إن حق الدولة على المال العام هو حق ملكية وليس حق إشراف ورقابة هذا ما اتفق عليه غالبية الفقه غير أنهم اختلفوا فيما بينهم حول تكييف هذا الحق، فبعضهم قال انها ملكية اعتيادية لا تختلف عن الملكية في القانون المدني، وبعضهم الآخر وصفها بأنها ملكية عامة وبعضهم عدها ملكية اجتماعية وأخرون وصفوها بأنها ملكية ادارية، وهذا ما سنتوافر عليه تباعاً:-
الفرع الأول
نظرية الملكية العادية أو الخاصة
ويرى القائلون لهذه النظرية بأنه لا يوجد سوى نوع واحد من الملكية، وهي الملكية المدنية أو الخاصة، ووحدة ملكية الدولة لأموالها جميعاً العامة منها والخاصة إذ لا يترتب على تخصيص بعض الأموال المملوكة للإدارة للمنافع العامة أي تأثير في جوهر الملكية أو طبيعتها ، وإنما يضاف إليها مجموعة من القواعد الاستثنائية، المستمدة من قواعد القانون العام والتي يُسوّغ تطبيقها، بتخصيص الأموال للمنفعة العامة (1).
وذهب أنصار هذه النظرية إلى إنه من الخطأ قول ملكية الإدارة على أموال الدومين العام حقاً له طبيعة خاصة كنعته مثلاً بحق الملكية العامة (2). واعتبروا حق ملكية الأشخاص العامة لأموالها سواء العامة أو الخاصة هي واحدة من حيث الجوهر والطبيعة وعدها حق ملكية عادية والاختلاف في ذلك يظهر في ممارسة حق الملكية فتخضع الأموال الخاصة لإجراءات القانون الخاص والأموال العامة تخضع لإجراءات القانون العام، وأن ملكية الأموال العامة تتميز بتخصيصها للمنفعة العامة وهي تشكل حقوق الارتفاق التي يثقل بها حق الملكية العامة لصالح الإدارة أو الأفراد، وهذه الحقوق العينية التبعية التي لا تغير من حق الملكية الأصلي الذي يبقى محكوماً بقواعد القانون الخاص، أما حقوق الارتفاق المقررة على المال العام، فتطبق عليها قواعد القانون العام (3).
وتعرض هذا الراي للنقد من الفقه الفرنسي، إذ أنه يجعل من المالك صاحب حق ارتفاق على ما يملكه من أموال ، ويكون للدولة حق ارتفاق على أموالهم العامة، وبهذا يخالف قواعد الارتفاق المعروفة في القانون المدني، والتي تعرف الارتفاق بأنه ( الحد من منفعة عقار لمصلحة عقار أخر مملوك لشخص أخر ) ويؤدي ذلك إلى خضوع المنازعات المتعلقة بالملكية للقضاء العادي والمنازعات المتعلقة بالتخصيص هي من اختصاص القضاء الإداري (4).
الفرع الثاني
نظرية الملكية الاجتماعية.
من الداعمين لهذه النظرية الفقيه الفرنسي (بونارد)، ومفادها إنه استئثار مالك الشيء بمنافع الشيء المملوك هو طابع الملكية الخاصة أو الفردية وان هذا الحق يكون ركنين اساسيين: الأول حيازة الشيء والثاني هو مكنة صاحبه في التصرف في منافع الشيء المملوك، وهنا يجب التفريق بين نوعين من الملكية.
الأولى: فردية تخضع لقواعد القانون الخاص ، ويهدف المالك من خلالها الحصول على المنافع لصالحه الشخصي.
والثانية اجتماعية يرمي مالك الشيء من وراء حيازته تخصيص منافعه لصالح الأخرين مع بقاء هيمنته على المال، وهذا النوع من الملكية هو ثابت للدولة على أموالها (5).
إلا إن هذه النظرية لم تسلم بدورها من النقد على أساس أن الإدارة لا تمنح كل الفوائد الناجمة عن أموالها العامة للغير، ولا يوجد ما يمنعها من أن تحوز لنفسها ما تستطيع الحصول عليه من المال من فوائد جزئية أو كلية، وإن التطور الحديث دفع مختلف الأشخاص الإدارية إلى إتباع كافة السبل التي تؤدي إلى استغلال أموالها اقتصادياً في الحدود التي لا يتعارض فيها الاستغلال مع أهداف تخصيص هذه الأموال من جهة (6) ، ومن جهة أخرى فإن التسليم بهذه النظرية يؤدي إلى الازدواج في تكييف حق ملكية الإدارة على أموالها العامة، فمرة نكون أمام ملكية اجتماعية بالنسبة للأموال المخصصة لاستعمال الجمهور ، ومرة أخرى نكون بصدد ملكية فردية بالنسبة للأموال المخصصة للمرافق العامة وهذا مصدر للتعقيد لأنها تقوم على تشبيه ملكية الأموال العامة بالملكية العادية أو الخاصة.
الفرع الثالث
نظرية الملكية العامة
من الدعاة إلى هذه النظرية الفقيه ( أتوماير ( وهو من أبرز الفقهاء الألمان، ومفاد ماجاء به إن ما يميز ملكية الأموال العامة عن ملكية الأموال الخاصة هو خضوعها إلى قواعد القانون العام خضوعاً تاماً، ونفورها من الخضوع لأحكام القانون الخاص، ويترتب على شمول الملكية العامة بأوجه كثيرة من الحماية ويكون أساسها في سلطة الضبط التي تستعين الإدارة بها لحماية المال العام ، و للإدارة الحق في اللجوء إلى وسائل القوة لحماية المال العام دون حاجة لوجود سند قانوني يرخص لها استعمال هذه الوسائل، ويرى اتوماير أن لجوء الإدارة إلى وسائل القانون الخاص لحماية الملكية مثل دعاوي الحيازة والاستحقاق أمر يكشف عن ضعفها والنيل من هيبتها عدها صاحبة سيادة وسلطان(7).
هذا ومن الواضح إن نظرية اتوماير تقوم على الفصل التام بين ملكية الأموال العامة التي تخضع لقواعد القانون العام وملكية الأموال الخاصة التي تخضع لأحكام القانون الخاص، ولهذا وجهت انتقادات إلى هذه النظرية إذ رأى الفقه، أنه لا يوجد اعتبار قانوني سليم يحول دون تضافر وسائل الحماية المقررة في كل من القانونين ( الخاص والعام ( لحماية الأموال العامة والدفاع عنها لأن الفقيه يرفض التجاء الدولة إلى وسائل القانون الخاص لحماية الأموال العامة، فضلاً عن ذلك أن فكرة اساس ونطاق الملكية واحد هو الذي يختلف سعة وضيقاً بحسب مجالي القانون العام والقانون الخاص (8).
الفرع الرابع
نظرية الملكية الإدارية
يعد الفقيه الفرنسي (هوريو )اول من تبنى هذه النظرية وقد دافع عنها أيضاً الفقيه ( ريجو )، ثم أتجه التطور الفقهي والقضائي في فرنسا إلى الأخذ بهذه النظرية مع اختلافهم في التفصيلات (9).
وفحوى هذه النظرية أن ما يتميز به القانون الإداري من متطلبات ومقتضيات لتنظيم العلاقات وامتيازات السلطة العامة قد اضفى على حق ملكية الأموال العامة طابعاً خاصاً جعلها تختلف عن حق الملكية المدنية من حيث اكتسابها وترتيب الحقوق عليها وافرد لتنظيمها وحمايتها قواعد خاصة، ويرى دعاة هذه النظرية يترتب على توافر عنصر السلطة العامة في شخص الدولة المالكة للأموال العامة اتساع حقيقي لنطاق هذه الملكية ومداها ، فالإدارة تستطيع إن تلجأ لاستخدام سلطتها العامة وولايتها الأمرة في اجراءات نزع الملكية للمنفعة العامة لا إلى وسائل القانون الخاص، وحق الدولة على الأموال العامة هو حق ملكية اعتيادية مثل الملكية التي نص عليها القانون المدني، وتخصيص أموالها للمنفعة العامة، أضفى عليها ثوباً تفترق به عن الملكية الخاصة في طرق اكتسابها وترتيب الحقوق عليها وحمايتها، وأن قدرة الدولة على املاكها (المال العام هي مشابهه لسلطة الإدارة في فرض أرادتها على الأفراد وإنشاء المراكز القانونية التي تلزم الأفراد بمراعاتها، فهي أقوى من قدرة المالك الاعتيادي، كونها تستعين بولايتها الأمرة وما يعطيه القانون العام لها، فهي للمصلحة العامة تنزع ملكية الأفراد قسراً(10)، وتجبرهم على مراعاة حدود التنظيم، وتمنحهم الترخيص لأشغال الأموال العامة، وتفرض على من يعتدي على الأموال العامة أو يعرقل الانتفاع بها عقوبات جزائية، ومع ذلك يبقى للإدارة أن تستعين بوسائل الحماية الواردة في القانون المدني، نحو دعوى الاستحقاق ودعوى وضع اليد(11).
ويرى الفقيه "هوريو " أيضاً في أتساع نطاق الملكية بالشكل السابق إبرازه قد اقتضته دواعي المصلحة العامة وولاية الأشخاص الإدارية الأمرة نتيجة توافر عنصر السلطة العامة، فأنه يترتب على تخصيص هذه الأموال للمنفعة العامة، ووجوب احترام هذا التخصيص، تضييق في نطاق هذه الملكية، وانكماش في حقوق الإدارة عليها بالقدر الذي يستلزمه بقاء هذا التخصيص، ويتمثل هذا الانكماش فيما يصيب حقوق الإدارة على الأموال العامة من استعمال واستغلال وتصرّف، إذ يجب أن يجري الاستعمال ضمن حدود التخصيص للمنفعة العامة، واستغلالها هذه الأموال يجب إن لا يترتب عليها تعطيل لمظاهر الانتفاع، ولا يكون للإدارة حق التصرف في هذه الأموال (12). ويرى الدكتور إبراهيم عبد العزيز شيحا أن هذه المظاهر أعراض لا تؤثر في جوهر الملكية ، فإذا كانت الإدارة تكتسب ملكية الأموال العامة بطريقة نزع الملكية للمنفعة العامة، وتستعين في تنظيمها بوسائل القانون الإداري، كاعتماد خطوط التنظيم، وممارسة سلطات الضبط بغية حماية هذه الأموال، وتقدر بمشيئتها أضفاء الصفة العامة عليها وتجريدها من هذه الصفة، فإن ذلك يرجع إلى عنصر السلطة العامة الذي يتوافر في جميع أعمال الإدارة، لا إلى سر كامن في طبيعة حق الملكية، الذي يكون للإدارة على الأموال العامة لذلك ابينا يكون حق ملكية الإدارة على الأموال العامة وان الأستاذ شيحا لا يساند ولا يقر بهذا الرأي ويطرح البديل الذي فحواه أن حق ملكية الدولة وغيرها من الأشخاص الإدارية على الأموال العامة هو حق ملكية عادية مقيدة بهدف التخصيص للمنفعة العامة لأن الأشخاص الإدارية تمتلك جميع عناصر الملكية المعروفة في القانون المدني وهي مقيدة بالتخصيص للمنفعة العامة (13). ونحن نرى ونساير أنصار حق الدولة بملكية المال العام قد أثبتوا هذا الحق عن طريق أثباتهم في توافر عناصر الملكية الثلاث ( استعمال - استغلال - تصرّف )، ولذلك إن ملكية الدولة على المال العام لا تختلف عن الملكية الاعتيادية التي ينظمها القانون المدني، لكن ما تتميز به هذه الملكية هو تخصيص المال العام للمنفعة العامة، إذا فهي ملكية اعتيادية مقيدة بالتخصيص للمنفعة العامة، مثل أي قيد يرد على حق الملكية والتي ينظمها القانون المدني.
____________
1- إبراهيم عبد العزيز شيحا، أصول القانون الإداري، اموال الادارة وامتيازاتها دراسة مقارنة، منشأة المعارف، بلا سنة نشر ، ص 139 .
2- سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الإداري دراسة مقارنة، دار الفكر العربي ، القاهرة، 2007 ، ص 579.
3- سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الإداري دراسة مقارنة، دار الفكر العربي ، القاهرة، 2007 ، ص 581
4- محمد فاروق عبد الحميد ، المركز القانوني للمال العام، ط 1 ، مطبعة خطاب للنشر ، القاهرة 1983 ، ص 120
5- إبراهيم عبد العزيز شيحا ، أصول القانون الإداري اموال الادارة العامة وامتيازاتها دراسة مقارنة منشاة المعارف الاسكندرية بلا سنة نشر ، ص 140 .
6- محمد فاروق عبد الحميد ، المركز القانون للمال العام ، مصدر سابق، ص 121
7- إبراهيم عبد العزيز شيحا ، مبادئ وأحكام القانون الإداري اللبناني ، مصدر سابق، ص 296.
8- إبراهيم عبد العزيز شيحا المصدر اعلاه ، ص 297
9- محمد سعيد فرهود ، النظام القانوني للمال العام في القانون السوري ، مجلة الحقوق جامعة الكويت ط2 ، ع 3 ، 1994 ، ص 265 .
10- محمد عبدالله الحراري، القانون الاداري الليبي، ط7، المكتبة الجامعية للنشر، بنغازي، 2019 ، ص 173.
11- ابراهيم عبد العزيز شيحا أصول القانون الإداري، اموال الادارة وامتيازاتها دراسة مقارنة ، مصدر سابق، ص 143.
12- عبد الغني بسيوني عبدالله النظرية العامة في القانون الاداري دراسة مقارنة لأسس ومبادئ القانون الاداري وتطبيقها في مصر، منشاة المعارف الاسكندرية، 2003 ص 599
13- ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مبادئ وأحكام القانون الإداري اللبناني ، الدار الجامعية للنشر ، 1983 ، ص 299 .