغداد ، 1989، ص 99.
6- نصت المادة (129) من الدستور العراقي النافذ ( تنشر القوانين في الجريدة الرسمية ، ويعمل بها من تاريخ نشرها ، مالم ينص على خلاف ذلك ). كذلك نص قانون النشر في الجريدة الرسمية رقم (78) لسنة 1977 المنشور في الوقائع العراقية العدد ( 2594) في 1977/6/2 في المادة السادسة على أنّ لا يعتد بالجهل بمضمون ما ينشر في الوقائع العراقية).
7- د. عبد الفتاح عبد الرزاق محمود ، (نفاذ المعاهدات ومكانتها في النظام القانوني الداخلي العراقي - دراسة تحليلية مقارنة ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة ، كلية القانون والسياسة، جامعة صلاح الدين ، العدد السادس ، السنة السابعة ، 2009، ص 159.
8- المادة (34) من قانون عقد المعاهدات العراقي رقم (111) لسنة 1979.
9- المادة (31) من مشروع عقد المعاهدات العراقي لسنة 2010 .
10- تم تعديل نص هذه المادة بموجب قانون التعديل الأول لقانون النشر في الجريدة الرسمية رقم (34) لسنة 2007 المنشور في الوقائع العراقية العدد (4047) في 2007.
11- لمزيد من التفاصيل ينظر د. عبد الفتاح عبد الرزاق محمود ، (نفاذ المعاهدات ومكانتها في النظام القانوني الداخلي العراقي - دراسة تحليلية مقارنة ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة ، كلية القانون والسياسة، جامعة صلاح الدين ، العدد السادس ، السنة السابعة ، 2009، ، ص 160- 164.
12- د. زهير الحسني ،( النظام القانوني للمعاهدات الدولية في القانون والدستور العراقي - القسم الثاني) ، بحث منشور في مجلة التشريع والقضاء ، العدد الأول السنة الرابعة ، 2012، ص 77.
13- د. علي يوسف الشكري ، الرقابة على دستورية المعاهدات الدولية ، مرجع سابق، ص 36 - 37. وقيس شهاب حمد ، الرقابة على دستورية المعاهدات الدولية ( دراسة مقارنة ) ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة الكوفة ، 2010 ، ص 23.
14- تنظر المادة (8) من دستور العراق النافذ لسنة 2005.
15- ينظر، د. عصام العطية : مرجع سابق ، ص 166 - 167.