الفصل السابـع

الخصخصـة في التطبيـق

التجربـة الاردنيـة  

اولاً : دور الدولـة في الاقتصـاد الأردنـي ⁽¹⁾

نشأ الاقتصاد الأردني في إثر تفكك السلطنة العثمانية، وعبوره حقبة الاستعمار البريطاني إلى عهد الاستقلال الوطني على ثقافة اقتصاد السوق، ناشطاً في الزراعة والتجارة وحاضناً بدايات نشاط استخراج المواد الأولية والإنتاج الصناعي القائم على استبدال المستوردات. والتزم النشاط الاقتصادي للدولة حدود مهماتها التقليدية في أنموذج اقتصاد السوق (الإدارة العامة للأمن والدفاع وخدمات البنى التحتية للنقل والمواصلات والاتصالات والمرافق العامة من إمداد الطاقة الكهربائية والمياه والصرف الصحي)، ولم يتعدّ هذه المهمات إلا للاستثمار في نشاط اقتصادي يتطلب رؤوس أموال كبيرة، ويتضمن مخاطرة بدا أن القطاع الخاص غير مؤهل للتعامل معها، كالاستثمار في صناعة استخراج الثروة المعدنية (الفوسفات والبوتاس) وصناعة الأسمنت. رفدت الحكومة مثل هذه المشروعات بمساهمات من المال العام، لكن ضمن الأطر المؤسسية لاقتصاد السوق كالشركات المساهمة العامة والشركات الممنوحة امتيازات قانونية ، وضمن الثقافة التنموية التي سادت في ستينيات القرن الماضي وسبعينياته القائمة على حماية الصناعة الوطنية وتشجيعها على استبدال المستوردات.

تشير بيانات الحسابات القومية المتاحة للسنوات 1992-1995، أي قبيل شروع الأردن في تنفيذ سياسات الخصخصة بعد منتصف التسعينيات، إلى أن مساهمة الحكومة القطاع العام في قطاعات الناتج الوطني خارج قطاع " منتجو الخدمات الحكومية" ⁽²⁾ كانت في حدود 15 إلى 17 في المئة. وانخفضت هذه النسبة بعد الشروع في إجراءات الخصخصة ابتداء من عام 1996 إلى 14.6 في المئة في عام 1998، ثم إلى 12.1 في المئة في عام 2002. وتفيد تفصیلات الحسابات المذكورة في ما يتعلق بمساهمة القطاعين العام والخاص في الناتج الوطني قبيل انتهاج سياسة الخصخصة أن الدولة كانت ممتنعة عن التدخل في قطاعات إنتاجية حيوية، كقطاع الإنشاءات والقطاع الزراعي والقطاع الخدمي غير الحكومي، لكنها كانت حاضرة بقوة في نشاط المرافق العامة كالاتصالات والنقل والتخزين، إذ كانت تساهم بأكثر من نصف ناتج هذا النشاط، وكذلك في قطاعي الكهرباء والمياه حيث تعدت مساهمتها في ناتجه 75 في المئة. إضافة إلى المرافق العامة، كانت الدولة مسيطرة على أهم الاحتكارات الطبيعية كما في قطاع التعدين حيث كانت تساهم بمفردها بأكثر من 90 في المئة من ناتج هذا القطاع. في المقابل، كان حضورها متواضعاً في قطاع الصناعة التحويلية حيث بلغت مساهمتها ما لم يزد على 17 في المئة من ناتج هذا القطاع. وكان ذلك ضمن توجهها للمبادرة باستثمارات تشجيعية في الصناعة والخدمات بدافع من حافز مباشر هو حصول البنك المركزي على أرباح استثنائية من احتياطياته من الذهب في عام 1976. ارتئا أن توضع هذه الأرباح في "صندوق التقاعد" للمساهمة في إنشاء شركات إنتاجية ، ومن ثم استخدام عوائد هذه المساهمات لرفد التزامات الحكومة برواتب تقاعد موظفي الخدمة المدنية، ثم کرست هذه السياسة مؤسسياً بإنشاء "المؤسسة الأردنية للاستثمار" في عام 1989 كذراع استثماري للحكومة لتحل قانونياً محل صندوق التقاعد. وكانت الحكومة عند إنشاء المؤسسية تساهم ، من خلال صندوق التقاعد، في رأس مال أكثر من أربعين شركة موزعة على أنشطة وقطاعات متنوعة، كقطاعات السياحة والصناعات الغذائية والصناعات الكيماوية والمعدنية والبنوك وغيرها. لكن مساهمة الحكومة في ملكية معظم هذه الشركات كانت متواضعة نسبياً، باستثناء شركات في القطاع السياحي وفي بعض الصناعات، ولا سيما الغذائية، حيث كانت مساهمة الحكومة فيها مرتفعة نسبياً. فكانت مساهمة الحكومة في نحو نصف شركات المؤسسة تقل عن 5 في المئة، في حين راوحت مساهمتها في الفنادق بين 24.5 و 87 في المئة من رؤوس أموالها، وتصل إلى نحو 40 في المئة من رأس المال في عدد قليل من شركات التصنيع الغذائي، وإلى 51 في المئة في شركة واحدة تعمل في مجال التعدين، كما تميز هذا النوع من المساهمات بأنه لم يأت مصحوباً بإيجاد أوضاع احتكارية خاصة بالشركات التي كانت تشملها، ويستثنی من ذلك مساهمة الحكومة في شركة مصفاة البترول وشركتي توزيع الكهرباء الأردنية وكهرباء محافظة إربد. وبشكل عام، اتخذت العلاقة بين ملكية الحكومة في الشركات التي تندرج ضمن محفظة المؤسسة الأردنية للاستثمار وإدارة هذه الشركات أنموذجين رئيسين: الأول مساهمة شبه محدودة في شركات تنافسية لم تكن تمنحها حق السيطرة على إدارتها، مثل الشركة العربية الدولية للفنادق مالكة فندق ماريوت الأردن، والشركة السياحية مالكة فندق الأردن كونتيننتال، حيث بلغت مساهمة الحكومة نحو 32 في المئة من أسهم كل منهما، وبذلك لم يكن للحكومة حق السيطرة على إدارتهما، بل كان القطاع الخاص يدير هاتين الشركتين بمهنية وحرفية، بواسطة شركات عالمية لها باع طويل في إدارة المنشآت الفندقية أما الأنموذج الثاني من المساهمة، فكان محدود النطاق وينحصر في الشركات التنافسية التي ساهمت الحكومة فيها بنسب كبيرة، مكّنتها من السيطرة عليها والتحكم بإدارتها، ومن أبرز الأمثلة على ذلك سيطرة الحكومة على إدارة شركة الفنادق الأردنية والسياحية من خلال ملكيتها نحو 87 في المئة من أسهمها.

أهم ما يمكن استنتاجه في هذا المجال هو أن مساهمة الحكومة في معظم الشركات الواردة ضمن محفظة المؤسسة الأردنية للاستثمار، مع استثناءات قليلة، لم تشكل عقبة أمام تطور الأنشطة والقطاعات التي كانت تعمل في مجالها، ولم تكن تشكل حاجزاً أمام مشاركة القطاع الخاص. وما يعزز صحة هذا الاستنتاج أن الحكومة لم تعامل هذه الشركات معاملة تفضيلية على نحو يقوّض شروط المنافسة في هذه الأنشطة والقطاعات. لكن هذا لم يمنع من خصخصة مساهمات المؤسسة الاردنية للاستثمار وتصفيتها ضمن زخم سياسة الخصخصة في أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين .

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ   

(1) يعتمد معظم التحليل في هذا القسم على: Taher H. Kannan, «The Changing Role of the

Public Sector in the Jordanian Economy (Zentrum für Entwicklungsforschung, Center for Development Research, Universitat Bonn, ZEF Bonn, 2005), and Taher H. Kanaan and Joseph A. Massad, Democracy and Development: The Case of Jordan, (2013. 

(2) وفق تعريفات الأمم المتحدة يتكون القطاع العام من شقين: الأول يتمثل بالأجهزة الحكومية الأساسية المعنية بتقديم الخدمات العامة والدفاع، فيما يتمثل الشق الثاني بالمنشآت الإنتاجية المملوكة للدولة (Stats Owned Enterprises) التي تعنى مباشرة بتقديم السلع والخدمات غير المندرجة ضمن تعریف الأمم المتحدة لمصطلح "منتجو الخدمات الحكومية" .