تعد الصلاحيات المالية أولى الصلاحيات التي حصل عليها البرلمان قبل صلاحياته التشريعية والرقابية ، إذ يتولى البرلمان مسألة الرقابة على كيفية فرض وتوزيع هذه الموارد من خلال المصادقة على الضرائب والموازنة العامة للدولة  باعتبار البرلمان السلطة الممثلة لإرادة الشعب (1) ، لذا سنتناول في هذا الموضوع بيان الوظيفة المالية لمجلس النواب في العراق في الفروع الآتية :

الفرع الأول

الضـرائـب والـرسـوم

أن الرسوم والضرائب جزء من الإيرادات العامة للدولة ، ويتم فرضها عن طريق قانون يصدر من السلطة التشريعية إلا أن الفرق بين الضريبة والرسم (2) ، أدى بالدول إلى منح السلطة التنفيذية حق فرض الرسوم بناء على قرار إداري ، أي يجوز للبرلمان أن يجيز بقانون للإدارة فرض رسم معين في حدود معينة ، ومن بين هذه الدول مصر إذ يتم فرض الرسوم بقرار إداري ،  إما الضرائب فتصدر بقانون يسن من السلطة التشريعية (3).

ففي بريطانيا لا تصبح الضرائب ملزمة إلا بصدور قانون من مجلس العموم ، ويتم مناقشة فرض الضرائب عند مناقشة مشروع قانون الموازنة العامة السنوية  (4).

كذلك الأمر في فرنسا إذ بموجب نص المادة (47) من دستور جمهورية فرنسا لسنة 1958 يجب الحصول على موافقة البرلمان لغرض تحصيل الضرائب وتعتبر الضرائب احد الموارد العامة للدولة ، وتدرج الضرائب ضمن مشروع الموازنة العامة للدولة الذي يتطلب الحصول على موافقة البرلمان لإقراره  .

أما دستور جمهورية العراق لسنة 2005  نجد أن المادة (28) نصت  " أولا : لا تفرض الضرائب والرسوم ولا تعدل ولا تجبى ، ولا يعفى منها ، إلا بقانون .

ثانياً : يعفى أصحاب الدخول المنخفضة من الضرائب بما يكفل عدم المساس بالحد الأدنى اللازم للمعيشة ، وينظم ذلك بقانون " .

ويستفاد من هذين النصين أن فرض الضريبة أو الرسوم لا يتم إلا بقانون يصدر من السلطة التشريعية ، ويلاحظ من النص الدستوري إن المشرع قد أراد تحقيق العدالة بين المكلفين بدفع الضرائب فقد نص على إعفاء المواطنين من أصحاب الدخول المنخفضة من الضرائب بما يكفل عدم المساس بالحد الأدنى اللازم للمعيشة .

الفرع الثاني

الـقــروض الـعـامـة 

القروض العامة أحد مصادر الإيرادات العامة في الدولة ، ألا أن الدولة تلتزم في عقد القرض برد المبالغ المقترضة وفوائدها ، ويترتب على ذلك أنفاق الأموال من الخزانة العامة للدولة ، لذا فأن معظم الدول لا تلتزم بعقد القرض ألا بعد الحصول على موافقة البرلمان على القرض العام ، وذلك بإصدار قانون يخول الحكومة الاقتراض  (5).

ففي فرنسا يتم منح السلطة التنفيذية الترخيص لعقد القرض ضمن قانـون الموازنة العامة الذي تـم الموافقة عليه من قبل البرلمان (6) ، أمـا بالنسبة للعراق فلم يتضمن الدستور إي إشارة إلى القروض ولكن بالرجوع إلى قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (94) لسنة 2004 المعدل نجد أن القروض العامة أحدى مصادر الإيرادات التي تقدم ضمن مشروع الموازنة العامة إلى مجلس النواب لغرض إقــرارها (7) ، أن الحصول على موافقة البرلمان على عقد القرض العام وإصداره على شكل قانون من قبل السلطة التشريعية أمر له أهمية ، وذلك لأهمية وخطورة الآثار التي تترتب على عقد القرض والتي من شانها تحميل الدولة التزامات مالية لسنوات طويلة .

الفرع الثالث

الـمـوازنة العـامـة للـدولة والحساب الختامي

الموازنة العامة هي "وثيـقــة قــانونية تتضمن تقديرا لنفقات عامة يخمن صرفها وإيرادات عامة يتوقع جبايتها في مدة زمنية غالبا ما تكون السنة بغية تحقيق المصلحة العامة "  (8) ، وتعـتبر الموازنة مـن حيث موضوعها عــملا أداريـا ، ولكنها تعد قانونا من ناحية الشكل ، فلابد لإقــرارهـا من صدور قـانون مـن السلطة التشريعية  (9).

والـمـوازنة باعتـبارها قـانـونا مـن حيـث الشـكـل ، فأنها تـمـر بالمراحل التي يـمـر بها وضع أي قــانون عادي ، بـــدءاً من تقديم مشروع قانون الموازنة العامة من قبل الحكومة إلى البرلمان ، إذ يحدد القانون تاريخا معينا مـــن السنة قبل بدء السنة المالية لغرض البـدء بإجراءات تحضير مشروع قانون الموازنة لغرض تقديمها فـــي تاريخ معين للبرلمان لإقرارها مع بداية السنة المالية  (10).

وبعد أن يتم تقديم مشروع قانون الموازنة العامة إلى البرلمان ، جـرت التقاليد البرلمانية على إن تقوم جميع اللجان في البرلمان بدراستها ، إذ أن كل لجنة من اللجان البرلمانية الدائمة تقوم بدراسة ما يخصها منها وحسب اختصاصها  (11)  ، وترسل كل منها تقريرها إلى اللجنة المالية ، وهي اللجنة المختصة في البرلمان لدراسة ومتابعة الموازنة العامة للدولة والمناقلة بين أبوابها (12) ، ومن ثم إعداد التقرير النهائي لعرضه على البرلمان للمناقشة ، ومن ثم إقرار الموازنة العامة من قبل السلطة التشريعية إذ يصبح مشروع قانون الموازنة قانونا واجب النفاذ بعد إقراره من قبل البرلمان  (13).

ففي فرنسا بعد أن يقدم مشروع الموازنة العامة من قبل الحكومة إلى الجمعية الوطنية يخصص المجلس الدورة الأولى مـن انعقاده والتي تبدأ في تشرين الأول من كل سنة لدراسة مشروع الموازنة (14) ، وبموجب المادة (40) من دستور سنة 1958 لا تقبل الاقـتراحات أو التعديلات التي يتقدم بها النواب إذا أدت إلى إنقاص الموارد العامة أو خلـق إنفاق جديد أو الزيادة في إنفاق قائم ، وبموجـب المادة (47/2) من الدستور فقد قيدت سلطة البرلمان بمناقشة قانون الموازنة (15)   ،  إذ يجب على الجمعية الوطنية إعلان رأيها في قانون الموازنة العامة في القراءة الأولى خلال أربعين يوما من إيداع المشروع ، فأن لم تفعل كان للحكومة الحق في عرض المشروع على مجلس الشيوخ الذي يلتزم بالبت فيه خلال خمسة عشر يوما ، فإذا لم يقم البرلمان بالانتهاء من دراسة القانون في خلال سبعين يوما ، جاز للحكومة أن تصدر قانون الموازنة العامة بمرسوم (16).

أما في مصر يجب عرض مشروع قانون الموازنة العامة على مجلس النواب قبل تسعين يوما على الأقل من بدء السنة المالية ، ولا تكون نافذة إلا بموافقته عليها ، ويتم التصويت عليه بابًا بابا ، ويجوز لمجلس النواب أن يعدل النفقات الواردة في مشروع الموازنة ، عدا التي ترد تنفيذا لالتزام محدد على الدولة ، وإذا ترتب على التعديل زيادة في إجمالي النفقات  (17).

أمــا في العراق فبموجب المادة (62/ أولا ) من دستور سنة 2005 يقدم مشروع الموازنة العامة للدولة من قبل مجلس الوزراء إلى البَرلمان لغرض مناقشته ، ويتم عرض مشروع الموارنة على اللجنة المالية في مجلس النواب ، إذ تختص اللجنة المالية في مجلس النواب بمتابعة الموازنة العامة للدولة والمناقلة بين أبوابها ، كذلك تتولى اللجنة المالية الإشراف على إعداد ميزانية مجلس النواب (18) ، ويجب على اللجنة المالية أن تأخذ رأي مجلس الوزراء في كل اقتراح بتعديل تقترحه اللجنة في الاعتمادات التي تضمنها مشروع الموازنة ، ويجب أن تضمن اللجنة تقريرها رأي الحكومة في هذا الشأن ومبرراته ، ويسري هذا الحكم على كل اقتراح بتعديل تتقدم به أية لجنة من لجان المجلس ، أو أحد الأعضاء إذا كانت تترتب عليه أعباء مالية  (19).

وبموجب المادة (62/ ثانيا) من دستور سنة 2005 يحق لمجلس النواب إجراء المناقلة بــيــن أبـــواب وفصول الموازنـــة العامة ، وتخفيض مجمل مبالغها ، ولـه عند الضرورة إن يقتــرح على مجلس الوزراء زيــادة إجمالي مبالغ النفقات .

ونظرا لأهـمــية الموازنة قرر المشرع الدستوري عدم جواز فض دورة الانعقاد قبــل الانتهاء مــــن إقرارها إذ  نصت المادة (57) من الدستور  "... ولا ينتهي فصل الانعقاد الــذي تعرض فيه الموازنة العامة إلا بعد الموافقة عليها " .

نجد من نص المادة (57) أعلاه أن المشرع قد أكد على أهمية إقرار الموازنة العامة للدولة حتى وان انتهى فصل الانعقاد ، فقد أجاز المشرع لمجلس النواب مد مــدة دور الانعقاد لحين انتهاء المجلس من إقرار الموازنة العامة ، بشرط عدم تجاوز مدة الفصل التشريعي الكلية والبالغة أربع سنوات تقويمية  ، ألا انه بالرغم من أهمية الموازنة العامة للدولة ، ووضع المشرع العديد من النصوص في الدستور والقانون لتنظيم عملية أعداد الموازنة العامة وإقرارها من قبل مجلس النواب في بداية السنة المالية (20) ،  ألا أن مجلس النواب (الدورة الثانية) لم يرعي  هـذه الأهمية وتصديق  مشروع موازنة سنة 2014 في بداية السنة المالية ، بسبب الصراعات بين الكتل السياسية والأحزاب داخل البرلمان على مصالحها الشخصية دون النظر إلى الآثار التي خلفتها تأخير إقرار الموازنة على الدولة والذي ارتد أثره على المواطن بالدرجة الأولى .   

وأخيرا إن دور البرلمان لا يقتصر على مجرد إقــرار الموازنة العامة للدولة ، وإنما يتعدى ذلك إلى الرقابة على تنفيذها كي يتحقق في النهاية من مــدى التزام السلطة التنفيذية بالاعتمادات المخصصة في الموازنة العامة للدولة ، من خلال رقابة البرلمان على الحساب الختامي ، ويتضمن  الحساب الختامي النفقات الفعلية التي تــم إنفاقها ، والإيــرادات الفعلية التي تـــم تحصيلها للدولة التي وردت فـــي الموازنة العامة عـــن السنة المالية المنتهية التي تغطيها الموازنة العامة  (21).

ولأهمية الرقابة البرلمانية على الحساب الختامي نجد أن دستور العراق لسنة 2005 نص في المادة (62/ أولا ) على أن  يقدم مجلس الوزراء  الحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقــــراره (22) ، وبموجب المادة (31/ثالثا) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي يختص مجلس النواب بالمصادقة على الحساب الختامي ، ويعتبر الحساب الختامي أحد أساليب الرقابة اللاحقة من قبل البرلمان  للتأكد من مدى التزام الحكومة للقيود الواردة بالموازنة وكيفية استخدام الأموال العامة وللتأكد من أن الحكومة قد استخدمت الأموال العامة بموجب القيود الواردة بالموازنة وعدم وجود مخالفات تتعلق بتنفيذ الموازنة ، إلا أن الملاحظ إن اغلب البرلمانات لا تهتم بمراجعة الحساب الختامي ، علما أن لم يتم تقديم الحساب الختامي إلى البرلمان للمصادقة في العراق في الدورة التشريعية الأولى والثانية  (23).

__________

1- د. أعاد علي حمود ، المالية العامة والتشريع المالي (الكتاب الثاني ) ، مطبعة جامعة الموصل ، 1987 ،  ص 48.

2- الضريبة مبلغ من النقود يدفعه الفرد جبرا إلى الدولة بصفة نهائية دون الحصول على نفع خاص تحقيقا لأهداف اقتصادية واجتماعية ، أما الرسم فهو مبلغ نقدي جبري يدفعه الإفراد إلى الدولة أو غيرها من الهيئات العامة جبرا مقابل انتفاعه بخدمة معينة تؤديها له ويحقق الرسم نفعا خاصا بالإضافة إلى النفع العام ، ألا إن الرسم يختلف عن الضريبة فالضريبة مبلغ تستوفيه الدولة من المكلفين بصورة نهائية للدولة دون مقابل في حين أن الرسم هو نسبة من المال تأخذها الدولة مقابل خدمة معينة تؤدى للمنتفعين بهذه الخدمة مع وجود تناسب بين المقابل والخدمة ، كما أن الغرض من الضريبة تحقيق أهداف اقتصادية واجتماعية بجانب أهدافها المالية بينما الغرض من الرسم هو تمويل نفقات الخدمة محل الرسم – ينظر ..

-د. عبد الفتاح عبد الرحمن ، اقتصاديات المالية العامة ، ط2 ، المطبعة الكمالية ، 1996،  ص207.

-د. طاهر الجنابي ، علم المالية والتشريع المالي ، مكتبة السنهوري ، بغداد ، 2008،  ص 59 وما بعدها.

3- د. عبد الفتاح عبد الرحمن،  المصدر سابق ،  ص 174.

4- بول سيلك ورودرى والترز ، كيف يعمل البرلمان ، مؤلف مترجم تعريب علي الصاوي ، ط1 ، مكتبة الشروق ، القاهرة ، 2004 ، ص 264- 266 .

5- د. طاهر الجنابي ، علم المالية والتشريع المالي ، مكتبة السنهوري ، بغداد ، 2008 ، ص وما بعدها.

6- د. عبد الفتاح عبد الرحمن ، مصدر سابق ، ص 179.

7- أنظر قانون الموارنة العامة للدولة الذي أقر من قبل البرلمان للسنوات 2012 ،2013  .

8- د. حيدر وهاب ،  الموازنة العامة من حيث تعريفها والقوانين التي تنظمها ، في مجلة الحقوق ، الجامعة المستنصرية ، كلية القانون ، العدد الثامن عشر ،  ص 74. 

9- د. عبد العال الصكبان ، الميزانية والضرائب المباشرة في العراق ، ط1، مطبعة العاني ، بغداد ، 1967ص 101.

10- ينظر - د. عبد القادر محمد عبد الله ، الموازنة العامة وتطبيقها في دولة قطر ، ط1 ، دار الثقافة ، بدون مكان طبع ، 2001، ص 89.

- د. عبد العال الصكبان ، الميزانية والضرائب المباشرة في العراق ، ط1، مطبعة العاني ، بغداد ، 1967ص 101.

11- د. السيد صبري ،  مــبادئ القانون الدستوري ، ط1 ، المطبعة العالمية ، بدون مكان طبع ، 1946  ، ص 429.

12- نجد معظم البرلمانات في العالم يكون من ضمن لجانها لجنة تهتم بالشؤون المالية تسمى اللجنة المالية مهمتها دراسة وتحضير مشروع الموازنة وتقديم تقريرها للبرلمان فيما يخص الشؤون المالية – انظر في ذلك

B .misra , Economics  of  Public   finance , Revised  Edition , m , India, limited, p20.-

13- د. عبد القادر محمد عبد الله ، الموازنة العامة وتطبيقها في دولة قطر ، ط1 ، دار الثقافة ، بدون مكان طبع ، 2001، ص 89.

14- د. نزيه رعد ،   ص 179.

15- تنظر المادة (47/2) من دستور فرنسا لسنة 1958 .

16-  M .Duverger ,Finances  Publiques , P.UF.1963  ,  P.280-.285

 أشار أليه د. عبد الكريم صادق بركات ود. يونس احمد البطريق ود. حامد عبد المجيد دراز ، المالية العامة ، الدار الجامعية ،1986، ص 382.

17- تنظر المادة (117) من دستور جمهورية مصر لسنة 2012 .

 18- انظر المادة( 93) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

 19- انظر المادة (130) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي .

20- في العراق فيتم إعـــداد الموازنة العامة للدولة في شهر أيار من كل عام ، إذ يقوم وزيــر المالية بإصدار تقرير عن السياسية المالية للسنة المالية المقبلة ، ومن ثم يُقدم التقرير إلى مجلس الوزراء للمُصادقة عليه ، وخلال شهر حزيران من كل عام يقوم وزير المالية بالتَشُاور مع وزير التخطيط الإنمائي بتعميم لوائح داخلية لوحدات الإنفاق لغرض أعداد ميَزانيتها ، وتقوم هـــذه الوحدات بتقديم طلباتها في شهر تموز من كل عام إلى وزير المالية ، وفي شهر أيلول يقوم وزير المالية بأعداد مشروع الموازنة العامة للدولة ويقدمه إلى مجلس الوزراء للمصادقة عليه ، ومن ثم يُقدم مشروع الموازنة السنوية في10/ تشرين الثاني إلى البَرلمان لغرض مناقشه ومـــن إقراره مع بــداية السنة المالية – ينظر - القسم (4/المادة 2) و القسم (6) من قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (94 ) لسنة  2004المعدل .

21- د. يوسف شباط ، المالية العامة والتشريع المالي ، جامعة دمشق ، 2002 ، ص 433.

22- المادة (62/ أولا ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 .

23-  ينظر الموقع الالكتروني لمجلس النواب العراقي  http://www.parliament.iq- ، أخر زيارة للموقع الالكتروني بتاريخ 12/ 2/ 2014 .