أولاً : تعريف الفقه الفرنسي:

اختلف الفقه الغربي في إعطاء مفهوم قانوني محدد للسلطة الرئاسية، وهذا الاختلاف قد نتج عن تهاون التشريعات القانونية في إعطاء مفهوم محدد للسلطة الرئاسية ومن بين التعريفات الفقهية الغربية التي قيلت في هذا الشأن تعريف الفقيه الفرنسي (دو لوبادير) الذي عرف السلطة الرئاسية بأنها «السلطة التي يمكن للرئيس الإداري بمقتضاها أن يلغي كلياً أو جزئياً أو يعدل أو يعفي من الأعمال القانونية الصادرة عن تابعية المباشرين» (1) ، في حين عرفها الفقيه (فالين) بأنها «سلطة إعطاء الأوامر وإلغاء وتعديل قرارات المرؤوس وفقا للتقدير الشخصي للرئيس»(2)، وهنا نجد في هذا التعريف أن الفقيه قد حدد بعض اختصاصات السلطة الرئاسية من خلال المحتوى الذي ذكره أي اقتصر على أعمال المرؤوس دون سلطة الرئيس على شخص المرؤوس. أما الفقيه (هوريو) فيرى «أن السلطة الرئاسية تنظيماً للموظفين في درجات تصاعدية، بحيث يمارس الموظفون في الدرجات الدنيا وظائفهم، ليس بحكم الالتزام المباشر والوحيد لتنفيذ القانون بقدر ما يلتزمون بطاعة الرئيس» (3) ، إلا إننا نرى أن الفقيه هوريو قد ركز في هذا التحديد للسلطة الرئاسية على عنصر الطاعة، فحسب المألوف ألا تكون هناك طاعة أن لم يكن هناك التزام قانوني وبقدر ما يكون المرؤوس ملتزما بأوامر الرئيس، إلا أنه في الوقت نفسه يكون الرئيس هو الآخر ملزماً ألا يخرج عن الحدود القانونية وإلا عدت طاعته غير مشروعة.

كما أن الفقيه (شارل إيزنمان) حدد من جانبه السلطة الرئاسية «بأنها السلطة التي يمارسها الرئيس الإداري بإصدار الأوامر والقرارات من دون أن يتقيد بإرادة جهاز إداري آخر، أي يصدرها بإرادته الشخصية، وهو يرى أن الطبيعة القانونية للسلطة الرئاسية تتضح في الصفة التقديرية التي تجيز للرئيس الإداري أن يملي إرادته الشخصية على المرؤوسين، إذ أن السلطة الرئاسية تتضمن حرية اتخاذ القرار وحرية اختيار من بين حلول عدة ويصدر القرار عن الإرادة الشخصية للرئيس الإداري» (4).

وهنا نجد أن الفقيه (ايزنمان) وهو بصدد تحديد السلطة الرئاسية بين السلطة التقديرية والسلطة المقيدة، قد أكد على الصفة التقديرية للسلطة الرئاسية والتي يتمتع بها الرئيس الإداري، إلا أننا نرى أن هذه الحرية المتمثلة بالسلطة التقديرية ما منحها القانون إلا لتحديد ما يصح إصداره وما لا يصح عمله في حدود الأوامر والنصوص القانونية.

وهذا ما أكدته الأستاذة (كاترين) من أن طاعة الرؤساء هي النتيجة المنطقية التي يلتزم بها كل مواطن حتى الذين هم على رأس السلطة وهو احترام القانون، فدور السلطة الرئاسية لا يزيد في كونه إعطاء تعليمات مطابقة للقانون والعمل بمقتضاها(5).

وبهذا نجد أن الفقه الفرنسي ومع كل محاولة من المحاولات التي قدمها كل فقيه على حدة في تعريفه للسلطة الرئاسية قد امتازت ببعض الإيجابيات والتي أبرزت لنا الدلالات السليمة في مفهوم السلطة الرئاسية، إلا أن هذا لا يعني عدم إخفاقها في جوانب أخرى والتي بدت واضحة في إهمالها لبعض العناصر والتي كان لابد من ملازمتها في تعريفهم لفكرة السلطة الرئاسية.

ثانياً:- تعريف الفقه العربي

تنوع واختلف مدلول السلطة الرئاسية لدى الفقهاء العرب وذلك لعدم وجود تعريف قانوني، فقد عرفها البعض على أنها تعني أن يوضع جميع موظفي الإدارة المركزية في كل وزارة أينما وجدوا في العاصمة أو في الأقاليم في درج هرمي أو رئاسي يخضع فيه المستوى الأصغر لإشراف المستوى الأعلى منه، ويخضع هذا المستوى بدوره إلى من هو أعلى منه، وهكذا إلى أن نصل إلى وزير الرئيس الإداري الأعلى لوزارته» (6) ، ويمتاز هذا التعريف كونه أشار إلى السلم الوظيفي والذي يُعد الركيزة الأساسية والتي تقوم عليها الوظيفة العامة، أي أنه ارتكز على عنصر التبعية والخضوع إلا أنه أفتقر إلى الهدف، في حين عرفها آخرون على أن «السلطة الرئاسية تجسد العنصر الثالث من عناصر المركزية الأساسية لوجود النظام المركزي، حيث تقرر للرئيس على مرؤوسه بشكل طبيعي وبدون نص، ويقابلها مسؤولية الرئيس عن أعمال مرؤوسيه وأمام مرؤوسه الأعلى حتى نصل إلى الوزير المسؤول أمام البرلمان في النظام البرلماني أو رئيس الجمهورية في النظام الرئاسي» (7).

وفي مستهل هذا التعريف لا بد لنا أن نوضح نقطة مهمة عن مدى ارتباط السلطة الرئاسية بفكرة المركزية ، فليس هناك ارتباط بين هذه وتلك؛ لأن فكرة التدرج توجد في كل مجال يستلزم تقسيماً للعمل، فالسلطة الرئاسية ليست مرتبطة حتما بنظام المركزية الإدارية التي هي فكرة تنظيمية تقتضي تركيز الاختصاصات الإدارية في العاصمة على عكس اللامركزية، التي تقضي بتعدد مراكز المصالح وتوزيع الاختصاصات الإدارية على هذه المراكز المختلفة، ولكن اللامركزية في رأينا لا تنكر فكرة السلطة الرئاسية، فالمصالح الإدارية اللامركزية منظمة تنظيماً هرمياً بمعنى أنها تخضع هي الأخرى لقاعدة التدرج الإداري، وهذا ما أكده رأي في الفقه ونحن نؤيده - في هذا المجال (8).

وأما القول بأن السلطة اللامركزية تخضع للسلطة المركزية خضوعاً وصائياً لا خضوعاً رئاسياً، فإنها قضية أخرى تتعلق بنوع العلاقة بين السلطات المختلفة وليس بين السلطة وموظفيها، أي بين الرؤساء والمرؤوسين وعليه ليس من الصواب في رأينا أن نربط بين المركزية والسلطة الرئاسية، وهنا نجد في هذا التعريف أن السلطة الرئاسية مستوحاة من نظام الوظيفة العامة دون الحاجة إلى النص عليها، ويلحظ عليه أيضا أنه ذكر بعض اختصاصات السلطة الرئاسية وهي اختصاصات الرئيس على أعمال المرؤوس دون شخصه، في حين أن السلطة الرئاسية تمتد سلطتها لتشمل سلطة الرئيس الإداري على شخص المرؤوس وأعمالهم. في حين ذهب البعض الآخر على أنها «ضمانة معترف بها للرؤساء الإداريين يضمنها القانون فيوفر وحدة العمل وفعاليته واستمراريته» (9) ، وفي هذا المقام نجد أنه قد عد السلطة الرئاسية هي حق شرعي للرئيس الإداري، وهذا الحق هو حق قانوني رصين بغية المحافظة على انتظام سير المرفق العام وديمومة استمراره، إلا أنه يمكن أن يؤخذ على هذا التعريف كلمة يضمنها ، لان القانون في الأمور التنظيمية يمنح هذه السلطات أو الصلاحيات عادة ما تكون معللاً باللام (للوزير أو للرئيس) وبهذا يكون القانون مانح وليس ضامن فالقانون مقرر وليس كاشف.

وتماشيا مع ما تم ذكره من تعريفات فقهية في تحديد مفهوم السلطة الرئاسية فيمكن أن ندلي دلونا في إعطاء تعريف للسلطة الرئاسية بجانبيها العضوي والمادي، فيمكن تعريفها من الجانب العضوي على أنها "علاقة قانونية بين شخصين احدهم يدعى الرئيس والآخر المرؤوس، يتمتع بمقتضاها الرئيس بسلطات الأمر والنهي تجاه أعمال وتصرفات المرؤوس، وتقويمها بالاتجاه الذي تفرضه القوانين والتعليمات النافذة، وبما يخدم الصالح العام".

ومن جانبها المادي (الوظيفي) على أنها " هي مكنة الإدارة في ضبط الوظيفة العامة من خلال الأوامر والنواهي التي تصدرها لانتظام سير مرافق الدولة العامة بموجب القانون ولتحقيق المصلحة العامة"

وعليه فإن الحديث عن السلطة الرئاسية كونها الركيزة الأساسية في النظام المركزي كما عدها البعض (10) ، لا يعني البتة وجود هذا النظام فقط على مستوى الإدارة المركزية والوزارات، إنما هي حتمية قانونية لكل مؤسسة إدارية مركزية أو لا مركزية وهذه التبعية المتدرجة بين هيكلية الجهاز الإداري المركزي ستتبع تدرج التصرفات القانونية التي تصدر عن هذه الهيئات من حيث قيمتها القانونية، بحيث لا يجوز لموظفي وحدة إدارية أدنى التصرف على خلاف أعمال وقرارات رؤسائهم، أي أن مبدأ المشروعية الذي يعني التزام الإدارة في جميع تصرفاتها بأحكام القانون لا يعني فقط خضوع الهيئات القانونية فيما تصدره، وإنما يعني كذلك خضوع هذه الهيئات في ممارستها للوظيفة الإدارية من قرارات للقانون والأعمال وقرارات الهيئات التي تعلوها في السلم الإداري والصادرة في الموضوع ذاته (11)، أي أن تتوافق كل التصرفات التي تصدر من سلطات الدولة مع أحكام القانون.

ومن الجدير بالذكر وعلى الرغم من تسليم غالبية الفقه الإداري بوجود السلطة الرئاسية إلا أن هناك من الفقه من ينكرها (12) ، أو على الأقل يتردد في مداها فكان لا بد أن تكون لنا وقفة في عرض هذا الرأي المنكر والمتردد لوجود السلطة الرئاسية على الرغم من تسليم غالبية الفقه بوجودها، وكانت حجتهم في ذلك على أن السلطة هي ظاهرة وظيفية تأتي في المقام التالي بعد الوظيفة، ليس بمعنى أن وجود أو ميلاد السلطة لاحق لوجود الوظيفة، ولكن بمعنى أن السلطة ليس لها وجود مستقل عن الوظيفة (13)، فالوظيفة تتبعها سلطة حتماً ولا يمكن الفصل بينهما مستندين في حجتهم على أن الوظيفة ترتكز على ثلاثة عناصر أساسية يتمثل الأول منها في الاختصاص القانوني، والثاني في الاختصاص التقديري أو السلطة التقديرية، والثالث هو الاختصاص الفني، فإن تعذرت أحد هذه العناصر أمكن القول أن الوظيفة نفسها غير موجودة ومن ثم فإن رجعنا للسلطة الرئاسية نجد أن العنصرين الأوليين متوفران في الوقت الذي ينعدم فيه العنصر الأخير وهو الاختصاص الفني، وهو ما تستند عليه أو على الأقل تستند على قدر منه كل سلطة حكومية أو إدارية (14) . ويرى أصحاب هذا الرأي أن قانون الوظيفة وإن كان يلزم الموظف بإتباع توجيهات رؤساءه فإن الأمر لا يقتصر عليه فقط وإنما على الرئيس ذاته أن يحترم القانون كلما أعطى أمرا ما لأنه لا يتصور خضوع إرادة فردية لإرادة فردية مساوية لها، أي يقتصر دور الرئيس على إعطاء أوامر مطابقة للقانون، وعليه أن يضمن أن يكون نشاط تابعيه في إطار القانون وليس على التابع أو المرؤوس واجب خاص بالطاعة تجاه رؤسائه، فالطاعة للقانون فقط، وطاعة الرئيس مقيدة بأن تكون قانونية (15) ، فالموظف أحد من اثنين رئيس يأمر ومرؤوس يطيع، وكل مرؤوس يستطيع معرفة القانون، فالقانون مشرع ومكتوب ويستطيع كل موظف التعرف عليه دون الحاجة لراي رئيس أو توجيهه، لأن دور القيادة ثانوي ومرتبط بمشكلات ثانوية أو استثنائية (16) ،وبهذا نجد أن أصحاب هذا الرأي يؤكدون على انتقاء الضرورة من وجود وسيط بين القانون والموظف إلا لضمان احترامه للقانون وهذا بحده إضعاف دور الرئيس، ونرى أن هذه الحجة مدحوضة وغير مقنعة تماماً، حيث لا يتصور وجود سلطة رئاسية دون أن تكون هناك وظيفة عامة خاضعة في نظامها للتدرج الوظيفي(17)، ومما لا شك فيه أن ضعف السلطة الرئاسية من شأنه أن يؤدي إلى انقلاب الموظفون الذين يعدون جيشاً للدولة ضدها.

وإننا نرى أن هذه الآراء جاءت متعارضة مع ما أكدته أغلب أن لم تكن جميع النصوص القانونية والتي تؤيد بوجود سلطة رئاسية مستقلة ومدعمة بالقانون والتي أصبحت عماد النظام الوظيفي لكل بلد (18)، فلا بد من التأكيد على أن الفصل بين المجال الإداري والمجال الرئاسي والقول بوجود سلطة إدارية وعدم وجود سلطة رئاسية هو نوع من الفصل اللامقبول فالمجال الإداري هو مجال واسع والكل تمارس فيه السلطة الإدارية عن طريق ما تمنحها القواعد القانونية من امتيازات للسلطة الرئاسية في تسيير العملية الإدارية بشكلها الطبيعي، وعليه فمن المستحيل الاستغناء تماما عن السلطة الرئاسية؛ لأنه لا مجال لهذه السلطة سوى في المجال الإداري ضماناً لسير المرافق العامة بانتظام واضطراد.

وخاتمة القول تكمن في كون السلطة الرئاسية هي سلطة تفرضها طبيعة النظام الإداري، لأنه وفقاً لقوانين الوظيفة العامة يتلخص معناها في خضوع كل موظف في ممارسة أعمال وظيفته لموظف آخر يعلوه درجة ويقابل السلطات المقررة للرؤساء مسؤوليتهم عن تصرفات المرؤوسين الشخصية والأعمال الصادرة منهم، أي تتناول المرؤوس في شخصه وأعماله، وبهذا تكمن السلطة الرئاسية في كونها اختصاص شامل وفقا لأحكام القانون مع الالتزام بالضوابط المقررة لأشخاصها في هذا الشأن.

____________

1-  د. عدنان عمرو، مبادئ القانون الإداري، التنظيم الإداري المرافق العامة دراسة مقارنة، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2010، ص77

2- حسن محمد عواضة السلطة الرئاسية اطروحة دكتوراه كلية الحقوق جامعة القاهرة، 1975، ص 16.

3- محمد أحمد الطيب هيكل، السلطة الرئاسية بين الفاعلية والضمان، دراسة مقارنة بين القانون الإداري وعلم الإدارة العامة اطروحة دكتوراه كلية الحقوق جامعة عين شمس، 1983، ص 42

4-  عبد الحميد عبد المهدي، أثر تطور نشاط الإدارة في ممارسة السلطة الرئاسية، أطروحة دكتوراه، كلية القانون، جامعة بغداد، 2003، ص 15

5- محمد جودت الملط المسؤولية التأديبية للموظف العام اطروحة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة القاهرة، 1967، ص 117 .

6- د. مصطفى أبو زيد فهمي الوسيط في القانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2005، ص 109 .

7- د .عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الإداري، الإسكندرية، منشأة المعارف، 2003، ص 120 .

8- د. ثروت بدوي، مبادئ القانون الإداري، المجلد الأول، أصول القانون الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1980، ص 330 .

9-  د. مازن ليلو ،راضي القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية، مصر، 2005، ص 65 .

10-  د. محمد الصغير بعلي القانون الإداري، دار العلوم للنشر والتوزيع، بيروت، 2002، ص 46 .

11- د. ثروت بدوي، تدرج القرارات الإدارية ومبدأ المشروعية، دار الأهرام للنشر، القاهرة، 1968، ص 53 ؛ وينظر د. سامي جمال الدين، تدرج القواعد القانونية، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1986، ص (16-26) ؛ وينظر د. محمد عبد الحميد أبو زيد، مبدأ المشروعية وضمان تطبيقه، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2002، ص 196 .

12-  د. بكر القباني، الرقابة الإدارية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1985، ص 62 ؛ ويُنظر د. محمد أنس قاسم جعفر، مبادئ الوظيفة العامة وتطبيقاتها على التشريع الجزائري، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 1984، ص 138؛ ويُنظر د. سعيد بو شعير، النظام التأديبي للموظف العمومي في الجزائر، دراسة مقارنة، ديوان المطبوعات الجامعية الجزائر، 2013، ص 40 وما بعدها.

13- أن تحليل الوظيفة أو العمل الإداري يظهر تراكم اختصاصات ثلاث تطبع التصرفات وتقيدها وتحدد النشاطات وتوضحها، وهي الاختصاص القانوني والذي يختص بإعطاء مهمة محددة بقاعدة قانونية إلى عضو ما لتمكينه من القيام بتصرفات معينة مع تحقيق الهدف ألا وهو المصلحة العامة، اما الاختصاص الثاني وهو الاختصاص التقديري حيث يتمتع العضو المخول أداء العمل بإمكانية تقدير الظروف التي تحكم تنفيذ الوظيفة، أما الاختصاص الثالث أو الفني هو وليد الحاجة إلى قدرات وكفاءات خاصة تساعد على أداء العمل القانوني والتقديري، فالوظيفة إذن لا تكتمل إلا بتوفر عناصرها الثلاث، لذا فعلاقة السلطة بالوظيفة علاقة كاملة وقد عبر (هوريو) عن حقيقة الصلة بين الوظيفة والسلطة بقوله أن السلطات العامة الأشكال المتنوعة التي تستخدمها الدولة لتحقيق "وظائفها وهذا ما قصده ايزدمان) بقوله المساهمة في السلطة هي  المساهمة في الرغبة بالعمل". وعليه فأن قيام الموظف بالوظيفة الإدارية التي حدودها القانون هو الذي يولد السلطة؛ للمزيد يُنظر : محمد حسن عواضة المصدر السابق، ص 19، ود. محمد عبد العال السناري، نظم وأحكام الوظيفة العامة والسلطة الإدارية والقانون الإداري في جمهورية مصر العربية، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية ، القاهرة، دن، ص 22 .

14- حسن محمد عواضة السلطة الرئاسية اطروحة دكتوراه كلية الحقوق جامعة القاهرة، 1975 ، ص 214 .

15- د. محمد أنس قاسم جعفر، مبادئ الوظيفة العامة وتطبيقاتها على التشريع الجزائري، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 1984 ، ص 142 .

16- د. بكر القباني، الرقابة الإدارية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1985 ، ص 65 وما بعدها.

17- وهذا ما أكدت عليه المادة (3) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل والتي نصت على ان الوظيفة العامة تكليف وطني وخدمة اجتماعية يستهدف القائم بها المصلحة العامة وخدمة المواطنين في ضوء القواعد القانونية النافذة .

18- حسن محمد عواضة، المصدر السابق، ص 29؛ ويُنظر د. عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الإداري، الإسكندرية، منشأة المعارف، 2003،  ص205