أن هناك خلطا يعتري اصطلاح الخصومة الإدارية مع ما يشابهها من الاصطلاحات القانونية الأخرى، وهذا ما اضفى عليها بعض الغموض الذي بدوره رتب ضرورة ان يكون هناك فرز لهذه الاصطلاحات القانونية وبيان الحدود الفاصلة بين هذه المفاهيم الإجرائية بشيء من الدقة ليكون هناك قدر من اليسر في تمييز هذه الأنظمة الإجرائية عن بعضها البعض والتي سنقوم بدراستها كما يأتي.
اولا : تمييز الخصومة الإدارية من الخصومة المدنية
تتميز الخصومة الإدارية عن نظيرتها المدنية بكونها تتمتع بجملة من السمات المترتبة عن طبيعة المنازعة الإدارية وطبيعة أطرافها التي بدورها جعلتهما يختلفان من حيث الأطراف والموضوع ومن حيث مدى السلطة الممنوحة للقاضي ومن حيث استفهامية الخصومة الإدارية التي سنوجزها فيما يأتي.
1 - تمييز الخصومة الإدارية عن الخصومة المدنية من حيث الأطراف
تمتاز الخصومة الإدارية دائما بأن أحد أطرافها يكون شخص من أشخاص القانون العام ويكون متمتعا بامتيازات السلطة العامة أي ان الإدارة تكون طرفا في الخصومة بوصفها سلطة عامة ، أما في حالة ظهور الإدارة بمظهر أشخاص القانون الخاص مجردة من امتيازات السلطة العامة حينها لا تعد الخصومة إدارية ولا تكون خاضعة لاختصاص القضاء الإداري(1)، وهذا ما أكدته المحكمة الإدارية العليا في مصر بحكمها الصادر في 2014/12/28 بقولها " من حيث ان جميع المنازعات المنازعات المتعلقة بنزع الملكية للمنفعة العامة هي منازعات يصدق عليها وصف المنازعة الإدارية بحسبان أنَّ الذي أدى إليها هي تلك العلاقة التي نشأت بين الجهة الإدارية طالبة نزع الملكية والجهة القائمة بالإجراءات المقررة لذلك والمدعي المنزوع عنه ملكية العقار كما ان موضوع المنازعة هو نزع ملكية عقار لاستخدامه في احد أعمال النفع العام وسبب المنازعة هو استخدام جهة الإدارة لسلطاتها المنصوص عليها في القانون رقم 10 لسنة 1990 في نزع ملكية العقار .....(2).
2 - تمييز الخصومة الإدارية عن الخصومة المدنية من حيث الموضوع
يتعلق موضوع الخصومة الإدارية بالحقوق الإدارية التي تمسها أو تطالها تعديات الإدارة، أما هذه الحقوق فهي إما تكون ناشئة عن القانون أو عن الأعمال القانونية للإدارة كالقرارات والأوامر الإدارية بحيث لابد ان يكون احد الأطراف التي تنشأ بينهم هذه الحقوق هي جهة الإدارة متمتعة بامتيازات السلطة العامة بينما يكون الطرف الآخر فهو من الأفراد العاديين مجردا من الامتيازات الممنوحة للإدارة وان القانون الذي يطبق على المنازعة الإدارية هو القانون العام لتعلق موضوعها بحق من حقوقها الإدارية أي ان موضوع الخصومة الإدارية هو ما ينشأ في ظل القانون العام وتحكمه روابط القانون العام (3).
وتطبيقا لذلك حكمت المحكمة الإدارية العليا في مصر بحكمه الصادر في 2012/6/9 بانه ...... إذ يتوقف الأمر علي مدى تعلق العمل بمسالة من مسائل القانون العام أو تعلقه بمسائلة من مسائل القانون الخاص، ومن ثم ما يحكم إلزامية القيام به من أحكام أي من هذين القانونين، فان كانت الأولي استوى ما يثار بشان إلزام الإدارة بذلك العمل منازعة إدارية بحسبان إنَّ المطالبة بإلزامها بالقيام به ماهي إلا مطالبة بتنفيذ إرادة المشرع مباشرة أو إرادة الجهة الإدارية والتي تكون قد أفصحت عنها بقرار مستوف مقوماته وأركانه وكان جميع ذلك في نطاق ما تتمتع به من سلطة عامة بشان متعلق حقا بما ينتظمه القانون العام، وكان لذلك مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري هو صاحب الولاية بنظر هذه المنازعة دون غيره وان كانت الثانية غدت المطالبة بإلزام الإدارة بذلك العمل منازعة عادية ولو كان مصدره إرادة المشرع أو إرادة الجهة الإدارية متي افتقد عنصر من العناصر التي يلزم ان تستجمعها المنازعة الإدارية كأن يكون العمل إنما تقوم به بمنأى عن ما تتمتع به من سلطة عامة وفق حكم القانون أو يكون متعلقا بما ينتظمه القانون الخاص من شئون، واضحي لذلك القضاء العادي ذا الولاية بالفصل في مثل هذا النزاع (4).
3- تمييز الخصومة الإدارية عن الخصومة المدنية من حيث سلطة القاضي
إن من بين ما يميز الخصومة الإدارية عن نظيرتها المدنية هي محدودية سلطة القاضي الإداري، فليس له سلطان مطلق عند ممارسة الوظيفة القضائية بل تحد هذه الوظيفة عدة حدود أو قيود، يعود بعضها إلى طبيعة المنازعة الإدارية والبعض الآخر يرجع إلى طبيعة أطراف الخصومة الإدارية وهناك ما يرد إلى طبيعة الوظيفة القضائية ذاتها (5)، فلا يجوز للقاضي الإداري ان يوجه أوامر ملزمة للجهة الإدارية المائلة أمامه كأحد أطراف الخصومة الإدارية وذلك بإيقافها أو منعها من القيام بتصرف معين وإنما تكون سلطته محصورة في إلغاء القرارات الإدارية المعيبة أو الحكم بالتعويض عنها على العكس من السلطة الواسعة الممنوحة للقاضي المدني في الخصومة المدنية (6).
4 - تمييز الخصومة المدنية عن الخصومة الإدارية من حيث الاثبات
إنَّ من بين ما يميز الخصومة الإدارية أنها استفهامية وذلك نتيجة للغموض الذي يقع فيه خصم الإدارة فيما يتعلق بالإجراءات الإدارية المتخذة من قبلها، مما يترتب عليه نهوض الدور الايجابي للقاضي الإداري باستجلاء ذلك الغموض من خلال الاستفهام عن الأسباب والدوافع التي دعت الإدارة إلى اتخاذ ما صدر عنها من تصرفات تجاه المدعي، في حين ان الخصومة المدنية يكون عبئ الإثبات على عاتق الخصمين حيث يقدم كل منهما ما بحوزته من أدلة وقرائن إثبات دعواه كأصل عام يتمثل بإلزام المدعي بإثبات ما يدعيه، أما القاضي الإداري فله أن يعكس هذه القاعدة ويأمر الطرف الآخر في الخصومة وهو الإدارة بتقديم أدلة الإثبات التي بحوزتها (7)، وفي هذا السياق حكمت المحكمة الإدارية العليا في مصر بحكمها الصادر في 1979/12/30 بقولها ...... الأصل ان عبء الإثبات يقع على عاتق المدعي إلا ان الأخذ بهذا الأصل على إطلاقه في مجال المنازعات الإدارية لا يستقيم مع واقع الحال بالنظر إلى احتفاظ الإدارة في غالب الأمر بالوثائق والملفات ذات الأثر الحاسم في المنازعات لذا فان من مبادئ المستقرة في المجال الإداري ان الإدارة تلتزم بتقديم سائر الأوراق والمستندات المتعلقة بموضوع النزاع والمنتجة في إثباته إيجابا ونفيا متي طلب منها ذلك سواء من هيئة مفوضي الدولة أو من المحاكم ... (8).
ثانيا : تمييز الخصومة الإدارية من الدعوى الادارية
الدعوى عموما هي " طلب شخص حقه من آخر أمام القضاء (9)، وهي سلطة الالتجاء إلى القضاء للحصول على تقرير حق أو حمايته (10) ، أما الدعوى الإدارية فهي الادعاء بوجود حق فيما بين الإدارة والغير (11) ، وعرفت أيضا " إمكانية اللجوء إلى الجهات القضائية دفاعا عن القواعد القانونية فهي وسيلة قانونية لحماية الحق - المنبثق عن القانون عن طريق القضاء (12)، بالتالي فان الدعوى توجد من خلال المسلك الايجابي للشخص عن طريق القضاء وبدون هذه الخطوة الايجابية لا يمكن الحديث عن وجود دعوى، بحيث ان الأخيرة لا تعني حق التقاضي وإنما هي مظهر لهذا الحق المكفول للجميع وترمي إلى إعماله كونه موقف سلبي في حين ان الدعوى هي خطوة ايجابية (13) ، أما الخصومة فهي لاتعدوا ان تكون مجموعة من الإجراءات الناشئة عن ممارسة حق الدعوى الإدارية، والتي يتخذها المتداعون أو ممثلوهم، والقاضي الإداري وأعوانه، بغية الحصول على حكم حاسم لها منذ إيداع الطلب وحتى انقضائها، انقضاء تاما بحكم، أو مبتسراً بدونه (14).
وعند النظر إلى موضوع كل من الخصومة والدعوى يتبين أن كلا اللفظين يدلان على وجود الآخر، فعندما يلجئ الشخص إلى القضاء بادئ الدعوى فان ذلك يعني بدء الخصومة فكلاهما يدلان على نظر القضاء لنزاع بين طرفين احدهما مدعي والآخر مدعى عليه كما إنهما يستندان على حق متنازع عليه بين طرفين ويهدفان إلى البحث عن وجود الحق المعتدى عليه وحمايته ومنع الاعتداء عليه بالإضافة إلى ذلك ان سقوط الخصومة أو وقفها يعني سقوط الدعوى في ذات الوقت بالرغم من أحقية الشخص بتجديد دعواه التي تؤول إلى خصومة جديدة كما هو الحال في كونها تعد دعوى جديدة تختلف عن التي تم سقوطها (15).
بيد أن ذلك لا يعني ان الخصومة الإدارية هي ذات الدعوى الإدارية كون الأخيرة تمثل الوسيلة أو الإجراء الذي يتم به بدء الخصومة وبدونها لا توجد خصومة، كون القضاء ليس له ان يتدخل في نزاع قائم بين شخصين حتى وان علم بذلك أي لا مناص من وجود مدعي، لان تدخل القضاء من تلقاء نفسه يعارض مبدأ حياد القاضي، لذلك تعد الدعوى سابقة للخصومة وبالإمكان اعتبارها مركزا وسطا بين حق التقاضي والخصومة كونها خطوة ايجابية أكثر درجة من حق التقاضي واقل درجة من الخصومة (16).
اما دور القضاء في هذا الشأن فنجد ان محكمة النقض المصرية قد ميزت بين الخصومة والدعوى في حكمها الصادر في 1980/1/31 بقولها " الدعوى هي حق الالتجاء إلى القضاء للحصول على حماية قانونية للحق المدعى به، أما الخصومة فهي وسيلة ذلك أي أنها مجموعة الأعمال الإجرائية التي يطرح بها هذا الادعاء على القضاء ويتم تحقيقه والفصل فيه......(17)  ونرى أنه من ابرز ما يميز الخصومة عن الدعوى هي شروط قبول كليهما، فشروط فشروط الدعوى تتلخص في الحق والمصلحة الحالة أو الممكنة والصفة لدى المدعي(18). أما الخصومة الإدارية فشروطها الشكلية تتعلق بانعدام طريق الطعن الموازي وميعاد الطعن وشرط التظلم أما الشروط الموضوعية فإنها تتعلق بالعمل محل الطعن والمراكز القانونية للمدعي والمدعى عليه(19)، التي سنقوم بدراستها بشكل تفصيلي بالمبحث الثاني من هذا الفصل، كما أنَّ الدعوى دائما تستند إلى حق بينما الخصومة تقوم بمجرد اتخاذ الإجراءات الشكلية التي نص عليها قانون المرافعات من دون الاكتراث بتوافر الحق لرافعها من عدمه، بالإضافة إلى ذلك ان انقضاء الخصومة لأي سبب كان دون الفصل في موضوعها لا يؤثر على حق رافع الدعوى إلا في حالة سقوطه بالتقادم، بحيث لا يمنع ذلك من تجديد المطالبة القضائية أما انقضاء الدعوى فيؤدي إلى زوال الحق المدعى به(20).
ثالثا : تمييز الخصومة من المطالبة القضائية
تعرف المطالبة القضائية بأنها " واقعة الالتجاء الفعلي إلى المحكمة Le fait dagin أي إنها الاستعمال الحال لسلطة الالتجاء إلى القضاء (21)، وكما عرفت بأنها " العمل الذي يباشر به الشخص حقه في الدعوى أو هو العمل الإجرائي الذي يعلن به المدعي عن رغبته في الحصول على حماية القضاء (22) . وبما ان الدعوى وسيلة اختيارية يتاح للشخص الحق في استعمالها من عدمه لذلك تعد وسيلة حماية متوفرة دائما بغض النظر عن التجاء الشخص إلى القضاء أو بدونه، فأن لجأ الشخص إلى القضاء يكون قد باشر حقه في الدعوى، ومباشرة حق الدعوى هو ما يطلق عليه تسمية المطالبة القضائية التي ان روعي فيها الإجراءات التي نص عليها القانون فإنها تلزم المحكمة بنظرها حتى وان لم يكن للمدعي الحق فيما يطلبه(23).
بالتالي فان المطالبة القضائية تعد أول إجراء في الخصومة أي إنها أول عمل إجرائي يتم به افتتاح الخصومة التي هي عبارة عن مجموعة من الإجراءات التي تبدأ بإقامة الدعوى أمام المحكمة بناء على مسلك ايجابي يتخذ من جانب المدعي... هي حالة قانونية تنشأ عن مباشرة الدعوى بالادعاء لدى القضاء أي بالالتجاء إليه بوسيلة الدعوى أو العريضة... "(24). يفهم من ذلك ان المطالبة القضائية هي التي تنشأ من خلال الخصومة ولا يصح عكس ذلك، وان الطلب الذي يتم تقديمه للقضاء بشكل عريضة أو صحيفة أو مذكرة يعد أول إجراءات الخصومة الذي يؤدي إلى افتتاحها أو نشأتها وليس انعقادها كونه جزء من الخصومة، بحيث ان بطلان هذا الإجراء الافتتاحي يؤدي بالنتيجة إلى بطلان جميع إجراءات الخصومة(25).
رابعا : تمييز الخصومة من النزاع
النزاع هو سبب الخصومة الذي يتمثل بخلاف وتعارض مصالح بين طرفين على الأقل، يكون للطرف الأول المصلحة فيما يطلبه أما الطرف الآخر فتكون مصلحة في نكران أو دحض ادعاء الطرف الأول مع اشتراط أن يكون احد هذه الأطراف هو شخص من أشخاص القانون العام ولابد من ان يكون محل النزاع موضوع إداري أي ان يكون اثر لتصرف أو عمل قام به الشخص العام بمناسبة إدارة مرفق عام (26) . أما الخصومة فإنها تتميز عن النزاع بكونها سلسلة الإجراءات التي تتخذ لدى القضاء لوضع حد للنزاع وكما إنها الحالة القانونية التي يوجد فيها الخصوم والمحكمة طيلة عرض النزاع على القضاء.
تختلف الخصومة عن النزاع ، من حيث انقضاء الأولى لا يعني لزاما انقضاء الاخير كما في حالة انقضاء الخصومة من دون الحكم في موضوعها (27) ، وكذلك عند الطعن بالأحكام فان الخصومة تكون قد انقضت بمجرد صدور الحكم في موضوعها إلا ان النزاع ينتقل إلى محكمة الاستئناف بمعنى ان الخصومة تبقى عالقة في الدعوى التي قضت فيها محكمة الموضوع باعتبارها قد ولدت من رحمها وترعرعت في بيئتها وتكون راضية بالنتيجة التي انتهت إليها من خلال الحكم الذي يعد آخر الإجراءات فيها (28) . عليه فان النزاع هو الخلاف والتعارض في المصالح بين طرفين أو أكثر الذي بدوره يعد سببا للخصومة أما الأخيرة فهي لفظ إجرائي يعبر عن خطوات عرض النزاع على القضاء من اجل الحصول على حكم يفصل في هذا النزاع.
____________ 
1- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة المرافعات الإدارية والإثبات أمام القضاء الإداري، ط1، المركز القومي للإصدارات القانونية، 2008،  ص 25. 
2- ينظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (12298) لسنة 59ق، في تاريخ 2014/12/28، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا، مصدر سابق، ج 1، البند رقم (204)، ص 113.
3- د. عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة ، مبادئ الخصومة الادارية المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة ، ط 1 ، 2012،   ص 90. 
4-  ينظر حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (28318) لسنة 6 هق ، في تاريخ 2012/6/9، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا ، ج 5 ، البند رقم (5653)، ص 2949.
5-  د. مازن ليلو راضي، " امتناع الإدارة عن تنفيذ حكم القضاء الإداري محاضرات ألقيت على طلبة الماجستير / كلية القانون في الجامعة المستنصرية، العام الدراسي 2017/2016 (غير منشورة). 
6- د. عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة ، مبادئ الخصومة الادارية المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة ، ط 1 ، 2012 ، ص 112. 
7- د. عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة ، مبادئ الخصومة الادارية المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة ، ط 1 ، 2012 ، ص 118. 
8- ينظر: حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (12298) لسنة 9 ه ق، في تاريخ 2014/12/28، موسوعة أحكام المحكمة الإدارية العليا ، مصدر سابق، ج 3، البند رقم (2834) ، ص 1487.
9-  ينظر: المادة رقم (2) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل. 
10- د. أحمد أبو الوفاء المرافعات المدنية والتجارية، ط 12 سمنشأة المعارف، الاسكندرية، من دون تاريخ نشر  ، ص 98
11-  د. مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية،  ص 25. 
12- د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015،ص 33. 
13- د. مصطفى محمود الشربيني، مصدر سابق، ص 27 
14- لقد سبق أن تطرقنا الى هذا الموضوع في ما تقدم انظر ص 6. 
15- د. مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية،  ، ص 29
16-  مصطفى محمود الشربيني، بطلان إجراءات التقاضي أمام القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية،   ص 29.
17-  ينظر : حكم محكمة النقض المصرية في 1980/1/31م لسنة 31 القضائية، أشار إليه الدكتور كمال عبد الواحد الجواهري أصول تفسير وتطبيق قواعد المطالبة القضائية في قانون المرافعات المدنية والتجارية، دار محمود للنشر والتوزيع، القاهرة، 2013، ص 25.
18- القاضي عباس زياد السعدي، الخصومة في الدعوى المدنية، من دون دار نشر، بغداد، 2012، ص 32. 
19-  د. مازن ليلو راضي، موسوعة القضاء الإداري، ط 1 ، المؤسسة الحديثة للكتاب، لبنان، 2016 ، ص 144 وما بعدها. 
20- د. أحمد أبو الوفاء المرافعات المدنية والتجارية، مصدر سابق، ص 102.
21- د. طعيمة الجرف، شروط قبول الدعوى في منازعات القانون الإداري، ط 1 مكتبة القاهرة الحديثة، القاهرة، من دون تاریخ نشر ص 67.
22- د. كمال عبد الواحد الجواهري أصول تفسير وتطبيق قواعد المطالبة القضائية في قانون المرافعات المدنية والتجارية، دار محمود للنشر والتوزيع، القاهرة، 2013 ، ص 11.
23- د. عادل محمد جبر شريف الانقضاء الموضوعي للخصومة المدنية، دار الكتب القانونية - دار شتات للنشر والبرمجيات القاهرة، 2013، ص 110. 
24-  ينظر حكم محكمة القضاء الإداري في مصر في تاريخ 2009/6/23 ، الطعن رقم (45365) لسنة 62ق، أشار إليه الدكتور عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة إجراءات الخصومة ،الإدارية، ط 1، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة 2014، ص 17-18
25- د. سید احمد محمود، التقاضي بقضية وبدون قضية في المواد المدنية  والتجارية، دار النيضة العربية، 2010 ، ص 264.
26- د. محمد باهي أبو يونس، انقضاء الخصومة الإدارية بالإرادة المنفردة للخصوم، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية 2014    ، ص12.
27- د. عادل محمد جبر شريف الانقضاء الموضوعي للخصومة المدنية، دار الكتب القانونية - دار شتات للنشر والبرمجيات القاهرة، 2013 ، ص 111.
28-  المحامي فوزي كاظم المياحي الخصومة القضائية أمام الاستئناف مكتبة صباح، بغداد، 2011، ، ص 28