بما ان اقتراح القوانين هو العمل الذي يحرك الإجراءات التشريعية ويقدم للتشريع مادته ، إذ به تبدأ العملية التشريعية ، بيد ان الفقه اختلف حول تكييف الدور الذي يؤديه الاقتراح في عملية سن القوانين ، والتساؤل هنا هل الاقتراح هو عمل تشريعي ام انه عمل قانوني ليس له صفة التشريع الصحيح. فقد نفى فريق من الفقه الطبيعة التشريعية على حق الاقتراح . ونقطة البدء لهؤلاء ان السلطة التشريعية تكمن في إضفاء الخصائص الآمرة للقانون على عمل ما أو إعطاء نص صفة القاعدة الإجبارية فإذا جاز ان نعتبر كل الإجراءات التي تساهم في عمل القانون من قبيل الأعمال التشريعية بالمعنى الواسع فان العمل التشريعي بالمعنى الدقيق هو الذي يدخل في تكوين عنصر القرار الأمر الذي يتولد منه القانون حالاً ومباشرة. فلا يكفي لكي يعتبر العمل تشريعاً ان يقتصر دوره على تحريك السلطة التشريعية أو التمهيد لها ولذلك فان الاقتراح يعتبر عملاً من أعمال الادارة وان دوره ينحصر في دور الباعث أو الدافع أو المحرض. وطبقاً لما تقدم فان الاقتراح لا يعتبر جزءاً من العملية التشريعية ذاتها، التي تبدأ بعد ذلك عندما يوافق المجلس المنتخب على المشروع المقترح ففي نظر هذا الجانب من الفقه ان الاقتراح وان كان يثير العملية التشريعية غير انه ليس جزءاً منها(1).

اما الرأي الراجح في الفقه فيذهب إلى ان الاقتراح هو أول جزء في العملية التشريعية فهو العمل الذي يكون جوهر القانون ويؤسس لبنته الأولى وبذلك يعد أحد الأعمال التي تساهم في وجود القانون ، ولا يقتصر دوره على الإعداد للقانون والتحضيرية . فاقتراح القانون ليس فقط الباعث أو الدافع وانما هو القانون جنينا ، ذلك ان العمل التشريعي لا يبدأ من فراغ وانما يستند إلى فكرة تكون جوهره ، وماهيته يطورها حتى يصل إلى درجة الاكتمال. ووفقاً لهذا الرأي يعتبر اقتراح القوانين أحد الإجراءات التشريعية اللازمة لوجود القانون فهو عمل تشريعي بالدرجة الأولى فالاقتراح هو الذي يجعل البرلمان قادر على فحص مشروعات القوانين وإقرارها وهو الذي يخلق القانون حتى ان أحد الفقهاء (الأستاذ رويير كولار Royer Collard) قد ذهب إلى القول بخصوص هذا الحق ((ان من يملك حق الاقتراح هو الذي يحكم)) فالاقتراح هو الحركة الأولى التي تنبثق عنها جميع الحركات التالية للعملية التشريعية ولولاه لما كانت موافقة البرلمان ولا التصديق ولا إصدار ولا نشر ، وبغيره لا تستطيع الحكومة ولا أعضاء البرلمان أضافة جديد إلى النظام القانوني القائم(2). ونحن نؤيد هذا الرأي فالاقتراح هو جزء من العملية التشريعية بحيث لا يمكن ان تتم من دونه مما يجعل الاقتراح عنصراً أساسياً في التشريع ، ولا يهم بعد ذلك القول بان صفة الأمر في القانون تأتي من عنصر آخر غير الاقتراح ، ذلك ان هذا العنصر لا ينشأ الا نتيجة الاقتراح ، ولهذا فان التلازم بينهما قوي وحتمي حتى يتكون القانون(3). ونتيجة لذلك فالاقتراح يعتبر عملاً تشريعياً إذ لا يتصور ان ينهض التشريع أو يأخذ طريقة إلى التطبيق من دون الاقتراح.

_______________________

1-CARRE DE MALBERG : contribution ala Theorie general de Letat – 1920–T1-p37B.

وكذلك

د. السيد صبري ـ مبادئ القانون الدستوري ـ مصدر سابق ـ ص305.

ود.حسن الحسن ـ القانون الدستوري والدستور في لبنان ـ الطبعة الثانية ـ دار مكتبة الحياة ـ بيروت ـ 1959 ـ ص242.

2- د. عثمان خليل عثمان ود. سليمان الطماوي ـ القانون الدستوري ـ مصدر سابق ص341.

 ود. عثمان خليل ـ النظام الدستوري المصري ـ مصدر سابق ـ ص154.

ود. محمود حلمي ـ المبادئ الدستورية العامة ـ مصدر سابق ـ ص245.

3- ود. محمد كامل ليلة ـ القانون الدستوري ـ دار الفكر العربي ـ القاهرة ـ 1971. ص350، ود. عبد الفتاح حسن ـ مصدر سابق ـ ص184.