تسجيل الدخول

تسجيل

أركان اللامركزية الادارية

المؤلف:  سعيد علي ناصر

المصدر:  الاختصاصات المالية لجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم واثره في الازدواج الضريبي

الجزء والصفحة:  ص 7-14

2026-07-15

16

من جملة التعريفات التي أوردناها نجد ان اللامركزية الادارية تقوم على ثلاثة أركان هي:
أولاً : وجود مصالح محلية متميزة
فالدولة ممثلة بالسلطة المركزية لا يمكنها مهما كانت على درجة من الكفاءة ان تضطلع بكافة المهام وانها يجب ان تتفرغ للمصالح القومية التي تعود فائدتها للمواطنين كافة ووجود المصالح المحلية كان له الدور الأبرز في الاخذ باللامركزية الادارية ذلك ان الهيئات المحلية هي الاقرب الى سكان الوحدة المحلية وتحديد المصالح المحلية (1) مهمة تقع على عاتق الدستور أو يعهد بها الى القانون العادي وغالباً ما يكون ذلك بطريقتين (2) :
الطريقة الأولى ( التحديد الحصري للاختصاصات المحلية ). بحيث لا تستطيع الهيئات المحلية ممارسة أي أختصاص لم يرد ذكره من قبل المشرع وهو ما يسمى بالاسلوب الانكليزي لأستعماله من قبل المشرع الانكليزي في تنظيمه للأختصاصات بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية وهذا الاسلوب يساعد على تقليل حصول تنازع الاختصاص بين الهيئات المركزية والمحلية و يحول دون خروج الهيئات المحلية من أختصاصاتها المحددة لها في القانون وتخضع الهيئات المحلية بموجب هذا الاسلوب الى رقابة أقل حدة من السلطات المركزية .
الطريقة الثانية : وهو ما يسمى الأسلوب الفرنسي ( أطلاق الاختصاصات) . ووفقاً لهذا الاسلوب يعمد المشرع الى اطلاق الاختصاصات المحلية للهيئات المحلية اعتماداً على مبدأ عام وهذا الأسلوب يساهم الى حد ما الى تخفيف العبء على السلطة التشريعية في اصدار القوانين المنظمة لعمل الهيئات المحلية وكذلك يشجع الهيئات المحلية على التطوير والابتكار في ميدان عملها الأ انها في مقابل ذلك تخضع لرقابة اكثر تركيزاً من الاسلوب الأول ان نجاح تطبيق أي من الاسلوبين يعتمد بالدرجة الاساسية على جملة من العوامل منها الظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية للبلد ومدى نضج الوعي السياسي فيه وعلى القدرة الحقيقية للهيئات المحلية في ان تتحمل أعباء الادارة المحلية .
ثانيا : استقلالية المجتمعات المحلية .
ومعناه استقلال الهيئات المحلية في اتخاذ القرارت المناسبة لأدارة أعمالها في الوقت المناسب دون ان تكون تحت رحمة السلطة المركزية مما يعطل تقديمها للخدمات لأبناء الوحدة المحلية التي تمثلها ولهذا الاستقلال وجوه عدة هي :-
1- الشخصية المعنوية (3)
وتعني الاعتراف القانوني بكيان مستقل لها ذي ذمة مالية وأهلية قانونية يمكنها من أداء مهامها وأتخاذ قراراتها على الصعيد المحلي وبموجبها تتحمل الهيئات المحلية المسؤولية القانونية عن كافة تصرفاتها وهذا ما يعزز النظام الديمقراطي ويجعلها تسعى الى الوصول الى المستوى الذي يبتيغه أبناء الوحدة المحلية في ممارستها لأختصاصاتها الممنوحة لها من صلاحية أصدار القرارات الادارية الملزمة وصلاحية التقاضي عن طريق ممثليها بصفتها مدعي أو مدعي عليها وصلاحية اكتساب الحقوق وتحمل الالتزمات وأضفاء الشخصية المعنوية للهيئات المحلية لا يحقق لها الاستقلال عن السلطة المركزية فحسب وأنما تجاه المجلس المحلي الذي يمثلها بأعتبارها كيان قائم بذاته يحمل صفة الدوام والاستمرار (4).
2 - الاستقلال الاداري .
وهو احد نتائج تمتع الوحدة المحلية بالشخصية المعنوية أي وجود مجالس محلية معبرة عن الوحدة الادارية في القيام بنشاطاتها الادارية لأن ممارسة الشخص المعنوي لنشاطاته تتطلب تواجد أشخاص طبيعين يعبرون عن أرادته (5) لذلك يجب ان تكون طريقة أختيار هولاء محققة لأستقلال الهيئات المحلية وقد أختلف الفقه في تحديد طريقة تحقيق هذا الاستقلال وذهبوا في ذلك الى ثلاثة اتجاهات هي :
أ - أسلوب التعيين . يرى أنصار هذا الاتجاه أن تعيين أعضاء المجالس المحلية لا ينتقص من أستقلالها اذا ما توافرت ضمانات معينة يقدمها المشرع مثل عدم قابليتهم للعزل او أختيارهم من الاشخاص المقيمين لمدة زمنية معينة في النطاق الجغرافي أو يتم اختيارهم بناء على أعتبارات معينة كأن تكون مهنية أو مالية أو علمية ويرى مؤيدي التعيين أن هذا الأمر لا يخل بأستقلال الهيئات المحلية طالما أن المشرع أحاطها بالقوانين المنظمة لعملها (6) ويقيسون الامر على تعيين القضاة من قبل السلطة المركزية فهو لا يخل باستقلال المنظومة القضائية
ب - أسلوب الأنتخاب . ويرى أصحاب هذا الأتجاه بان الانتخاب أفضل الطرق لأختيار أعضاء المجالس المحلية معللين ذلك بأن أعضاء المجالس المحلية ما هم الأ منتدبين من أبناء الوحدة المحلية للقيام بأعباء أدارة المصالح المحلية وانهم يملكون صلاحية تغييرهم متى ماثبت لهم عدم صلاحيتهم كذلك يرفض اصحاب هذا الرأي القياس على تعيين القضاة لأن مجال كل من العملين يختلف جوهرياً وان عمل القضاة يتطلب توافر مؤهلات معينة لا تتوافر بالكثيرين ويرى أصحاب هذا الأتجاه ان المحافظة على القيم الديمقراطية هو الهدف من الانتخاب وان الامر اذا أقتصر فقط على الادارة الجيدة فالأولى تطبيق المركزية الادارية (7).
ج - الجمع بين الانتخاب والتعيين . أي أختيار النسبة الأكبر من الأعضاء بطريقة الانتخاب وتعيين عدد محدد من الأعضاء بناء على اعتبارات معينة وهو يحقق التوازن الى حد ما في اختيار أعضاء الوحدة المحلية (8) وأن نجاح الوحدة المحلية يعتمد في الواقع على نجاح النظام السياسي الذي يحكم الدولة فأن كانت الممارسة الديمقراطية حقيقية وغير شكلية فأنه سينعكس أثرها على الأدارة المحلية واذا انعدمت الديمقراطية على الصعيد القومي فانها تنعدم على الصعيد المحلي وبذلك تنعدم اللامركزية " (9) .
3-الاستقلال المالي . ومعناه أمكانية الهيئات المحلية تحصيل الموارد المالية الكافية لتنفيذ قراراتها فلا يمكن الحديث عن استقلال الهيئات المحلية مالم تكن الوحدة المحلية قادرة على تحديد وإدارة وصرف الموارد المالية في نطاقها الجغرافي وفقا للقانون (10) وهذا الاستقلال المالي يمنح الهيئات المحلية القدرة لربط عمليات التنمية في محيطها مع الحاجات المتجددة للمناطق المختلفة ولشرائح السكان المختلفة وبالتالي تحقيق أهداف عملية التنمية الوطنية (11) أما مصادر التمويل المحلي فهي غالباً ما تشمل الموارد التالية :
أولاً: موارد داخلية وهي الموارد التي تنشأ داخل نطاق الوحدة المحلية وتعد الضرائب والرسوم أهم هذه الموارد وهي تساهم بدور كبير في تمويل المشاريع المحلية وتمويل خطط التنمية في الوحدة المحلية وتعزز من الاستقلال المالي والاداري تجاه السلطة المركزية وتختلف آلية فرض الضرائب بأختلاف قوانين الدول (12) وغالباً ما تستخدم أحدى الطرق الثلاث :
الطريقة الاولى وفيها تتولى السلطة المركزية فرضها وتحصيلها بنفسها عن طريق مؤسساتها وتتشارك المجالس المحلية في حصيلة الضريبة المركزية وهو ما يعمل به في العراق أذ تعتبر حصيلة الضرائب والرسوم والغرامات المفروضة وفقاً للقوانين الاتحادية في المحافظات من الموارد المالية للمحافظة (13).
الطريقة الثانية وفيها أيضاً تتولى السلطة المركزية فرضها وتحصيلها من قبل مؤسساتها مع وضع نسبة معينة محددة بالقانون تحت تصرف الهيئات المحلية ومثالها أعتبار نصف أيرادات المنافذ الحدودية في المحافظات من الموارد المالية للمحافظات التي يوجد فيها منفذ حدودي (14) .
الطريقة الثالثة وفيها تتولى السلطات المحلية فرضها وتحصيلها وأنفاقها دون أن يكون للسلطات المركزية دور في ذلك فهي ضريبة محلية ليس لها علاقة بالضرائب العامة التي تفرضها السلطة المركزية ومثال ذلك في أنكلترا حيث تفرض المجالس المحلية ضريبة العقار السكني أستناداً الى قانون صادر من البرلمان وتقوم المجالس المحلية بتحديد قيمة الضريبة وتحصيلها بنفسها (15).
وأيضاً من الموارد المالية الداخلية الايرادات المتحصلة من أيجارات أملاك الوحدات المحلية وأرباح المشروعات الاقتصادية وأثمان بيع العقارات وهذه ايضاً تقترن بمدى أستقلالية الهيئات المحلية فأذا منحت الحق في أنشاء المشاريع الاقتصادية وأستغلال الاملاك الموجودة في نطاقها كان لها الاستفادة من هذه الموارد وزيادتها أما أذا أقتصرت صلاحيتها على الوظيفة الادارية فأن هذه الموارد تكون تحت سيطرة السلطة المركزية وهي التي تتحكم بها .
ثانياً : موارد خارجية قد لا تستطيع الموارد المالية المحلية تغطية النفقات المحلية لذلك لا غنى للهيئات المحلية من اللجوء للموارد الخارجية وهي غالباً ما تكون الصور التالية :
1- الاعانات الحكومية . وتكاد تكون الصورة الابرز من الموارد الخارجية تمنحها السلطات المركزية للهيئات المحلية لتغطية نفقاتها وتكون بلا مقابل تهدف منها تحقيق هدف أقتصادي يتمثل في رفع المستوى الاقتصادي للوحدات المحلية أو أجتماعي في تقليل الفوارق بين الوحدات المحلية (16) .
وقد تعتبر الاعانات الحكومية قيداً على الاستقلال المالي للهيئات المحلية الا أن الامر ليس بهذا السوء لأن السلطة المركزية غالباً ما تحاول منح الاعانات الحكومية لكسب تأييد أبناء الوحدات المحلية لها ولا يمكن مقارنة ذلك بالاعانات الدولية التي غالباً ما يكون الهدف منها سياسي .
2 - القروض. وتلجأ اليها الهيئات المحلية لتمويل المشاريع الكبيرة ذات الموازنات الضخمة أو لتغطية العجز في موازناتها أو لتحقيق أهداف أخرى الا أن لجوء السلطات المحلية للقروض يكون مقيد بموافقة الحكومة المركزية في مقابل خصم مبلغ القرض وفوائده من تخصيصات الوحدات الادارية من الموازنة العامة (17).
3- الهبات والتبرعات . وهي تشمل المبالغ النقدية والعينية والوصايا التي يقدمها الأفراد أو هيئات خاصة محلية مساهمة منه في تحمل الاعباء المحلية وقد تمنح من جهات دولية حكومية أو غير حكومية وغالباً ما يكون قبولها مقترناً بموافقة السلطات المركزية .
ثالثاً - الرقابة على الهيئات المحلية .
مهما كان الاستقلال الذي تتمتع به المجالس المحلية فأنه لا يكون استقلالاً مطلقاً بل تخضع هذه المجالس الى الرقابة المركزية فهي السبيل الوحيد لكبح جماح المجالس المحلية وعدم استغلالها لمواقعها في ادارة الوحدات الادارية .
وتمارس هذه الرقابة (18) من قبل الادارة المركزية على الهيئات المحلية وقد يسميها البعض بالوصاية الادارية تشبيها لها بالوصاية المدنية الموجودة في القانون المدني التي ترتكز على قيام الوصي بتمثيل القاصر في مباشرة حقوقه الا ان هذا التشبيه رفضه بعض الفقه الاداري لأن الهيئات الادارية ليست عديمة الأهلية وانما تمتلك الشخصية المعنوية التي يحق لها بموجبها أكتساب الحقوق وتحمل الالتزمات فضلاً على ان ممارستها لعملها يكون لتحقيق المصالح العامة والمحلية (19) على حد سواء ومهما كانت تسمية الرقابة الادارية فيجب ان تستهدف المصلحة العامة واحترام مبدأ المشروعية وهي تكون بصورتين هما:
الصورة الاولى : الرقابة على الهيئات المحلية ذاتها ويكون ذلك بعدة وسائل اما بالايقاف عن العمل مدة يحددها القانون عند تحقق أسباب معينة مستهدفة في ذلك المصلحة العامة وغالبا ما يتم أيقاف المجالس المحلية تمهيداً لحلها (20) .
أو تكون الرقابة بأستخدام حل الهيئات المحلية من السلطة المركزية وهو أخطر انواع الرقابة لذلك عادة ما يحاول المشرع أحاطة هذا الاسلوب بمزيد من الضمانات ومنها ان لا يتم العمل به الا في حالة ثبوت عجز الهيئات المحلية عن القيام بعملها (21) . وقد تمارس السلطة المركزية الرقابة على أعضاء الهيئة المحلية عن طريق تعيين بعضهم أو تعيين رؤساء الوحدة الادارية ومن خلالهم تمارس الرقابة على الهيئات المحلية وهذه الصلاحية لا تمارس الا اذا صرح بها المشرع (22).
الصورة الثانية : الرقابة على أعمال الهيئات المحلية ويكون ذلك بعدة طرق أهمها الأذن المسبق أو التصريح من السلطة المركزية أو عدم نفاذ القرار الاداري الا بعد التصديق عليه من السلطة المركزية أو ألغاء القرار الاداري في الحالات التي يسمح فيها القانون بذلك أو أيقاف القرار الاداري الصادر من الهيئات المحلية تجد في تنفيذه أضراراً بالمصلحة العامة وقد تصل حدود الرقابة الادارية الى حلول السلطة المركزية محل الهيئات المحلية في حالة ثبوت عجز الأخيرة عن تأدية عملها وفي حدود ما يسمح به القانون (23).
وتختلف الرقابة الادارية في النظام اللامركزي عن السلطة الرئاسية في نظام المركزية الادارية لأن الاخيرة علاقة تبعية وتدرج رئاسي بين الموظف ورئيسه بينما في اللامركزية الادارية تتمتع الهيئات المحلية بشخصية معنوية وأستقلال مصدره القانون والدستور (24) .
__________
1- ياتي استخدام المصالح العامة كمرادف للمرافق العامة في بعض الدساتير كالقانون الاساسي في العراق عام 1925 في المادة (94) (لا يعطى انحصار أو امتياز لاستثمار مورد من الموارد الطبيعية ........ او مصلحة من المصالح العامة)
2- عبد الله عبد الغني بسيوني النظرية العامة في القانون الاداري دراسة مقارنة الأسس ومبادئ القانون الاداري وتطبيقها في مصر) دار المعارف في الاسكندرية 2003 ص 150 و علي خطار شطناوي, القانون الاداري الاردني الكتاب الأول (مبادئ القانون الاداري) التنظيم الاداري نشاط الادارة العامة الطبعة الأولى 2009 دار وائل للنشر والتوزيع, ص152 سليمان الطماوي مبادئ القانون الاداري دار الفكر العربي القاهرة 2009 ص84-85
3- ماجد راغب الحلو القانون الاداري المكتبة القانونية دار المطبوعات الجامعية 1996 ص96-97 سليمان الطماوي مصدر, سابق ص87,ماهر صالح علاوي مبادئ القانون الاداري دراسة مقارنة جامعة بغداد بغداد 2009 ص 31- علي محمد بدير - عصام البرزنجي مهدي ياسين السلامي مبادئ وأحكام القانون الاداري العاتك لصناعة الكتاب القاهرة, 2011 ص 82
4- انتصار شلال مارد الحدود القانونية لسلطة الادارة اللامركزية الاقليمية أطروحة دكتوراه , جامعة النهرين 2008 ص32-33
5- ماهر صالح علاوي المصدر السابق ص 39 ماجد راغب الحلو مصدر, سابق ص97,مازن ليلو راضي, القانون الاداري منشورات الاكاديمية العربية 2008 ص29-30
6- ومثال ذلك ما نصت عليه (المادة 26 / ثانيا ) من القانون الاساسي العراقي لعام 1925 على ان حق التعيين لجميع الوظائف المدنية والعسكرية للملك الا انه يجري ضمن قواعد معينة اما ان يكون بناء على اقتراح الوزير ويمكن تفويض هذا الحق الى سلطة اخرى بالقانون وتحدد القوانين شروط التعيين )
7- علي هادي قحطان البديري رفاه كريم تشكيل المجالس المحلية في القانون العراقي "دراسة مقارنة ", بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية العدد الثاني, السنة السابعة 2018 ص 10-12
8- ماهر صالح علاوي مصدر سابق ص39
9- منذر الشاوي, القانون الدستوري الجزء الاول, الطبعة الثانية مطبعة, العاتك لصناعة الكتب 2007 ص 148
10- اللامركزية والضرائب على الملكية الريفية منظمة الاغذية والزراعة للأمم المتحدة روما, 2004, ص 16
11- حمدي القبيلات أيمن أديب دور الاستقلال المالي لمجالس المحافظات في تحقيق مفهوم اللامركزية الادارية الاقليمية في ضوء قانون اللامركزية الاردني رقم 49 لسنة 2015 بحث منشور في مجلة الحقوق العدد الجزء الثاني 2022 ص 272
12- محمد العموري, القانون المالي, دمشق, المجلد الرابع 2010, ص580
13- المادة (44 /ثاني /2) من قانون المحافظات غير المنتظمة في أقليم رقم 21 لسنة 2008 المعدل
14- المادة (44/ ثانيا /7) من قانون المحافظات غير المنتظمة في لأقليم رقم 21 لسنة 2008 المعدل
15- بينت المادة (30) من قانون الحكم المحلي البريطاني الصادر في آذار - 1992 صلاحية المجلس المحلي في تحديد ضريبة العقار السكني .
16- حياة بن أسماعين وسيلة السبتي التمويل المحلي للتنمية المحلية دراسة حالة الجزائر والدول النامية " بحث منشور في الملتقى الدولي حول سياسات التمويل وأثرها على الاقتصاديات والمؤسسات المجلد (1) ص 5
17- وفقاً لنص المادة (110 / أولاً) من دستور 2005 تكون سياسات الاقتراض والتوقيع عليها وابرامها من اختصاص السلطات الاتحادية ووفقاً لنص المادة (40/اولا) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 المعدل و يحق للمحافظة بعد موافقة وزارة المالية الاقتراض محلياً أما المادة (41 / أولاً) من نفس القانون فتكون ضمانات القروض من تخصيصات الجهات المقترضة في قانون الموازنة الاتحادي .
18- ينظر ماهر صالح علاوي مصدر سابق ص139 ماجد راغب الحلو مصدر, سابق ص97-99, مازن ليلو راضي, القانون الاداري منشورات الاكاديمية العربية 2008 ص42
19- مصطفى كامل شرح القانون الاداري والمبادئ العامة للقانون الاداري العراقي الطبعة 1 مطبعة النجاح 1949 ص 349
20- فواز خلف ظاهر الرقابة على الهيئات الادارية اللامركزية الاقليمية في العراق (دراسة مقارنة ) رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون جامعة تكريت 2011 ص 59
21- مصطفى كامل شرح القانون الاداري والمبادئ العامة للقانون الاداري العراقي الطبعة 1 مطبعة النجاح 1949 ص 353
22- ومثال ذلك في الاردن يتم تعيين المحافظ من قبل مجلس الوزراء واقترانه بارادة ملكية المادة (6/أ) من نظام التشكيلات الاردني لسنة 2000
23- خالد سمارة الزعبي, العلاقة بين الادارة المركزية والادارة المحلية وأساليب استخدامها الملتقى العربي الاول صلالة عمان 2003 ص3330
24- مازن ليلو مصدر سابق ص42