تقوم السلطة التنفيذية بإدارة المرافق العامة لتحقيق المصلحة العامة بإشباعها للاحتياجات العامة، ومنها تتمكن من تحقيق وظائفها التي رسمها الدستور والقانون في حفظ النظام، وما تقدم لا يمكن أن يتحقق بدون العنصر البشري لضمان سير المرفق العام؛ ولهذا تحرص الدول على حسن اختيار القوى العاملة وتمنح القوانين لسلطة التعيين اختصاصا تقديريًا لاختيار الموظفين الأكفاء ، ويصدر قرار التعيين من السلطة الإدارية المختصة بعد إتباع مجموعة من الإجراءات والشكليات، وفي البداية لابد من التذكير أن من الضروري التأكيد على أنشاء الوظيفة العامة والتي قد تنشأ بقانون كما بينا سابقا، وقد تنشأ بقرار إداري صادر عن السلطة التي حددها المشرع ومنحها القدرة على خلق الوظائف بغية إشغالها بالموظفين وتحقيق الصالح العام، ومن قبل البدء بموضوع البحث لا بد من تعريف القرار الإداري بشيء من الاختصار وكالآتي:
يعرف القرار الإداري اصطلاحًا بأنه عمل قانوني صادر بالإرادة المنفردة الملزمة لإحدى الجهات الإدارية في الدولة، يحدث تغيير في الأوضاع القانونية القائمة، إما بإنشاء مركز قانوني جديد ( عام أو فردي ) ، أو تعديل المركز قانوني قائم، أو إلغاء له"(1)
كما عرف القرار بأنه قيام الإدارة العامة بالإعلان عن إرادتها؛ بقصد إحداث أثر قانوني بحق المخاطبين بالقرار الإداري، وبشرط صدوره عن سلطة إدارية عامة؛ وبالشكل الذي يؤدي إلى تنفيذ القرار الإداري تنفيذا مباشرًا (2) ".
ففي مصر فإن قانون الخدمة المدنية النافذ، إذ جاء فيه: " تضع كل وحدة هيكلا تنظيميا لها، يعتمد من السلطة، بعد أخذ رأى الجهاز، يتضمن تقسيمها إلى تقسيمات فرعية تتناسب مع أنشطتها وحجم ومجالات العمل بها، وتضع كل وحدة جدولا للوظائف مرفقًا به بطاقات وصف كل وظيفة، تتضمن تحديد مستواها الوظيفي وطريقة شغلها والمجموعة الوظيفية التي تنتمي إليها والشروط اللازم توافرها فيمن يشغلها والواجبات والمسؤوليات والمهام المنوطة بها، ومؤشرات قياس أدائها (3)"، ومن هذا النص يمكن القول بأنه للإدارة أن تصدر قرارًا يتضمن الوظائف الشاغرة، أو الوظائف التي قد تحتاجها من أجل تسيير المرفق العام وبيان وصفها والشروط والمؤهلات المطلوبة في المتقدم لشغلها.
في فلسطين إنشاء الوظيفة العامة بقرار بناء على قانون يتم من خلال قيام الدوائر الحكومية بأرسال حاجتها الفعلية من الدرجات الوظيفية إلى وزارة المالية لغرض استحداث وظائف في قانون الموازنة، وبعد اقرار قانون الموازنة، تقوم وزارة المالية بإصدار تعليمات لغرض تنفيذ القانون، ومن ثم إصدار القرارات المتضمنة انشاء الوظائف العامة بناءً على ما ورد بقانون الموازنة العامة من قبل ديوان الموظفين العام الفلسطيني(4).
أما في العراق بخصوص إنشاء الوظائف المحجوزة بقرار إداري، فهذا الأمر لا يمكن تصوره؛ لأن الوظائف بصورة عامة، ومنها المحجوزة لا تنشئ إلا بقانون، وإذا قامت الإدارة بذلك الأمر فأن قرارها يُعد معيبًا ويلحقه الالغاء، ما لم تخول من قبل المشرع باستحداث وظائف معينة، فلا يمكن التعيين بالوظائف العامة إلا بوجود درجة شاغرة بالملاك الوظيفي، والدرجات الوظيفية تستحدث بموجب قوانين الموازنة العامة للدولة، وبقرار من وزير المالية بناءً على تخويل المشرع له(5)، فلا يمكن للوزير المختص التعيين، حتى وإن كان ذلك يتعلق بالوظائف المحجوزة إلا إذا وجدت درجات وظيفية ضمن قانون الموازنة (6)، أو بأن يصدر البرلمان قانونًا يسمح للوزير المختص استحداث درجات وظيفية لذوي الشهداء مثلاً، أو عن الطريق الحذف والاستحداث،
والحذف يتمثل بإزالة العنوان الوظيفي من ملاك الدائرة محل ،الحذف واستحداث عنوان وظيفي آخر محله، وتلك الوظائف المحذوفة هي ذاتها تم إنشائها بقانون ومن ثم فلا يمكن أنشاء الوظيفة المحجوزة بقرار إداري إلا بناءً على قانون وهذا ما يجد اساسه في قانون الملاك رقم (25) لسنة 1960(7) فالقرارات الصادرة من لجان مؤسسة الشهداء تُتخذ تنفيذاً لقانون رقم (2) لسنة 2016 ، وقانون تعويض المتضررين جراء العمليات الحربية والأخطاء العسكرية والعمليات الإرهابية قم (20) لسنة 2009 المعدل لتحقيق الأهداف التي رسمها القانون(8).
كما أن قانون استحداث التشكيلات الإدارية رقم (12) لسنة 2011، قد أعطى لرئيس الوزراء صلاحية استحداث الدوائر دون المديريات العامة، وبناءً على اقتراح من الوزير أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة، ومن ثم تكون من نتائج استحداث التشكيلات الإدارية، استحداث للوظائف وحسب الحاجة الفعلية للتشكيلات المنشئة حديثا، وذلك يكون بقرار إداري بناءً على قانون (9) ، وايضا ما ورد بالقانون رقم (24) لسنة 2019 المتضمن حل مكاتب المفتشين العموميين بخصوص احالة من يشغل منصب المتفش العام إلى التقاعد إذا توافرت به الشروط اللازمة للإحالة على التقاعد، وألزم مجلس الوزراء بإصدار القرار اللازم بشأن ممن لم تتوافر فيهم الشروط اللازمة للإحالة على التقاعد أو إعادتهم إلى وظائفهم الحكومية السابقة حصرًا في مؤسسات الدولة (10) ، وتلك الحالة تعد إنشاء وظيفة وشغلها بطريقة إعادة التعين إلى وظائفهم السابقة بقرار إداري بناءً على قانون بعد قيام وزارة المالية تسوية درجاتهم الوظيفة من خلال الحذف والاستحداث.
صفوة القول فيما يتعلق بإنشاء الوظائف بقرار إداري، فالوظائف العامة لا يمكن أن تنشأ بقرار إداري إلا بتخويل من المشرع، وهي تستحدث وتنشأ بقرار من وزير المالية، ومن ثم يمكن التعيين فيها من قبل مجلس الخدمة الاتحادي.
_____________
1- د. علي محمد بدير وآخرون، مبادئ واحكام القانون الاداري، ط4، العاتك لصناعة الكتاب، القاهرة، 2009 ، ص 414.
2- د. محمد كامل ليلة مبادئ القانون الإداري، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1968، ص 861 .
3- المادة (9) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016.
4- نصت الفرتين (1، 2) من المادة (12) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الفلسطيني رقم (4) لسنة 1998 على : " 1 - تقدم الدائرة الحكومية إلى وزارة المالية والديوان قائمة بحاجتها السنوية من الوظائف الواردة في النظام الخاص بها (وظائفها المعتمدة) في موعد لا يزيد عن أكتوبر من كل عام. 2- تقوم وزارة المالية بالتنسيق مع الديوان والدائرة الحكومية المعنية بدراسة احتياجات الدائرة الحكومية السنوية من الوظائف الواردة في جدول وظائفها المعتمد في ضوء الموارد المالية، ورصد المخصصات للإحداثيات التي توافق عليها، وإدراجها ضمن الموازنة العامة.
5- نصت المادة (12) (ثالثا) من قانون الموازنة العامة لسنة 2021 على : " لوزير المالية الاتحادي صلاحية استحداث الدرجات الوظيفية في الدوائر الممولة مركزيا لنقل خدمات منسوبي الشركات العامة والهيئات....."، كما نصت المادة (21) ثالثا من قانون الموازنة العامة لعام 2012 على وزير المالية تأمين التخصيصات المالية واستحداث الدرجات الوظيفية لكافة العاملين الذين تم اعادتهم للعمل في الشركات والمديريات والهيئات العامة الممولة ذاتيا والتي تعاني عجزهم في مواردها الذاتية من المفصولين السياسيين التي صدرت بشأنهم قرارات لجنة التحقق من الأمانة العامة لمجلس الوزراء أو لدمج المليشيات .
6- نصت المادة (18) أولاً من قانون الموازنة العامة لسنة 2012 على : " ... لوزير المالية صلاحية استحداث الدرجات وتعديل الملاك الناتج عن استحداث الدرجات الوظيفية للمشمولين بالفصل السياسي وتثبيت عقود أم الربيعين الذين تعاقدوا في سنة 2008 حصرا و...".
7- نصت المادة (3) من قانون الملاك العراقي رقم (25) لسنة 1960 على يكون وزير المالية مسؤولا عن تحديد عدد ودرجات جميع الوظائف في كافة الوزارات سواء كانت للموظفين أو المستخدمين واذا اقترحت آية وزارة اجراء اي تغيير في ملاكها ، فعليها ان تقدم الى وزارة المالية بيانا وافيا يتضمن الاسباب المبررة لإجراء التغيير ولوزير المالية ان يحقق في الحاجة الى التغيير المطلوب واتخاذ القرار المناسب، وله كذلك أن يقرر إحداث بعض عناوين الوظائف الواردة في أنظمة أو قواعد الخدمة للدوائر شبه الرسمية لدوائر رسمية ذات طبيعة مماثلة للدوائر المذكورة بإضافتها إلى الجداول الملحقة بالقانون الملاك بناء على اقتراح الوزير المختص"، وقد نصت المادة (4) منه على :" على كل وزير ان يخمن عدد ودرجات الموظفين اللازمين لكل دائرة تابعة له خلال السنة المالية التالية ، ويقدم التخمين الى وزير المالية في التاريخ الذي يعينه وبعد مصادقة وزير المالية على التخمين يلحق بالميزانية جدول خاص يبين الاعداد والدرجات و يجوز اجراء التغييرات فيه خلال السنة بموجب أحكام المادة الثالثة من هذا القانون .
8- تنظر المادة (3) من قانون مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016.
9- ينظر نص المادة (1) من قانون استحداث التشكيلات الإدارية رقم (12) لسنة 2012 العراقي النافذ.
10- ينظر نص المادة (3) من قانون حل مكاتب المفتشين العموميين رقم (24) لسنة 2019 العراقي.