اذا تحققت مسؤولية الإدارة فان جزاءها هو التعويض. ويهدف التعويض الى جبر الضرر الواقع سواء اكانت المسؤولية قائمة على أساس الخطا ام قائمة بدون خطا على أساس المخاطر او تحمل التبعة. واذا كانت دعوى التعويض تقرر ضمانة هامة للافراد لانها تتحقق في جميع الظروف، فانها تفقد فاعليتها من الناحية العملية اذا ما عمدت الإدارة الى المماطلة في تنفيذ الحكم الصادر بالتعويض او أقلعت عن تنفيذه كليا. وسنعرض لهاتين المسالتين تباعا بشئ من التفصيل:

المطلب الأول

التعويض

الأصل في الالتزامات التقصيرية ان يتم تنفيذها بمقابل عن طريق التعويض النقدي(1). اما التعويض العيني المتمثل في الاجبار على أداء امر معين فلا وجود له في مجال المسؤولية الإدارية. فالقاضي لا يستطيع اصدار أوامر او نواهي الى الإدارة وذلك بالنظر الى استقلال الإدارة عن القضاء على خلاف الوضع في نظام القانون الموحد. ولا يستثنى من ذلك الا حالة اعمال التعدي في فرنسا اذ يستطيع القضاء العادي ان يحكم بالتعويض العيني بان يامر الإدارة بالقيام بعمل معين كالرد او الهدم، وبالامتناع عن عمل معين كعدم التعرض(2). ويقدر التعويض على أساس جسامة الضرر والذي تسببت فيه الإدارة. والاصل في التعويض ان يغطي ما لحق المضرور من خسارة وما فاته من كسب. والعبرة في تحديد مقدار التعويض هي بقوت صدور الحكم به، وذلك لان الحكم كثيرا ما يتاخر صدوره لمدة قد تكون قيمة العملة النقدية فيها قد انخفضت رسميا او فعليا وهو ما من شانه ان يحمل المضرور، امرا لا دل له فيه. وتثير مسالة تحديد التعويض أحيانا بعض الإشكالات خصوصا في مجال الوظيفة العامة، ومنها قاعدة ((العل الفعلي)) التي اعتمدها قضاء مجلس الدولة الفرنسي والتي عرضنا لها عند دراستنا لتنفيذ حكم الإلغاء، فقد كان اجتهاد مجلس الدولة المستقر حتى عام 1933 ينتهي الى ان الموظف المفصول بسبب غير مشروع، والذي حكم بإلغاء قرار فصله، يثبت له الحق في اقتضاء راتبه عن المدة التي كان فيها بعيدا عن وظيفته. وبصدور حكم (ديبرل deberles) في ابريل (نيسان) عام 1933(3). قرر المجلس مبدا التعويض عن تلك المدة بدلا من اقتضاء الراتب. فالقاعدة ان الراتب مقابل العمل الفعلي. وعليه فلا يؤدي للموظف المحكوم له راتبا وانما يجبر الضرر الذي لحق به عن طريق التعويض. وتراعي الإدارة تحت رقابة القضاء اعتبارات عديدة عند تقدير التعويض مثل الضرر الذي لحق بشؤون حياته كاضطراره الى تغيير السكن والمصاريف التي انفقت في سبيل ذلك، وما لحق سمعته من تشويه، والفترة التي قضاها باحثا عن عمل جديد، وعدم وجود دخل خلال تلك المدة والفرق بين مرتبه في الوظيفة المفصول منها ومرتبه الثاني، ونسبة الخطا المنسوب اليه والخطا المنسوب الى الإدارة(4)، فعدم المشروعية الراجع الى اغفال بعض الشكليات يختلف عن عدم المشروعية الراجع الى انحراف السلطة او خالفة القانون. ولم يتردد مجلس الدولة المصري في اتباع هذا الحل الذي يراه البعض يتسم بالمرونة وينطوي على قدر من العدالة(5). وفي تاييد هذا الاتجاه قضت المحكمة الإدارية العليا في مصر في حكمها الصادر بتاريخ 13 يناير ((كاون الثاني)) سنة 1962 بان الغاء قرار الفصل يجعل الرابطة الوظيفية لا تزال قائمة بين الإدارة والموظف بكافة اثارها، ومن هذه الاثارة حقه في المرتب. الا ان هذا الحق لا يعود اليه تلقائيا بعودة الرابطة بعد انفصالها، بل يخضع لاعتبارات أخرى أهمها ان هذا الحق يقابله واجب هو اداؤه العمل. وقد حيل بينه وبين أدائه بالفصل. الا ان اصغر سنه كان يمكنه من ان يباشر عملا او نشاطا يغنم منه مكاسب تعوضه عن الحرمان من راتبه طوال هذه المدة وهي مدة ليست بالقصيرة. ومن ثم فان المحكمة إزاء ذلك تقدر له تعيضا جزافيا(6). ولي يعتمد القضاء الإداري في العراق قاعدة العمل الفعلي، فقد ذهب مجلس الانضباط العام بمجلس شورى الدولة الى انه اذا الغي الامر الصادر بعد الموظف مستقيلا فيستحق راتبه عن مدة تغيبه نتيجة الامر المذكور الذي منعه من الدوام في وظيفته(7).

المطلب الثاني

مخالفة الإدارة لالتزامها بتنفيذ الحكم الصادر بالتعويض

... ان دعوى التعويض تقرر ضمانة هامة للافراد اتجاه الإدارة لانها تتحقق في جميع الظروف لكن هذه الضمانة يمكن ان تضعف او تبدد وسط مظاهر الصراع بين سلطة الادارة التي تميل الى بسط سيطرتها الى ابعد الحدود وبين سلطة القضاء التي تقوم على تطبيق نصوص القانون وتفرض واجب احترامه فيما تصدره من احكام. فكثرا ما تجنح نوازع الإدارة الى شهوة السيطرة والاستبداد غير المسوغ في بعض القرارات والاعمال، التي تكون في بعض الايان نتيجة تاثير تيارات فكرية خاصة تسود بفعل ظروف او تحولات معينة تلقي على عاتق الإدارة واجبات ومهام تختلف عن تلك المعروفة من قبل. لذلك قد تمتنع صراحة او ضمنا عن تنفيذ الاحكام الصادرة ازاءها ومن بينها الحكم بالتعويض، او قد تلجا الى المماطلة او تعطيل تنفيذ الحكم عن طريق اصدار بعض الأنظمة او التعليمات التي من شانها إضاعة الفرصة امام الفرد المتضرر لاقتضاء حقه تجاه الإدارة الامر الذي يثر معه التساؤل عن ماهية الحلول التي يستطيع ان يلجا اليها الفرد في مثل هذه الحالات. ولا شك ان الحكم القضائي يتمتع بحجية الامر المحكوم فيه فهو عنوان للحقيقة فيما قضى به أولا، وسندا تنفيذيا يضمن حق الدائن ثانيا. ولهذا فان الامتناع عن تنفيذ الحكم ينشئ حقا جديدا للفرد اذا ما طرح النزاع امام القضاء مرة أخرى جراء امتناع الإدارة عن التنفيذ، فاذا امتنعت الإدارة عن تنفيذ الحكم القضائي بدفع مبلغ من المال ورفع المتضرر دعوى جديدة امام القضاء بذلك فان المنازعة لا تكون حول اصل الحق ومدى ثبوته لانه ثبت بالحكم الأول، وانما تكون المنازعة موجهة نحو شخص المسؤول عن عدم التنفيذ.

وبالرغم من ان القاعدة العامة السائدة في مختلف الدولة هي أماكن تنفيذ الاحكام القضائية في مواجهة الدولة(8)، الا ان تنفيذ احكام الدفع ضد الدولة كثيرا ما يصطدم ببعض العقبات، ومنها:

1- عدم جواز الحجز على أموال الدولة، ولذلك فان مركز دائن الدولة كمركز الدائن الذي يجد مدينة معسرا. والعلة في عدم جواز الحجز على الأموال العامة انها أموال مخصصة للمنفعة العامة(9)، فيكون الحجز عليها مخلا بمبدا دوام سير المرافق العامة، كما ان الحجز عليها يزعزع الثقة بالمركز المالي للدولة.

2- ان تسوية الدولة لديونها يخضع لقواعد المحاسبة الحكومية من جهة وجود او عدم وجود أوامر بالصرف او وجود الاعتمادات المالية من عدمها. وهذه الإجراءات قد تطول امام أصحاب الحقوق مما يهدد حقوقهم او يعيق الحصول عليها. واختلفت التشريعات والنظم القضائية في معالجة هذه المسالة ووسائل اجبار الإدارة على التنفيذ.

الفرع الأول

وسائل اجبار الإدارة على التنفيذ في النظم المقارنة

تتباين النظم المقارنة في كيفية تجاوز العقبات امام تنفيذ الاحكام الصادرة بحق الإدارة. ففي المانيا مثلا يجوز للدائن ان يقوم بتنفيذ الحكم القضائي الصادر بحق الإدارة جبرا اذا لم تقم الخزانة العامة بالدفع للمتضرر، وهذا التنفيذ الجبري يمكن اجراؤه سواء في مواجهة الحكومة الاتحادية او في مواجهة السلطات المحلية للولايات(10). اما في فرنسا فيجري التمييز بين أموال الدومين العام واموال الدومين الخاص، اذ يجوز من ناحية المبدا الحجز على أموال الدومين الخاص بالحكومة ويستطيع من لديه سند تنفيذ الحصول على حقه بذلك. اما اموا الدومين العام فلا يجوز الحجز عليها، فالدائن لا يستطيع ارغام الدولة على ان تدفع له بوساطة طرق التنفيذ العادية ما تحصل هل بالحكم القضائي وبالسند التنفيذي أيا كان، بل يجب ان يخضع دائن الدولة لإجراءات الامر بالدفع التي بدونها لا يمكن ان يتم التعويض، فيقوم الموظف المختص بإصدار الامر بالدفع. بالتحقق مما لو كانت حالة الأموال الموجودة تحت تصرفه تسمح له باعطاء الامر بالدفع، وكذلك في كيفية جريان الاعتمادات المالية. ولما كانت السلطة التنفيذية هي وحدها ممثلة بموظفيها المختصه بإصدار الأوامر بالدفع فان منح ذلك الامر او رفضه لا يؤدي الى تحريك رقابة القضاء عليها وذلك لان استعمال الاعتمادات المالية يمس العلاقات فيما بين سلطات الدولة العامة ومن ثم فلا يمكن ا تحل ايه هيئة قضائية محل السلطة الإدارية في تقدير استعمال هذه الاعتمادات فالوزير المختص هو الذي يقدر وجود الاعتمادات وكيفية استعمالها تحت رقابة البرلمان. وتسويغ كل ذلك في النظام الفرنسي هو ان السماح باخضاع الامر بالدفع لرقابة القضاء ينتهي الى تخويل الدائن حق الحجز على الأموال العامة بالرغم من عدم قابلية هذه الأموال للحجز عليها بمقتضى القانون. ولذلك فقد استقر قضاء مجلس الدولة الفرنسي منذ القدم على عدم قبول الدعاوى الموجهة ضد رفض الإدارة اصدار أوامر الدفع وذلك باستثناء النزاعات المتعلقة بتسوية الدين من جهة موضوع الحق او مقدار الدين(11). وفي كثير من الأحيان يعد مجلس الدولة الفرنسي رفض الامر بالدفع من قبيل اعمال السيادة او الحكومة بمعناها الفني الدقيق وذلك بالرغم من ان قضاء هذا المجلس سيسر نحو التضييق من قائمة هذه الاعمال(12). وتحت ضغط الفقه الفرنسي الذي تاثر بالحلول التي اقرها القانون الألماني والتي تجيز للمحاكم توجيه أوامر تنفيذية للإدارة، بما فيها الحجز على المال العام، لسداد الدين الصادر بمقتضاه حطكم اداري قضائي، ادرك المشرع الفرنسي خطورة هذا العجز في الوظيفة القضائية فاصدر قانون 8/2/1959 اعترف بموجبه لمحاكم القضاء الإداري بمختلف درجاتها بسلطة توجيه أوامر للإدارة، كما اعترف لتلك المحاكم بامكانية الحكم بغرامة تهديدية على الإدارة لضمان تنفيذ الاحكام الصادرة عنها، وهذه السلطات ليست قصرا على قاضي الموضوع فقط، بل تتعداه الى القضاء الإداري المستعجل اذ استجاب المشرع الفرنسي لكتابات الفقهاء عن حاجة العدالة الإدارية الى نظام القضاء على وجه السرعة وبطريقة تحقق العدالة الإدارية على اكمل وجه فاصدر المشرع قانون تنظيم القضاء الإداري المستعجل لحماية الحقوق والحريات الأساسية(13). وبموجب المدة (8/2) من قانو 1995 يكون للمحاكم الإدارية ان تقرن الامر الذي اتخذته تطبيقا لهذه المادة حكما بغرامة تهديدية وذلك بشرط ان يطلب صاحب الشأن ذلك صراحة، وبموجب المادة (8/4) من القانون ذاته اذا لم يتمكن الطاع اثناء نظر الدعوى الاصلية ان يطلب من القاضي توجيه امر للإدارة او الحكم عليها بالغراة التهديدية، عندئذ يقوم بتقديم عريضة جديدة للمحكمة نفسها التي أصدرت الحكم النهائي او التي أصدرت حكم الاستئناف يطلب فيها تحديد الاجراءات اللازمة لتنفيذه والحكم بغرامة تهديدية لهذا التنفيذ، فتقوم المحكمة اما بحفظ الطلب إداريا في حالة عدم استناده الى سبب قانوني مع تبليغ الشخص المعي بذلك، واما الامر باتخاذ الإجراءات القضائية كالامر بالتنفيذ مع دفع الغرامة من قب الإدارة. وبموجب قانون عام 2000 اصبح للقاضي الإداري المستعجل ا يار باتخاذ التدابير اللازمة لحماية الحريات الأساسية في حالة حصول أعداء جسيم على أي شخص من السلطات العامة ووجوب تنفيذها في ثمان وأربعين ساعة من صدور الامر وذلك دون اشتراط إقامة دعوى ضد القرار الإداري(14).

الفرع الثاني

وسائل اجبار الإدارة على التنفيذ في العراق

... ان قواعد القانون المدني العراقي لاتجز الحجز على أموال الإدارة اذا ما امتنعت عن تنفيذ الحكم القضائي الذي يقرر مسؤوليتها الإدارية ولم تسدد ما ترتب عليها من دين بموجب ذلك الحكم، وذلك لان أموال الإدارة أموالا عامة. وفي هذا الاتجاه استقرت أيضا احكام المحاكم العراقية. غير اه بموجب قانون البنك المركزي العراقي رقم (65) لسنة 2004 فانه يجوز الحجز على أموال المصارف لدين ناشئ من طبيعة عملها وذلك بحكم قضائي يصدر من محكمة الخدمات المالية او من أي محكمة أخرى(15). وعليه فانه اصبح بالإمكان الحجز على الأموال العامة التجارية التي تستغل في اعمال المصارف والشركات العامة وما في حكمها وهو تطور لافت يجيز لنا القول بانه في اطار المسؤولية الإدارية ينبغي التمييز بين الأموال العامة العادية والتي لا يجوز الحجز عليها وبين الأموال العامة التجارية التي يجوز الحجز عليها اذ تصبح معها الجهة الإدارية المدنية كأي مدين عادي. ومن جهة أخرى فقد اتجه المشرع العراقي الجنائي – مقتفيا اثر بعض التشريعات العالمية والعربية وفي مقدمتها التشريع المصري(16) – الى تجريم الامتناع عن تنفيذ الاحكام القضائية كما اسلفنا عند دراستنا لاخلال الإدارة بتنفيذ حكم الإلغاء، فقد نصت المادة (329) من قانون العقوبات العراقي رقم (111) لسنة 1969 على انه: ((1- عاقب بالحبس وبالغرامة او بإحدى هاتين العقوبتين كل موظف او مكلف بخدمة عامة استغل سلطة وظيفته في وقف او تعطيل تنفيذ الأوامر الصادرة من الحكومة او أي حكم او امر صادر من احدى المحاكم.

2- ويعاقب بالعقوبة ذاتها كل موظف ا مكلف بخدمة عامة امتنع عن تنفيذ حكم او امر صادر من احدى المحاكم او أي سلطة عامة مختصة بعد مضي ثمانية ايام من انذاره رسميا بالتنفيذ متى كان تنفيذ الحكم او الامر داخلا في اختصاصه)).

___________________________

1- ويسرى هذا الأصل في المسائل المدنية كذلك، انظر على سبيل المثال المادة (246) من القانون المدني العراقي، والمادة (171/2) من القانون المدني المصري.

2- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1985 ص532، 533.

3- cite par auby et drago, traite de contentieux administrative, op. cit, t2, p. 423.

4- د. فهد الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1988ص392.

5- انظر د. مصطفى أبو زيد فهمي، القضاء الإداري ومجلس الدولة، منشاة المعارف الإسكندرية، 1966 ص810، د. عبد المنعم جبرة، اثار حكم الإلغاء، القاهرة، 1971، ص508، د. فهد الدغيثر، المصدر السابق ص392.

6- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري المصدر السابق ص534.

7- راجع قرار مجلس الانضباط العام بمجلس شورى الدولة في العراق الصادر في 26/11/1980، والذي سبقت الإشارة اليه عند دراستنا لتنفيذ حكم الإلغاء.

8- يكاد يكون الامر مختلف في إنجلترا، فاستثناء من هذه القاعدة يمنع قانون الإجراءات الملكية الصادر عام 1947 تنفيذ الاحكام الصادرة ضد التاج (الدولة)، لكن ذلك لا يعني استحالة حول الافراد على حقوقهم حيث يمارس الراي العام ضغطا سياسيا من خلال البرلمان يدفع الدولة الى أداء تلك الحقوق كما يمكن اقتضاؤها من خلال تقرير مسؤولية الموظفين الشخصية امام المحاكم. انظر الدراسة التي اعدها المعهد الدولة للعلوم الإدارية ((تنفيذ الحكم الصادر بالزام الدولة بدفع مبلغ من المال)) مجلة العلوم الإدارية، الشعبة المصرية للمعهد الدولي للعلوم الإدارية، سنة 1960 (العدد الأول) ص245.

9- انظر المادة (71) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951.

10- المعهد الدولي للعلوم الإدارية، الدراسة السابقة عن تنفيذ الحكم الصادر بالزام الدولة بدفع مبلغ من المال ص224.

11- د. محمود خلف الجبوري، محاضرات في القضاء الإداري ،ص163.

12- وبالرغم من ان عدم وجود اية طريقة للطعن في قرار رفض الدولة دفع دينها يعتبر وضعا مؤسفا من الناحية النظرية، الا ان هذا الحل السلبي له على الأقل ميزة تجنب الخلط بين اختصاصات السلطات المختلفة التي تباشر السلطة العامة، ومن المعروف عن الدولة انها مدين شريف فالدولة تقوم بدفع ما عليها. المعهد الدولي للعلوم الإدارية المصدر السابق ص247 248.

13- د. محمود خلف الجبوري، المصدر السابق ص163، 164.

14- د. حمدي علي عمر سلطة القاضي الإداري في توجيه أوامر للادراة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2003 ص166.

15- انظر المادة (72) من قانون البنك المركزي العراقي رقم (65) لسنة 2004.

16- انظر المادة (123) من قانون العقوبات المصري رقم (58) لسنة 1937 المعدل بالقانون رقم (120) لسنة 1962. الجريدة الرسمية، العدد (168) في 25 يوليو (تموز) 1962.