من أهم خصائص الموازنة العامة للدولة بانها توقع للنفقات التي تزعم الدولــة إنفاقها، لكن قد يحدث ألا تكفي الاعتمادات المقررة في قانون الموازنة العامة لتغطيــة النفقات المخصصة لها، وهنا تكون الحكومة مضطرة بان تلجأ للبرلمان مرة أخرى للحصول على إذنه باعتمادات إضافية انصياعاً لقاعدة أسبقية الاعتماد التشريعي علـى كل مصروف تجريه السلطة التنفيذية، وتلجأ الحكومة في هذه الحالات ولاسيما أثناء السنة المالية إلى طلب اعتمادات جديدة تعرف باسم الاعتمادات الإضافية (1).

ويمكن التمييز بين نوعين من الاعتمادات الإضافية هما:

1- الاعتمادات التكميلية : وهي الاعتمادات التي تعمل على تكملة الاعتمادات الواردة في  الموازنة، وتبين من التنفيذ أنها قاصرة عند حد الكفاية.

2- الاعتمادات الاستثنائية والتي تهدف إلى مواجهة خدمات أو أعباء جديدة لم تكن متوقعة عند إعداد الموازنة، مثلاً حدوث فيضانات أو زلازل أو أية كوارث طبيعية أخرى  (2).

وتعتبر الاعتمادات الإضافية على أنواعها من تكميلية واستثنائية شذوذاً على مبدأ السنوية نظراً للتباين في المدة بين الاعتمادات الأساسية في الموازنة وبين الاعتمادات لأقل من سنة، لان أجلها لا يبدأ إلا من تاريخ تصديقها اللاحق لتاريخ الموازنة العامة وتنتهي بانتهاء سنة الموازنة كسائر الاعتمادات، ففي لبنان وبعد تصديق الموازنة كانت تنهال على وزارة المالية طلبات الاعتمادات الإضافية وتستمر طوال السنة، وهذا يعود إلى أحد الأمرين، أما أن الإدارات لا تتعمق في دراسة حاجتهـا لــدى تنظيم مشروع الموازنة العامة، وإما أن تتهرب من إدراجها في الموازنة العادية وهذا ما حمل وزارة المالية منذ العام 1962، على التشدد في الموافقة على فتح الاعتمادات الإضافية واعتمدت الأسس التالية:

1- حصر الموازنة على فتح الاعتمادات الإضافية بالاعتمادات التي لم يكن من الممكن ارتقابها لدى وضع الموازنة العامة والتي لا تتحمل التأجيل.

2- وفي مطلق الأحوال وجوب تجميع طلبات الاعتمادات الإضافية في مشروعي قانون فقط يحالان على السلطة التشريعية في كل من دورتيها العاديتين (3)

ويقع على عاتق السلطة التنفيذية مهمة فتح اعتمادات إضافية، ولكن ينبغي موافقة البرلمان عليها لأن حق الحكومة بفتح الاعتمادات الإضافية بمعزل عن البرلمان كان موضع جدل، ذلك لأن إطلاق يد الحكومة من دون قيد يؤدي إلى مساوئ كثيرة لأنه يعطي الفرصة للحكومة في التضرع بالظروف الطارئة والحالات الملحة، ومـن ثـم يـغـدو مجرد إقرار السلطة التشريعية للموازنة أمراً شكلياً أما إذا كان البرلمـان فــي حالـــة عطلة وهناك نفقات ضرورية لا تحتمل التأخير والانتظار كالنفقات التي تفرضها الكوارث العامة (فيضان، حريق، وباء، آفة زراعية ... الخ) فلا مناص من أن تمارس الحكومة جزءاً من حقوق البرلمان الخاصة بالموازنة في وقت عطلته، بشرط أن تعرض عليه الاعتمادات الإضافية حال اجتماعه فيجوز للحكومة أن تقوم بالصرف قبل الحصول على موافقة البرلمان بشرط ان تحصل على موافقته عند انعقاده كما ويحق للحكومة ان تدعو البرلمان لانعقاد جلسة غير عادية للحصول على موافقته قبل القيام بالصرف(4).

ولا ريب أن في هذا يعد خروجاً على القاعدة العامة، وهـو خـروج من شأنه أن يضعف سلطة البرلمان. والسؤال الذي يطرح نفسه هنا مـا هـي مساوئ الاعتمادات الإضافية أو هل تترتب على الاعتمادات الإضافية آثار جانبية؟

للإجابة عن هذا السؤال نقول ان للاعتمادات الإضافية مساوئ كثيرة حتى وإن أجازها البرلمان قبل المباشرة بالإنفاق، فهي تؤدي إلى الإخلال بتوازن الموازنة، وتضعف رقابة البرلمان، وتقضي على وضوح الموازنة، وتشجيع الحكومة على الإسراف (5) لذ لابد من عرضها على وفق ما يأتي:

أولاً: الإخلال بتوازن الموازنة: أهم خطر ينجم عن الاعتمادات الإضافية هـو الإخلال بتوازن الموازنة، فقد تستخدم الحكومة هذه الطريقة لإخفاء العجز في الموازنة، بأن لا تدخل في الموازنة الأصلية نفقاتها جميعها لكي تتمكن من تحقيق الموازنة وإن كانت صورية ظاهرية، ثم تطلب في أثناء السنة المالية اعتمادات إضافية لتغطية النفقات التي استبعدتها في أول الأمر، وعندئذ يختل توازن الموازنة ويظهر العجـز فيها(6).

ثانياً: إضعاف رقابـة البرلمـان: الاعتمادات الإضافية تضـعف رقابـة البرلمـان على النفقـات العامـة، لأن هـذه الاعتمـادات لا تخضـع عـادة لمناقشـات دقيقـة وطويلـة كتلـك التـي تخضع لها اعتمادات الموازنة الأصلية، فتصبح رقابته سطحية.

ثالثاً: القضـاء علـى وضـوح الموازنـة: الاعتمادات الإضافية تفقد الموازنـة وحـدتها ووضوحها لتعدد قوائم النفقات.

رابعاً: الإسراف في الإنفاق: إن الاعتمادات الإضافية مدعاة للإسـراف وتعليـل ذلـك أن الحكومـة مـا دامـت تشعر بأنـه مـن السهل عليها الحصـول علـى مبالغ إضافية فلاشـك أن هذا الشعور سيدفعها إلى الإسراف، فلا تفكر عندئذ في الاقتصاد (7). أمـا السـؤال الآخـر الـذي يـطـرح نفسـه هـو كـيـف يـتـم عـلاج التوقـع فـي الاعتمـادات الاضافية؟

للإجابـة عـن هـذا التساؤل يوجـد هنـاك طرائـق عديـدة لعـلاج التوقـع فـي الاعتمادات الإضافية، أهمها(8):-

أولاً: أن يـدرج في الموازنـة الأصـلية اعتمـاد خـاص للمصروفات غير المنظـورة، إمـا لكـل وزارة علـى حـدة أو للوزارات جميعها جملة واحدة، وهذه الطريقـة لـهـا فـي الظاهر بعـض المزايا منها أنها تحفظ حق البرلمان في إجازة المصروفات وتصون توازن الموازنة.

ولكـن هـذه المزايـا يقابلهـا عيـب جـسـيـم وهـو أن وجـود اعتمـادات احتياطيـة يـغـري الحكومـة بإنفاقهـا بحجـة عـدم كفايـة الاعتمـادات الأصلية، وفضـلا عـن ذلـك إذا كـان الاعتماد ضئيلاً لم يجد نفعاً في مواجهة الطوارئ، فتبقى الحاجـة إلـــى الاعتمادات الإضافية، ويظل توازن الموازنة معرضاً لخطر التصدع (9).

ثانياً: أن يسمح للوزراء بنقل الاعتمادات من فصل لآخر في حدود موازنات وزاراتهم، ولكن عيب هذه الطريقة أنها تهدم مبدأ تخصيص المصروفات من البرلمـــان وتضعف بالتالي رقابته.

ثالثاً: اقتراح إيرادات لمواجهة الاعتمادات الإضافية : فكل طلب اعتماد إضافي تتقـدم بـه الحكومة إلى البرلمان يجب أن يكون مصحوباً ببيان الإيراد الذي تقترحه الحكومة لمواجهته، ومعنى هذا أن كل نفقة جديدة يقابلها إيراد جديد، ويصان بهذا الشكل توازن الموازنة. ولكن الأخذ بهذه الطريقة يصطدم أحياناً ببعض العقبات، فقد يتعذر فرض ضريبة جديدة أو زيادة ضريبة قديمة كلما طلبت الحكومة اعتماداً إضافياً (10).

رابعاً: الموازنة المصححة: قد يكون السبب الذي يدعو الحكومـــة إلــى طلب اعتمادات إضافية هو الخطأ في تقدير المصروفات، لذا يحسن أن تعد موازنة مصححة في أثناء السنة لتصحيح الموازنة الأولى، ولاشك أن تقديرات الموازنة الثانية المنقحة ستكون دقيقة إلى حد كبير لأنها أعدت واعتمدت في أثناء مدة التنفيذ، فتزول الحاجة إلى الاعتمادات الإضافية، ولكن يعيب هذه الطريقة أن الموازنة الأصلية تفقد أهميتها، لأنها مادامت مؤقتة فإن الحكومة سوف لا تتوخى الدقة في تحضيرها، وسيصدق البرلمان عليها من دون تمحيص وتدقيق (11).

يتبين لنا مما تقدم أن هذه الطرق الواردة أعلاه لم تتضمن علاجاً ناجعاً لمساوئ الاعتمادات الإضافية فهي ليست سوى وسائل مخففة وأن العلاج الحقيقي الوحيد هو أن تخلص الحكومة في وضع التقديرات الأصلية وان يتشدد البرلمان في فحص الاعتمادات الإضافية. وباعتقادنا إن مسألة إجازة الاعتمادات الإضافية أو نقلهـا مـن بـاب إلى آخر لا يمكن أن تجري بتصرف أحادي الجانب من قبل الحكومة، بل يقتضي موافقة البرلمان بنفسه عليها ونرى من جانبنا إن مسألة إقرار الموازنة التكميلية في العراق ليست قضية استئذان الحكومة من مجلس النواب أو لا، إنما هي مسألة اقتناع برلماني، وبرأينا إن مسألة التنسيق بين الحكومة والبرلمان عند إجازة الاعتمادات الإضافية ربما يضر بواقع الرقابة اللاحقة التي يمارسها البرلمان لأنه سيكون على حساب توفير رقابة مؤثرة ومجدية حيث تؤثر المصالح المتبادلة بين أعضاء الحكومة وأعضاء مجلس النواب على وضع وقدرة البرلمان في إحكام رقابته.

___________

1- إبراهيم عبد العزيز شيحا، النظام الدستوري اللبناني، الدار الجامعية للطباعة، بيروت، 1983، ص499

2- السيد عبد المولى المالية العامة، دراسة للاقتصاد العام مع اشارة خاصة للمالية العامة المصرية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1991، ص413.

3-  دكتور عباس محمد نصر الله، المالية العامة والموا زنة العامة، منشورات زين الحقوقية، بيروت،

.2015 ، ص76.

4- سعدي بسيسو، موجز علم المالية والتشريع المالي العراقي، مطبعة التفيض، بغداد، 1950، ص 93.

5- السيد عطية عبد الواحد، مبادئ واقتصاديات المالية العامة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2000، ص413.

6- إبراهيم عبد الكريم الغازي، التشريع المالي في الموازنة العامة للدولة، مطبعة البصرة، البصرة، 1970، ص 309.

7- السيد عبد المولى، المالية العامة، دراسة للاقتصاد العام مع اشارة خاصة للمالية العامة المصرية، مرجع سابق، ص414 .

8- إبراهيم عبد الكريم الغازي، التشريع المالي في الموازنة العامة للدولة، مرجع سابق، ص310.

9- سعدي بسيسو موجز علم المالية والتشريع المالي العراقي، مرجع سابق، ص 93.

10- السيد عبد المولى، المالية العامة، دراسة للاقتصاد العام مع اشارة خاصة للمالية العامة المصرية، مرجع سابق، ص414.

11- سعدي بسيسو، موجز علم المالية والتشريع المالي العراقي، مرجع سابق، ص 93.