أولاً / المركز القانوني لأفراد المؤسسات العامة الاقتصادية :

 في فرنسا استبعد مشرعها العاملين بالمرافق العامة الاقتصادية من نطاق تطبيق نظام الوظيفة العامة لكونها أكثر تعقيدا ولا تتلاءم والمناخ الاقتصادي الذي تعمل تحت مظلته هذه المشروعات(1). ولقد كان لبعض الفقه رأيا(2). في هذا التوجه التشريعي ، إذ ذهب إلى ان المشرع استبعد العاملين بالمرافق الاقتصادية من تطبيق قانون التوظف الفرنسي ، وفي الوقت نفسه لم يحدد النظام الذي يخضعون له من ناحية . ومن ناحية أخرى ان المشرع لم يفرق بين طائفة وأخرى على الرغم من وجوب ذلك اذ يجب التفرقة لا على أساس طبيعة نشاط المرفق ولكن يجب أن يكون على أساس طبيعة العاملين فيه(3). وعلى هذا الأساس جرى الفقه الفرنسي على التفرقة بين من يشغلون وظائف التوجيه والرئاسة والمحاسبة من ناحية وبين باقي العمال من ناحية أخرى ، حيث تشمل الطائفة الأولى أعضاء مجلس الإدارة والمديرين العموميين ورؤساء المستخدمين في الكادرات العليا والمحاسبين ، وهؤلاء كما يرى الفقه الفرنسي في مركز مماثل لمركز الموظفين العموميين ، وان لم يكن مطابقا له تماما فهم يعينون بقرار إداري ، ونظامهم يكاد يكون متصلا بالقانون العام(4) .  ولقد أجرى قضاء مجلس الدولة الفرنسي هذه التفرقة أيضا في أحكام كثيرة ، حيث قضى بان مستخدمي الإدارة والمحاسبين هم وحدهم الذين تكون لهم صفة الموظف العام ، أما المستخدمون الآخرون فإنهم يخضعون للقواعد العامة في الشركات المساهمة(5). وقد مر القضاء الفرنسي في تحديد الفئة التي تعتبر من الموظفين العموميين بمرحلتين ، ففي البداية كان القضاء ينظر إلى عمال الإدارة نظرة اكثر اتساعا من الاتجاه الحالي بحيث يشمل كافة الذين يتولون وظائف الإدارة ، وكان القضاء يستهدي في ذلك بالمركز الشخصي للعامل ، ومكانته في المشروع ، وكان المعيار الذي يلجأ إليه هو وسيلة التعيين فمن كان يعين أو يعزل بمرسوم أو قرار وزاري في مركز قانوني يخضع لقواعد القانون العام ومن ثم يعتبرون موظفين عموميين وليسوا أُجراء(6). ، وكان القضاء يستعين أيضا بطبيعة الوظيفة التي يمارسها العامل ، فمن كان يتمتع بسلطة الأمر والنهي في المرفق كانت وظيفته من وظائف الإدارة(8).  ولكن في الغالب كان القضاء يجمع ما بين المعايير(7). وفي المرحلة الثانية اتجه مجلس الدولة الفرنسي في تطوره الحديث نحو تضييق نطاق وظائف الإدارة الخاصة وذلك في قضية ( Jalenque de la beau ) الصادر حكمها في عام 1957(9).حيث أصبحت تتضمن فقط الموظف المكلف بإدارة مجموع مرافق المؤسسة أو المشروع ، وبعبارة أخرى الشخص الذي يشغل أعلى وظيفة في السلك الوظيفي للمشروع ، وبذلك انحصرت وظائف الإدارة في وظيفة واحدة ، وبالنسبة لوظائف المحاسبة فقد انكمشت بدورها في منصب مدير المحاسبة(10). بشرط توافر صفة المحاسب العام وفقا لمرسوم 9/8/1953(11). ووسعت محكمة التنازع في أحكامها الحديثة من وظائف المديرين والمحاسبين لتشمل كل من يشغلون وظائف التوجيه والمحاسبين العامين(12). هذا إلا ان اعتبار هذه الفئة موظفين عموميين لا يحول دون خضوعهم لنظام خاص بل هذا هو الغالب(13). حيث ان معظم المؤسسات العامة في فرنسا لها قوانين خاصة تصدر بمرسوم تطبق على مستخدميها ومنها مؤسسات الفحم والكهرباء والغاز والسكك الحديدية والملاحة والطيران وغيرها(14). وبناء على ذلك يجوز للنصوص التشريعية ان لا تعمل القاعدة التي مؤداها ان العاملين من غير شاغلي وظائف القيادة يعتبرون عاملين خصوصيين . إذ يمكن ان تعهد لهم بمركز خاضع للقانون العام ، من ذلك على سبيل المثال ان قانون 6 أكتوبر (تشرين) 1982 بشأن أجهزة التدخل في المجال الزراعي للمؤسسات العامة الصناعية والتجارية ينص على ان مركز العاملين في هذه الأجهزة يخضع للقانون العام(15).  وبالإضافة إلى ذلك يمكن ان يقرر المشرع منح العاملين في بعض المشروعات مركزا تابعا للقانون الخاص ، ويعني ذلك ان هذه المراكز الخاصة لا تفرض من جانب الدولة وحدها ، ولكن يتم التفاوض بشأنها مع ممثلي المشروع ، فاما ان تقرر بمرسوم بعد مشاورات مع التنظيمات النقابية الأكثر تمثيلا ، أو ان يضعها مجلس الإدارة نفسه ، بحيث يقتصر دور الدولة على الموافقة عليها(16). وفي مصر يدار المرفق بواسطة هيئة عامة مثل هيئة الكهرباء ، وقد يدار بواسطة مؤسسة عامة مستثناة من الخضوع لاحكام القانون رقم 111 لسنة 1975 والخاص بإلغاء المؤسسات العامة ، كما هو الحال بالنسبة لمؤسسة مصر للطيران والعاملون في هذه المرافق موظفون عموميون تربطهم بهذه الجهات علاقة لائحية تنظيمية . فالعبرة هنا بطبيعة الشخص المسؤول عن المرفق ، وليست العبرة بصفة النشاط . فالعاملون بهذه المرافق موظفون عموميون لانهم تابعون لأشخاص القانون العام على الرغم من ممارسة هؤلاء الأشخاص نشاطا تجاريا(17). وقد رأى بعض الفقهاء تطبيق ما هو مقرر في فرنسا من التمييز بين شاغلي وظائف القيادة وغيرهم في المؤسسات العامة ذات الصفة التجارية(18). غير ان مجلس الدولة المصري رفض أعمال هذه التفرقة(19). وقد يدار المرفق بواسطة شركة قطاع عام ، أي مملوكة للدولة كليا أو جزئيا . مثال ذلك شركة الاتصالات السلكية واللاسلكية ، ومن ذلك أيضا شركات قطاع الأعمال الخاضعة للقانون رقم 203 لسنة 1991 ، قانون شركات قطاع الأعمال العام المصري ، فهذه الشركات وان كانت غالبا لا تدير مرفقا عاما ، إلا انها أيضا تعتبر من شركات القطاع العام ، وذلك لان معيار وصف الشركة بأنها من شركات القطاع العام يتعلق بالملكية العامة لا بأموالها ولا بأسلوب إداراتها وإمكانيات نشاطها(20) . ومن المسلم به ان العاملين في هذه الشركات لا يكتسبون وصف الموظف العام وذلك لسببين الأول : هو ان القانون نص صراحة على ان هذه الشركات من أشخاص القانون الخاص ، وان تتخذ شكل الشركة المساهمة(21). الثاني : هو خضوع العاملين في هذه الشركات لاحكام قانون العمل ، وذلك فيما لم يرد به نص . أما في العراق فان أعمال المرافق الاقتصادية والتي تدار عن طريق المؤسسات العامة أو الهيئات العامة كانوا خاضعين لقانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 ، حيث تربطهم بالدولة علاقة وظيفية تحكمها القوانين  . وعلى الرغم من إلغاء المؤسسات العامة التابعة لوزارة الصناعة والمعادن والصناعات الخفيفة ونقل حقوقها والتزاماتها إلى المنشآت المستفيدة ، وكذلك إلغاء بقية المؤسسات العامة التابعة للوزارات الأخرى  إلا ان فكرة المؤسسة العامة ـ كما يذهب البعض وبحق(22) ـ باقية ومتجسدة في المنشآت التي تتمتع بميزتي الاستقلال المالي والاداري، وكذلك التبعية إلى السلطة العامة وهما جناحا اللامركزية المرفقية في فكرة المؤسسات العامة سواء كانت تسمى بالمؤسسة العامة أو المنشأة العامة أو الشركة العامة . وبالتالي فان موظفي هذه المنشآت أو الشركات خاضعون لقانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 فهم في مركز وظيفي وما يدعم رأينا ان المادة 44 من قانون الشركات العامة رقم 22 لسنة 1997 قد نصت على استمرار العمل بقواعد الخدمة ( والمقصود بها قواعد الخدمة المعمول بها في نطاق القانون العام )(23). فضلا عن قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 914 في 21/12/1997 والذي بموجبه خضع الموظفون الخاضعون لقواعد الخدمة في المؤسسات العامة الملغاة إلى نطاق درجات الموظفين في قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 .

ثانياً : المركز القانوني للعاملين في شركات الاقتصاد المختلط وطريقة الالتزام .

 ان الفقه والقضاء في فرنسا ميزوا بين طائفتين الأولى شاغلي وظائف الإدارة والتوجيه بالمؤسسات المختلطة ويخضعون لنظام الوظيفة العامة ، أما الطائفة الثانية فهي بقية العاملين فلم يعترف لهم بصفة الموظف العام ، وذلك مرده ان المؤسسات المختلطة اقرب للمشروعات الخاصة منها للمشروعات العامة ، ولكون أموالها ليست كلها أموال عامة(24). وبالنسبة لطريقة الالتزام فان الإدارة لا تتولى بنفسها إدارة المرفق العام ، بل تتخلى عن هذه الإدارة لفرد أو شركة كما ان المشرفين على إدارة المشروع ليسوا موظفين عموميين ولكنهم أجراء يخضعون في علاقاتهم مع الملتزم لقواعد قانون العمل(25). وفي مصر ، فان من المسلم به ان مستخدمي شركات الاقتصاد المختلط لا يعتبرون موظفين عموميين وانما تربطهم بالشركة علاقة تعاقدية. وفيما يتعلق بطريقة الالتزام ، فان المبادئ التي تنطبق على العاملين في المرافق اقتصادية التي تدار عن طريق الالتزام في فرنسا يجري تطبيقها على العاملين في المرافق الاقتصادية المصرية  التي تدار عن طريق الالتزام . في العراق ، فان شركات الاقتصاد المختلط وفقا لقانون الشركات العراقي تأخذ شكل الشركة المساهمة أو المحدودة حصرا(26) ، فهي من أشخاص القانون الخاص وعامليها تربطهم بالشركة رابطة تعاقدية وليست تنظيمية . اما عن مركز العاملين في المرفق الاقتصادي الذي يدار عن طريق الالتزام فهو مركز تعاقدي مع الملتزم فردا كان أم شركة  فالملتزم لا يعتبر من عمال الدولة وإنما هو شخص من أشخاص القانون الخاص(27). والعلاقة بين الملتزم وعماله هي علاقة تعاقدية .

____________________________

[1]- فقد نصت على ذلك المادة الأولى من قانون التوظف الفرنسي رقم 2294 في 19/10/1946 والقوانين التي تلته رقم 244/2/1959 والقانون رقم 2294 في 13/7/1983 حيث رددت ذات المفهوم الوارد بالمادة الأولى من القانون الصادر 1946 . د. حمدي عبدالة احمد ، المركز القانوني للعاملين بالقطاع العام وقطاع الأعمال العام ، دراسة مقارنة ، رسالة دكتوراه مقدمة لكلية الحقوق بجامعة عين شمس ، 1994 ، ص21-22. 

2- د. عبد الحميد كمال حشيش ، دراسات في الوظيفة العامة في النظام الفرنسي ، المنظمة العربية للعلوم الإدارية ، 1974 ، القاهرة ، ص151 ، د. علي جمعة محارب ، التأديب الإداري في الوظيفة العامة ، رسالة دكتوراه مقدمة لحقوق عين شمس ، 1986 ، ص76 ، د. جودت الملط ، المسؤولية التأديبية للموظف العام ، رسالة دكتوراه ، حقوق القاهرة ، 1967 ، ص11 وما بعدها .

3- د. عبد الحميد كمال حشيش ، المصدر السابق ، ص179.

4- د. كمال أبو سريع ، تنظيم هيئات الإدارة لشركات القطاع العام ، رسالة دكتوراه ، جامعة عين شمس ، بدون تاريخ ، ص459.

5- د. حمدي عبد اللاه احمد ، المصدر السابق ، ص23.

6- Bernard chenot : orgnisation economique de l’etat Dalloz Paris 1951 p.332.

7- د. حمدي عبد الة احمد ، المصدر السابق ، ص24.

8- المصدر السابق والصفحة نفسها .

9- C.E , 8 Mars, 1957, jalenque de la beau Rec 158.

0[1]- د. السيد صبري ، المركز القانوني لموظفي المؤسسات العامة ذات الصبغة التجارية والصناعية ، تعليق على حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر في 22 /2/1958 طعن 947 لسنة 4ق ، مجلة مجلس الدولة س11 سنة 1962 ، ص302.

1[1]-  وأكدت ذلك محكمة التنازع في حكمها الصادر 28/5/1979 في قضية غرفة (Amqers) التجارية حيث قضت بأنه فيما عدا من يشغلون وظائف المديرين والمحاسبين العامين يكونون في مركز قانوني خاص .

T.C.28 Mai 1997 chambre de commerce d Angeesd, 1980 p.391.

2[1]- T.C 19 Avr 1982, chambre de Mme Robert , p.540. أشار اليه د . حمدي عبد اللاه ، المصدر السابق ، ص25 .

3[1]- د. سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الإداري ، دراسة مقارنة ، الكتاب الثاني ، نظرية المرفق العام وعمال الإدارة ، مصدر سابق ، ص46 ، هامش رقم (1).

4[1]- حمدي عبدالة ، المصدر السابق ، ص25.

5[1]- د. محمد محمد عبد اللطيف ، الاتجاهات المعاصرة في إدارة المرافق العامة الاقتصادية ، المصدر السابق ، ص 107 وص 108.

16- D. Linotte  : op.cit, n.430.

6[1]- المحكمة الإدارية العليا 12/11/1977 الموسوعة الإدارية الحديثة ، ج24 ، ص439 قاعدة 224 ، الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع 14/4/1966 . الموسوعة الإدارية الحديثة ، ج20 ، ص566.

8[1]- د. احمد رسلان ، الوظيفة العامة ، بلا دار نشر ، 1994 ، ص66.

9[1]- إذا قضت في احدى احكامها " ولا تعول المحكمة على ما ذهب إليه رجال الفقه في هذا الصدد من تفرقة بين طائفتين من موظفي المصالح والمؤسسات العامة الاقتصادية ، الأولى طائفة الموظفين من ذوي المناصب الرئيسية ، والأخرى تضم عدا هؤلاء الأفراد من صغار الموظفين إذ يضفون على أفراد الطائفة الأولى دون الثانية صفة الموظفين العموميين ، وذلك لان هذه التفرقة لا تقوم على أساس عملي ، فمن العسير وضع مقياس لها بحيث لا يقع الخلط واللبس بين أفراد الطائفتين ، يضاف إلى ذلك ان هذه التفرقة ان كانت قائمة على أساس منطقي فلماذا تقتصر على المصالح والمؤسسات العامة الاقتصادية دون غيرها " محكمة القضاء الإداري في 8/3/1953 السنة السابعة ، ص611 . 

20- الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع 26/11/1997 ملف رقم 27/2/420 ، أشار إليها د. محمد محمد عبد اللطيف ، الاتجاهات المعاصرة في إدارة المرافق العامة الاقتصادية ، ص110.

21- المادة الأولى والمادة السادسة عشر من قانون قطاع الأعمال رقم 203 لسنة 1991 ، المادة الأولى من القانون رقم 19 لسنة 1998 والخاص بتحويل الهيئة القومية للاتصالات السلكية واللاسلكية إلى شركة مساهمة مصرية ، وهي المصرية للاتصالات.

22- فواز خالد عبدالعزيز المختار ، المصدر السابق ، ص153 ، 160.

23- المصدر السابق ، ص163 وما بعدها .

24- د. حمدي عبد اللاه ، المصدر السابق ، ص29وص30 ، إلا اننا نتفق مع الرأي الذي يذهب إلى ان هذا التمييز يظل في الحيز النظري لان المديرين هم في اغلبهم موظفين يحتفظون بعلاقاتهم مع الدولة بهذه الصفة ، فضلا عن ان الموظفين أو غير الموظفين يختارون ويعينون بقرار إداري من السلطة التنفيذية ، د. عزت فوزي حنا ، المصدر السابق ، ص204وص205.

25- د. محمد محمد عبد اللطيف ، الاتجاهات المعاصرة في إدارة المرافق العامة الاقتصادية ، مصدر سابق ، ص108. د. سليمان الطماوي ، الوجيز في القانون الإداري ، مصدر سابق ، ص329.

26-المادة السابعة ، الفقرة الثانية من قانون الشركات العراقي رقم 21 لسنة 1997 المعدل لسنة 2004 .

27- د. شابا توما منصور ، المصدر السابق ، ص240.