إن التقسيم العلمي للنفقات العامة ضرورة ملحة لكل من يهتم بمالية الدولة وصولاً لمعرفة التفصيلات الجزئية (1) .
لقد قـسـم الفـقـهـاء النفقات إلى عدة تقسيمات لتمييزها تميزاً واضحاً بعضها عن البعض الآخر. وإن تقسيم النفقات يختلف باختلاف أغراضها وأنواعها، فتعددت أسس التقسيم العلمي على ضوء الاعتبارات الاقتصادية والسياسية والإدارية ... الخ. ونتيجة لهذا التقسيم العلمي فقد تبنت ميزانيات بعض الدول هذه التقسيمات بما يتناسب وتلك الاعتبارات الاقتصادية والعلمية والسياسية والإدارية وقد أطلق عليها "التقسيمات الوضعية" وهي التي سنبحثها في المبحث القادم، وسوف نعرض التقسيمات العلمية وفق الترتيب التالي :
أولاً: تقسيم النفقات بحسب انتظامها ودوريتها .
ثانياً : تقسيم النفقات حسب أغراضها (التقسيم الوظيفي) .
ثالثاً : تقسيم النفقات بحسب نطاق سريانها .
رابعاً : تقسيم النفقات تبعاً لآثارها في الاقتصاد القومي .
أولاً - التقسيم بحسب انتظامها ودوريتها :
تقسم النفقات إلى نفقات دورية (عادية)، ونفقات غير دورية (غير عادية) وذلك بحسب انتظامها فالنفقات العادية تتصف بالتكرار والدورية السنوية وتصرف سنوياً و بفترات منتظمة سواء كانت بأقل أو بأكثر من حجمها، حيث تتغير كميتها في كل ميزانية عن الميزانية السابقة أو اللاحقة كمرتبات الموظفين ونفقات الصيانة والصحة والتعليم وبالتالي فهي نفقات متكررة في كل ميزانية .
أما النفقات غير العادية (غير الدورية) فهي نفقات استثنائية (2) لا تتكرر بانتظام في ميزانية الدولة فتحدث على فترات متباعدة، وعرضية يصعب التنبؤ بحدوثها كالنفقات الحربية ونفقات الكوارث ... الخ .
إن هذا التقسيم قد يبدو صحيحاً في مظهره ولكنه في حقيقته محل نقد، لأنه يعتمد على التكرار السنوي للنفقة في الميزانية في الوقت الذي تكون فيه ميزانيات بعض الدولتزيد مدتها عن العام كالنفقات الاستثمارية التي تعتبر لازمة على الدوام ويتكرر ظهورها في كل ميزانيات والبرامج الاقتصادية وغيرها على الخمس سنوات، فإن مثل هذه النفقات تتحول إلى نفقات عادية بموجب معيار التكرار والانتظام .
يضاف إلى ذلك أن بعض النفقات غير العادية تحولت إلى نفقات عادية ومتكررة كالنفقات العسكرية التي تتكرر سنوياً بسبب التوتر الدولي مما يحمل اعتبارها نفقات متكررة بسبب ظهورها المستمر وسنوياً .
وأمام هذه الانتقادات وغيرها وجد أن تقسيم النفقات بحسب انتظامها نسبي تحكمي، لا يتماشى مع تطور ميزانيات الدول وخاصة ظهور ميزانيات جديدة تتماشى والتطور المالي والاقتصادي كميزانيات الخطة الاستثمارية وميزانيات القطاع الاشتراكي أو الحكومي .
ومن النادر أن تلتزم الدول في الوقت الحاضر بهذا المعيار، لدور الدولة الجديد وتدخلها في المجالات الاقتصادية والاجتماعية، الذي أضعف كثيراً من هذا المعيار وكان لابد من الاستعاضة عنه بمعيار آخر يتماشى والظروف الاقتصادية والاجتماعية والمالية .
ثانياً - تقسيم النفقات حسب أغراضها :
ويسمى أيضاً بالتقسيم الوظيفي للتفقات العامة، أي تقسيم النفقة بحسب أغراضها وأهدافها تقسيمًا حديثاً نسبياً، فالتقسيم الوظيفي يظهر النفقات العامة حسب الوظائف والنشاطات المختلفة التي تقوم بها الدولة، فيتم تبويب النفقات في مجموعات متجانسة تخصص كل مجموعة لوظيفة معينة من هذه الوظائف :
1 - نفقات عامة اقتصادية، وهي النفقات التي تهدف إلى تحقيق هدف اقتصادي كالإعانات والمنح والهبات الاقتصادية وغيرها من النفقات لإشباع الخدمات
اللازمة كالطاقة والنقل والتي تستهدف تزويد الاقتصاد بالبنية الأساسية .
2 - النفقات العامة الإجتماعية، وهي نفقات توزع على شكل مبالغ مخصصة لبعض الطبقات والفئات الإجتماعية بما فيها خدمات الضمان الإجتماعي وأصحاب
الدخول المحدودة، وخدمات الرفاهية الصحية والتعليمية ... الخ .
3- النفقات الإدارية ، وهي تلك النفقات التي تهدف لتسير المرافق العامة من رواتب وأثمان مشتريات الدولة ومستلزماتها الإدارية والمبالغ المخصصة لإعداد وتدريب وتطوير الجهاز الإداري .
4 - النفقات العسكرية، وهي النفقات المخصصة لإقامة وبناء مرافق الدفاع والجيش والتسليح، وتجهيز القوات المسلحة داخلياً وخارجياً .
5 - النفقات المالية، كنفقات الدين العام وفوائده والأوراق المالية والسندات المالية الأخرى .
إن هذا التقسيم له أهمية ويساعد على التحليل المالي لنشاط الدولة وتحديد وظائفها المختلفة ويسهل مقارنتها مع ميزانيات الدول الأخرى ونفقاتها، إلا أن توزيع منفعته بهذا الشكل يلاحظ عليه عدم تجانس وظيفة كل نفقة، كما يفتقر هذا التقسيم لوجود نفقات ليس طابع وظيفي محدد أو قد يكون لها طابع أكثر من وظيفة معينة مما يترتب عليه صعوبة توزيع منفعته ومعرفة وظيفتها .
ثالثاً ـ تقسيم النفقات بحسب نطاق سريانها :
يعتمد هذا التقسيم على نطاق سريانها إلى نفقات عامة مركزية وإلى نفقات عامة محلية. فالأولى هي النفقات الموجهة لصالح المجتمع ككل وتظهر في الموازنة العامة للدولة، كنفقات الأمن والدفاع والتعليم والصحة. في حين أن النفقات المحلية هي التي تكون موجهة لصالح سكان إقليم معين أو محافظة معينة داخل الدولة وتظهر في موازنة الإقليم بغض النظر عن المستفيد منها وعمن يتحمل عبئها مثل نفقات الكهرباء والهاتف والماء .
رابعاً - تقسيم النفقات بحسب آثارها في الإنتاج القومي :
يقوم هذا التقسيم على تقسيم النفقات إلى نفقات حقيقية ونفقات تحويلية، ويقصد بالنفقة الحقيقية هي تلك النفقة التي تؤدي إلى زيادة مباشرة في الإنتاج القومي في حين أن النفقات التحويلية لا تؤدي إلى زيادة مباشرة في الإنتاج القومي سوى أنها تحول القوة الشرائية بين أفراد المجتمع .
وقد اعتمد بعض كتاب المالية العامة في التفرقة بين النفقات الحقيقية والتحويلية على ثلاثة معايير هي (3):
أ - معيار المقابل المباشر :
وبحسب هذا المعيار، فتعتبر النفقة حقيقية إذا ما حصلت الدولة مقابل نفقاتها على خدمات أو أموال (كأن تحصل على الخدمات التعليمية والصحية، أو كأن تحصل على مستلزماتها الإدارية )، ولا يغير من طبيعة هذه النفقات إذا ما قامت بتوزيعها مجاناً على المواطنين وتكون النفقة تحويلية إذا تمت بدون مقابل لها، كأن تقوم الدولة بالإنفاق دون أن تحصل بمقابلها على بضائع أو خدمات، وإنما تهدف من ورائها إلى تحويل في القوة الشرائية لبعض الطبقات الضعيفة اقتصادياً كدعم الأسعار وخفض أثمان بعض البضائع، أو تعطى النفقة التحويلية لدعم بعض المشروعات والمنتجات المحلية وحمايتها من المنافسة الأجنبية وتشجيع المنتجات الوطنية .
ب - معيار الزيادة المباشرة في الإنتاج القومي :
ويقوم هذا المعيار على التفرقة بين النفقات الحقيقية والنفقات التحويلية من خلال
الزيادة المباشرة في الإنتاج، فالنفقات الحقيقية هي التي تؤدي إلى زيادة مباشرة وإلى إيجاد انتاج جديد، وبالتالي إلى زيادة مباشرة في الدخل القومي، كنفقات الدفاع والتعليم والمواصلات أما النفقات التحويلية فلا تؤدي بشكل مباشر الى هذه الزيادات. فهي نفقات كما ذكرنا تتم بدون مقابل مثل الإعانات الإجتماعية والاقتصادية والتي تدفع إلى بعض المنتجين لتخفيض أسعار البضائع التي ينتجونها .
ج - معيار القائم بالاستهلاك للموارد الاقتصادية وعوامل الإنتاج :
يستند هذا المعيار في التفرقة بين النفقات الحقيقية والتحويلية على من يقوم بالاستهلاك ويستفيد من الموارد فالنفقات الحقيقية هي التي تنفقها الدولة بشكل مباشر، كأن تقوم الدولة باستهلاك الموارد وعوامل الإنتاج، حيث تستخدم الدولة وبصورة مباشرة المواد العينية وعناصر الإنتاج كالرواتب، فتدفع الدولة الأجور مقابل استهلاكها لخدمات الموظفين وهو ما يسمى (بالاستهلاك الحكومي) .
أما إذا كان الاستهلاك يتم عن طريق الأفراد مباشرة فالنفقة تحويلية، لأن المستفيد من الاستهلاك هو الفرد وليس الدولة، مثل إعانات البطالة والمرضى، حيث يتلقى المستفيد (الأفراد) التحويل نقداً أو عيناً، وفي كلتا الحالتين فإن الأفراد هم المستفيديون وهم الذين يستهلكون جزءاً من الموارد وليست الدولة .
وقد قسم بعض الكتاب المالية النفقات التحويلية إلى ثلاثة أنواع وعلى الشكل التالي :
1 - النفقات العامة التحويلية الإجتماعية : وهي نفقات تقوم بها الدولة ويستفيد منها الأفراد وتتم بلا مقابل والهدف منها رفع مستوى المعيشة والحالة الاجتماعية للأفراد كالإعانات والمرض والعجز ... الخ .
2 - النفقات التحويلية الاقتصادية : وهي التي تمنح لبعض المشروعات الإنتاجية أو لفروعها، بهدف تخفيض كلفة انتاج البضاعة وتخفيض أثمان هذه البضائع ودعم المشاريع الوطنية الاقتصادية .
3- النفقات التحويلية المالية : مثل نفقات فوائد الدين العام واستهلاكه .
__________
1- تفصيل أكثر في معرفة التقسيمات النظرية والعلمية للنفقات العامة من المراجع العربية، انظر مجموعة من المؤلفات للدكتور رفعت المحجوب المالية العامة كتاب النفقات العامة، وكذلك د. محمود رياض عطية ... إلخ
2- H. Laufen Burger, "Traitee D, Economique et de Legislation Financers", Ed Sirey, 1948, PP. 16-62.
3- د. رفعت المحجوب : المالية العامة 1975 وانظر أيضاً د. عبد العال الصكبان : "مقدمة في علم المالية العامة " بغداد 1937، ص 105