تتكون السلطة التنفيذية الاتحادية في العراق من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء (1) ومجلس الوزراء بدوره يتكون من رئيس الوزراء والوزراء المختصين، وكل وزارة تتكون من سلسلة من الوظائف و الأقسام والفروع، وتبدأ الرقابة بشكل عام ومن ضمنها الرقابة المالية من رأس هرم السلطة التنفيذية إلى أخر موظف بشكل متسلسل، وهذا النوع من الرقابة يطلق عليها الرقابة الرئاسية، وذلك اذا كان النظام السائد في البلد نظام لا مركزي (2). ولكن اغلب الكتاب يطلقون الرقابة الرئاسية سواء أكان النظام مركزية أم لا مركزيا أم فدرالي. وبما أن أكثر الصلاحيات التنفيذية في العراق الاتحادي ممنوحة بالدرجة الأساس لرئيس ومجلس الوزراء حسب الدستور الاتحادي النافذ سنة 2005  مع الأخذ بنظر الاعتبار صلاحيات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم - لذا سنتناول في هذا الموضوع رقابة السلطة التنفيذية العراقية في اربعة مطالب و كما يأتي :

المطلب الأول: رقابة مجلس الوزراء

المطلب الثاني : رقابة وزارة المالية

المطلب الثالث: رقابة الوزارة المختصة

المطلب الرابع: رقابة دائرة المفتش العام

المطلب الأول

رقابة مجلس الوزراء

يمارس مجلس الوزراء في العراق (باعتباره يمثل الجزء الرئيسي من السلطة التنفيذية)(3) رقابة واسعة ومتنوعة تجاه أعمال الدوائر الرسمية وشبه الرسمية والمصالح والمؤسسات العامة التي تتبع الوزارات المختلفة، وهو المكلف بتنفيذ الدستور العراقي الناقد وجميع القوانين المقرة من قبل مجلس النواب العراقي والصادر من رئاسة الجمهورية، ويمارس مجلس الوزراء في سبيل فاعلية إشراقه على تنفيذ الدستور والقوانين والأنظمة وتحقيق النتائج المتوخاة منه، عددا من الاختصاصات تجاه جميع المؤسسات التي تقع تحت إشرافه، فالمجلس يتولى إعداد مشروعات القوانين التي تنظم أمور المؤسسات الداخلة تحت إشرافه ويحيلها إلى السلطة التشريعية لإقرارها و تشريعها، كما انه يصدر الأنظمة والقرارات الإدارية التي تنظم أمور المؤسسات وفعالياتها، ويتولى أيضا إعداد الموازنة الاستثمارية، وكل ذلك تعتبر ضمن الرقابة السابقة على جميع المؤسسات التابعة للمجلس(4)

وفي مجال التخطيط الاقتصادي يتولى المس تعيين الأعضاء غير المتفرغين لمس التخطيط والهيئة التوجيهية بناء على اقتراح من وزير التخطيط ويتولى تحديد مخصصاتهم، وله في الوقت نفسه صلاحية تنحيتهم بسبب عدم كفاءتهم وعدم إمكانيتهم القيام بواجبات بصورة جيدة، كما ويتابع المس ما تم إنجازه من مشاريع الخطة ومقدار النفقات التي صرف عليها عن طريق التقرير الشامل السنوي الذي يلتزم مجلس التخطيط يرفعه إليه في اية كل سنة مالية (5) .

ومن مظاهر رقابة مجلس الوزراء هو صلاحيته أن يفك ارتباط أية مؤسسة أو دائرة من الوزارة التي تتبعها و يلحقها بإحدى الوزارات الأخرى لاقتضاء المصلحة العامة، كما يتولى تسمية وزرائه وله حق إقالتهم بعد موافقة مجلس النواب (6)

كما يتولى مجلس الوزراء تعيين مجالس إدارة المؤسسات وتحديد خدمتهم ورواتبهم و مخصصا م وترقيعهم ونقلهم بناء على اقتراح الوزير المختص (7)، كما للمجلس فصل أو عزل أو تنزيل درجة أو إنقاص رائب أو قطع راتب أي موظف في الدوائر والمؤسسات الخاضعة له (8)

ويمارس مجلس الوزراء رقابة لاحقة في مجال الرقابة المالية عن طريق التقارير التي يقدمها رئيس ديوان الرقابة المالية إليه(9)

و لمس الوزراء القول الفصل بشأن أية اعتراضات يثيرها الوزير المختص على تقارير ديوان الرقابة المالية، وقرار مجلس الوزراء الي بالنسبة للوزير وللمؤسسات العامة بالتبعية(10) خلاصة القول، إن لمس الوزراء سلطة رقابية واسعة (سابقة ولاحقة ومرافقة على جميع المؤسسات والدوائر الخاضعة له، وفي الوقت نفسه له سلطة الرقابة الرئاسية (التسلسلية باعتبار إن رئيس مجلس الوزراء، يمثل الرئيس التنفيذي الفعلي الأعلى في البلاد، وبالتالي له ولاية تامة على جميع من هم دونه من الموظفين العاملين ابتداء من اصغر موظف وانتهاء بالوزير أو نائب رئيس الوزراء، ثم أن رئيس مجلس الوزراء هو القائد العام للقوات المسلحة وبالتالي يمكن أن يمارس الرقابة الرئاسية، سواء أكانت رقابة سابقة أم لاحقة أم مرافقة على جميع أفراد القوات المسلحة العراقية الاتحادية سواء أكانوا من الجيش ام الشرطة أم الأمن أم المخابرات أم الاستخبارات ام الدفاع المدني (11)

المطلب الثاني

رقابة وزارة المالية

 تمارس وزارة المالية نوعين من الرقابة، أحدهما رقابة رئاسية (تسلسلية) يمارسه الرئيس على مرؤوسه في كل المستويات، شأنها في ذلك شأن كل الوزارات، وثانيهما رقابة تمارسها على جميع الوزارات والمؤسسات الرسمية داخل السلطة التنفيذية، وتكون هذه الرقابة في صورتين هما(12) .

 1- اختصاصها في إصدار التعليمات والمنشورات الملزمة في كيفية العمل بقانون الموازنة في كل سنة

2-  سلطاتها في الموافقة على كل تصرف يؤدي إلى الإنفاق من المال العام.

وتتخذ غالبا احد هذين النمطين، إما بتعيين موظف في كل وزارة وفي كل وحدة من الوحدات الإدارية التابعة لها وتبقي وزارة المالية تتولى الرقابة وتستقل كل الاستقلال عن الوزارة التي تتولى الرقابة على أعمال موظفي وزاراتها ، وهذا النمط من الرقابة يعمل به في الأردن (13)، أما النمط الثاني فقد يكون يجعل عقد النفقة في المرحلة الإدارية او تنفيذه في المرحلة الحسابية موقوفا على موافقة وزارة المالية، وتستحصل هذه الموافقة عن طريق المراسلة، فإما أن تتولاها الإدارة المركزية في هذه الوزارة أو أن تتم بإنابة السلطة. ويعمل ذا النمط في العراق وفق أحكام قانون اصول الحاسبات العامة رقم (28) لسنة 194 المعدل (14)

حيث يراقب وزير المالية معاملات الدولة مراقبة عامة، وهو المسؤول عن الحسابات المتعلقة جميع المقبوضات والمدفوعات التي تجري من قبل جميع الوزارات والدوائر الحكومية، سواء أكانت عائدة إلى الموازنة العامة أم إلى غيرها، وله الحق الكامل في تفتيش وتدقيق المعاملات المالية والحسابية وإيفاد المفتشين و المدققين لإجراء التفتيش والتدقيق لهذا الغرض وفقا للقوانين والأنظمة والتعليمات المرعية (15)

ولوزير المالية أن يصدر التعليمات اللازمة بعدم جواز إجراء تحقق بصرف ما لحساب خزينة الدولة إلا بمعرفته الشخصية أو معرفة من يخوله، بشرط أن لا تكون هذه التعليمات مخالفة للقوانين ذات علاقة (16)

وقد سلك المشرع الأردني نفس اتجاه المشرع العراقي في هذا المضمار، ويبدو ذلك واضحا في المادة (3) من تعليمات وزارة المالية الأردنية رقم (1) لسنة 1995.

كما انه لا يجوز استلام أو قبض واردات الدولة وجباية أموالها إلا من قبل موظفين مختصين و موجب مستندات قبض وصولات استلام على أن يقوم وزير المالية أو من يخوله بتعين وتشخيص هؤلاء الموظفين (17)

وفيما يتعلق بالحسابات الختامية، فعلى جميع الوزارات إعداد تقرير شامل ومفصل يتناول مجمل نشاطات جميع الوحدات والمنشآت التابعة لها، خلال السنة المالية المنصرمة، ونتائج تنفيذ الموازنات ووجهة نظر الوزارة المختصة بشأنها ، والجهود التي بذلتها الوزارة من اجل تطوير أداء هذه المنشاة، وترسل هذا التقرير الذي هو بمثابة حسابات ختامية إلى الوزارة المالية، وبالتالي تعد وزارة المالية تقريرا شاملا عن جميع الوزارات، وتقدمها على شكل حساب ختامي إلى مجلس الوزراء - كل ذلك بالتنسيق مع وزارة التخطيط والتعاون الإنمائي - (18) وبعد أن يقرها مجلس الوزراء يتم تقدمها إلى مجلس النواب للنظر فيها استنادا إلى اختصاصه الرقابي الذي منحه الدستور(19)

والجدير بالذكر إن الحسابات الختامية للدولة العراقية للسنتين (2009 و 2007) لم تقدم إلى مجلس النواب العراقي ، وتتحمل الحكومة بشكل عام ووزارة المالية بشكل خاص المسؤولية عن عدم تقدمها في موعده المحدد قانونا، وبعد ذلك مخالفة صريحة لنص القسم (11) الفقرة (16) والقسم (12) الفقرة (1/ت) من قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (94) لسنة 2004

المطلب الثالث

رقابة الوزارة المختصة

إن مبدأ الرقابة الوزارية على المؤسسات العامة وعلى أعمال الدوائر الرسمية وشبه الرسمية التي تتبع الوزارات المختلفة باتت مبدا مقبولا في معظم دول العالم على اختلاف أنظمتها السياسية(20) ، وهذه الرقابة تقوم بها الوزراء أنفسهم أو من ينوب عنهم في كل وزارة، وهي الرقابة المتسلسلة (الرئاسية)، ويستمد الوزير سلطته الرئاسية هذه من السلطة السياسية والإدارية التي يمارسها في الإشراف على أعمال الموظفين الذين يتبعونه، باعتباره الرئيس الأعلى لجميع الموظفين في الوزارة، والهدف من هذه الرقابة هو لسلامة تنفيذ القوانين والأنظمة في وزارته وفق أحكام الدستور والقوانين المرعية ذات العلاقة، وقد أكدت المادة (24) من قانون اصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 على اختصاص الوزير في الرقابة السابقة على الصرف، فنصت على أنه "لا يجري أي صرف ما لم يستند إلى أمر بالصرف يصدر من قبل الوزير المختص أو من يخوله بذلك" وهذه الرقابة التسلسلية (الرئاسية) لا تنحصر بالوزير فقط، بل يتولاها الموظفون الإداريون على من بلبهم من الموظفين في كل وزارة أو دائرة أو مصلحة أو مؤسسة في مختلف مستويات الإدارة (21) والوزير - باعتباره الرئيس الإداري الأعلى في وزارته - له أن يفرض أي من العقوبات الانضباطية المنصوص عليها في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 (المعدل)، وذلك اذا اخل الموظف بأداء واجباته (22). أو اذا لم يمتنع من القيام بأفعال حرمة القانون عليه وفي مقدمتها الفساد المالي والهدر بالمال العام (23) 

وقد سلك المشرع الأردني نفس اتجاه المشرع العراقي، فيما يتعلق بحق الرئيس في معاقبة مرؤوسيه عند المخالفات القانونية والوظيفية، سواء أكان الرئيس وزيرة أم أي رئيس أخر منحه القانون صلاحية فرض هذه العقوبات(24) .

وجدير بالذكر إنه بالإضافة إلى الرقابة الرئاسية الموجودة في كل وزارة أو مؤسسة بشكل مسلسل وهرمي ، يوجد أيضا رقابة داخلية تبدا من أعلى الهرم في أية وحدة إدارية إلى أدناها ، كرقابة وحدات التدقيق والمحاسبة والإحصاء

المطلب الرابع

رقابة دائرة المفتش العام

لم تكن دائرة المفتش العام موجودة في العراق قبل عملية تحرير العراق وسقوط النظام البائد سنة 2003، وفي عام 2004 وبعد أن انهارت أغلب مؤسسات الدولة وشاع الفساد المالي والإداري بشكل واسع في عموم العراق (25). قام مدير سلطة الائتلاف المؤقت في العراق (السفير بول بريمر) بإنشاء هذه الدائرة في كل وزارة بموجب الأمر رقم (57) النافذ لحد الآن، وجعل لهذه الدائرة استقلالية نسبية لكي تستطيع القيام بمهامها الرقابية ومكافحة الفساد المالي والإداري في الوزارة المعنية، وبموجب هذا الأمر يتم تعين مدير مكتب المفتش العام (لمدة خمس سنوات قابل للتجديد في كل وزارة من قبل رئيس السلطة التنفيذية، ومن ثم يتم المصادقة على التعين من قبل البرلمان العراقي بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه (26) ويشترط أن يكون المفتش العام مستقلا غير منتم لأي حزب سياسي ونزيها، وأن تمتلك

القدرة والخبرة الكافية في مجال المحاسبة والرقابة ومكافحة الفساد (212). وللمفتش العام مهام متعددة أهمها(27) .

1- فحص ومراجعة جميع سجلات الوزارة، وكل ما تقوم به من نشاط بغية ضمان النزاهة والشفافية والكفاءة في أعمالها، وبغية توفير المعلومات اللازمة لاتخاذ القرارات.

2- القيام بالتحقيق الإداري وفق الإمكانيات الآتية:

أ- إمكانية الوصول إلى جميع مراكز المعلومات في الوزارة حول أي موضوع.

 ب- إمكانية استدعاء الشهود والسماع لأقوالهم وتحليفهم.

ج- إمكانية الاستعانة والوصول إلى أية وزارة أو هيئة أو منظمة خارج الوزارة، والى رئيس الوزراء اذا استدعى الأمر لأغراض تتعلق بعمل المكتب .

د- إمكانية إلزام جميع الموظفين والعاملين في الوزارة بتبليغ مكتب المفتش العام عن أي فساد تحصل في الوزارة .

3- المراجعة والتدقيق على عمليات الوزارة ومهامها، انطلاقا من زاوية حسن التدبير وكفاءة وفاعلية الأداء.

4- تلقي جميع الشكاوي المتعلقة بالغش والتزوير والتبذير وإساءة استخدام السلطة التي تؤثر على أعمال وأداء الوزارة، و تقييم هذه الشكاوي وأحالتها إلى سلطات التحقيق اذا اقتنع بها .

5- مراجعة التشريعات والقواعد واللوائح التنظيمية والسياسات والإجراءات، واتخاذ ما يلزم اتخاذه لتعديلها وفقا لمتطلبات زيادة الكفاءة والأداء والحيلولة دون شيوع الفساد المالي والإداري.

6- إحالة الأمور إلى الجهات الإدارية والنيابية والقضائية المناسبة، لاتخاذ الإجراءات الإضافية المدنية والجنائية والإدارية بشأن المخالفات والتجاوزات.

7- تقديم الاقتراحات والتوصيات غير الملزمة لغرض قيام الوزارة بتنفيذ الأعمال الرامية لتصحيح وتجاوز جوانب القصور في التشغيل أو في الصيانة أو في كفاءة الأداء .

8- إصدار الة . قاري ، و العامة إلى الوزير المعني والى المسؤولين المناسبين المنتخبين والمعنيين، يبين فيها ملاحظاته، وتوصياته المستخلصة من تنفيذ مهام المكتب، ويبيح المفتش هذا التقرير للجمهور، باستثناء المعلومات التي نشرها ريما يضر بالمصلحة العامة وامن العراق واستقراره(29)

9- تدريب العاملين في الوزارة، على سبيل التعرف على أعمال التبذير والغش وإساءة التصرف، وتطوير برامج في الوزارة تكرست فيها بيئة وتقاليد ترعى المسؤولية والنزاهة  وتعزيز هما.

10 - التعاون الكامل مع الهيئات والجهات المعنية بتطبيق القانون ومع المحققين والحاكم والمفوضية العراقية المعنية بالنزاهة  (الهيئة العامة للنزاهة) وديوان الرقابة المالية، لاتحادهم من حيث الهدف والذي هو الحفاظ على المال العام ومكافحة الفساد المالي والإداري وفي ختام هذا المطلب، نرى بأن دائرة مكتب المفتش العام الموجودة في كل وزارة ليست مستقلة كما ورد في القسم (1) من أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم (57) لسنة 2004، وذلك الأسباب عديدة حسب وجهة نظرنا، من هذه الأسباب هو أن تعيين المفتش العام يتم من قبل رئيس الوزراء وإمكانية تحديد ولايته أيضا يتم عن طريق رئيس الوزراء (طبعا بعد المصادقة عليه لاحقا من قبل البرلمان العراقي)، ومن هذه الأسباب أيضا هو أن للوزير المعني الحق في إقالة المفتش العام الأسباب وردت في الأمر المذكور، وسبب أخر أيضا هو أن دائرة المفتش العام ليست لها ميزانية مستقلة، بل يتم تمويلها من قبل الوزارة المعنية وبالتالي أنها غير مستقلة مالية كل هذه الأسباب تجعل من هذه الدائرة تابعة للحكومة على الرغم من تمتعها بقسط من الاستقلالية، ولهذا السبب أثرنا درج رقابة دائرة مكتب المفتش العام ضمن رقابة السلطة التنفيذية وليست ضمن رقابة الهيئات المستقلة، خاصة أن المواد (102و103 و 1030و 100) من الدستور العراقي النافذ التي تذكر الهيئات المستقلة في العراق لم تدرج دائرة المفتش العام ضمن هذه الهيئات على الرغم من أن وجودها و تأسيسها كان قبل صدور الدستور العراقي النافذ.

والجدير بالذكر، أنه لدى دراستنا للنظام الرقابي المالي لأغلب الدول العربية لم نجد أية دولة عربية أن تكون لها دائرة تفتيش خاص تمارس مهمة الرقابة المالية والإدارية، باستثناء الجمهورية اللبنانية التي لها جهاز تفتيش مركزي تابع لرئاسة الوزراء وتخضع جميع مؤسسات الدولة لرقابته خاصة في الحقل المالي (30)

__________

1- المادة (66) من الدستور العراقي النافذ سنة 2005  ، لكن الآن موجود مجلس رئاسة الجمهورية ولدورة واحدة فقط بعد نفاذ الدستور. للمزيد أنظر المادة (138) من الدستور العراق . ي النافذ سنة 2005

2- حمدي سليمان سحيمات القبيلات، الرقابة الإدارية والمالية على الأجهزة الحكومية، مكتبة الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، الأردن، 1998 ص 47

3- تنص المادة (16) من الدستور العراقي النافذ سنة 2005، تتكون السلطة التنفيذية الاتحادية، من رئيس الجمهورية، ومجلس الوزراء، تمارس صلاحياتها وفقا للدستور والقانون".

4- المادة (80) من الدستور العراقي النافذ سنة 2005 .

5- حبيب الهرمزي، الرقابة على المؤسسات العامة في التشريع العراقي، مطبعة الأوقاف، بغداد، العراق، 1977، ص 190.

6- المادة (78) من الدستور العراقي الناقة سنة 2005

7-  المادة (24) و (51) و (39) وما بعدها من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960.

8- المادة (8) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم (14) لسنة 1991.  

9- المادة (3) ، الفقرة (ثانيا) من قانون ديوان الرقابة المالية رقم (5) لسنة 1990 .

10- حبيب الهرمزي، مصدر سابق، ص 191.  

11- المادة (78) من الدستور العراقي الناقة سنة 2005

12- صلاح الدين مصطفى أمين، الرقابة المالية العامة وديوان الرقابة المالية في العراق بين ماضيه ومستقبله، ساعدت وزارة المالية على طبعه، 1979، بغداد، عراق، ص 18 .

13- للمزيد انظر: المادة (51)، الفقرة (أ) من النظام المالي للمملكة الأردنية الهاشمية، رقم (3) لسنة 1994  

14- صلاح الدين مصطفى أمين، مصدر سابق، ص 18 .

15- المادة (33) من قانون أصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 المعدل.

16-  المادة (23) من قانون أصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 المعدل.  

17- المادة (21) من قانون أصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 المعدل.  

18- القسم (11)، الفقرة (1) والقسم (12) ، الفقرة (1)، (ث) من قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (94) لسنة 2004 .

19- المادة (61) ، الفقرة (2) والمادة (12) ، الفقرة (1) من الدستور العراقي النافذ سنة 2005  .

20- حبيب الهرمزي، مصدر سابق، ص 192.

21- صلاح الدين مصطفى أمين، مصدر سابق، ص  21

22-  يجب على الموظف المحافظة على أموال الدولة التي في حوزته أو تحت تصرفه واستخدامها بصورة رشيدة وعدم هدرها .للمزيد انظر: المادة (4) من قانون انضباط موظفي الدولة، القطاع الاشتراكي رقم (14) لسنة 1991

23-  المادة (2) من نفس القانون المذكور.

24- المادة (133) من نظام الخدمة المدنية الأردنية، مشار إليه في: حمدي حيمات القبيلات، مصدر سابق، ص 55.

25-هذا لا يعني أن الفساد المالي والإداري لم تكن بنسبة كبيرة في ظل النظام البائد، بل كان أكثر وافظع، ولكن اغلبه كان على المستوى الرئاسي و العائلة الحاكم بالإضافة إلى  أن دكتاتورية النظام لم تسمح لمثل هذه الدوائر والمؤسسات المستقلة أن تراقب بدل وحتى أن تتشكل.

26-  القسم (2)، المادة (3) من أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم (27) لسنة 2004، الخاص  بإنشاء دائرة المفتش العام في الوزارات.

27-  القسم (2)، المادة (4) من أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم (57) لسنة 2004، الخاص بإنشاء دائرة المفتش العام في الوزارات.

28- القسم (5) من أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم (27) لسنة 2004، الخاص بإنشاء دائرة المفتش العام في الوزارات.

29- القسم (1)، المادة (1) من أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم (27) لسنة 2004، الخاص بإنشاء دائرة المفتش العام في الوزارات.

30- للمزيد انظر: المادة (1) من قانون إنشاء الجهاز المركزي للتفتيش اللبناني الصادر سنة  1958، والمعدل بموجب القانون المتق بالمرسوم رقم (10317) لسنة 1964