إن ظهور الاستبدال يتزامن مع وقت تبني النظام الدستوري، واختيار النظام البرلماني كنظام حكم للدول محل المقارنة، فمن المعروف على الصعيد الدستوري أن جمهورية ألمانيا من جهة الدول الأوائل التي تبعت النظام البرلماني وذلك بصدور دستورها لسنة 1949 المعدل وعند البحث في ثنايا الدستور نجد أن استبدال الأعضاء كان ضمن قانون الانتخابات الاتحادي إذا توفي عضو في البرلمان أو استقال لاحقاً من البوند ستاغ الألماني يجب ملء المقعد من قائمة الولاية من الحزب الذي وقع عنه المرشح المنتخب أو أعضاء البرلمان المتقاعدون في الانتخابات... ويخطر خلف القائمة ويطلب منه أن يعلن كتابه في غضون أسبوع واحد ما إذا كان سيقبل الخلف (1).

وقد تبنى دستور الجزائر 2020 النظام البرلماني يحدد قانون عضوي شروط استخلاف النائب أو عضو مجلس الأمة في حالة شغور مقعده) (2).

أما القانون العضوي فقد أحد على دون الإخلال بالأحكام الدستورية والتشريعية السارية المفعول يستخلف النائب بعد شغور مقعده بسبب الوفاة أو الاستقالة أو حدوث مانع شرعي له أو الإقصاء أو التجريد من عهدته الانتخابية أو بسبب قبول وظيفة من الوظائف المنصوص عليها في القانون العضوي المحدد لحالات التنافي مع العهدة البرلمانية، بالمرشح المتحصل على اكبر عدد من الأصوات بعد المترشح الأخير المنتخب في القائمة للمدة المتبقية من العهدة النيابية) (3). و قد أكد النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني (في حالة شغور منصب رئاسة المجلس الشعبي الوطني بسبب الاستقالة أو العجز أو التنافي أو الوفاة يتم انتخاب رئيس المجلس الشعبي الوطني بالطرق المحددة نفسها في هذا النظام الداخلي في أجل أقصاه خمسة عشر يوماً اعتباراً من تاريخ الشغور  (4).

وفي المقابل نجد في العراق أن القانون الأساسي لعام 1925 إذ وضع حجر الأساس لقانون لاستبدال الأعضاء وتم معالجته من خلال نصين: أولها قد أشار إلى مسألة كيفية تبديل أعضاء مجلس الأعيان حيث أن التبديل يكون جزئيا وكل أربع سنوات (5).

والثاني: أشار فيه إلى الحالات التي تستدعي تبديل أو استبدال أعضاء مجلس النواب وهي الوفاة والاستقالة وكذلك فقد الشروط اللازمة للعضوية ومنها التغيب عن المجلس (6).

وبعد صدور دستور جمهورية العراق لعام 2005 وقد تم وضع أساس دستوري لمبدأ الاستبدال النيابي وبعد فترة طويلة منذ دستور 1925 حيث أشارت المادة 49 / خامساً) من الدستور الحالي والتي نصت على أن يقوم مجلس النواب بسن قانون يعالج حالات استبدال أعضائه عند الاستقالة أو الإقالة أو الوفاة، وبالفعل تم إصدار القانون الخاص باستبدال أعضاء مجلس النواب رقم (6) لسنة 2006 وتم تعديله بعد سنة بقانون (49) لسنة 2007 وهذا القانون واجب الاتباع للقيام بالاستبدال لأعضاء مجلس النواب.

وعند قبول استقالة رئيس مجلس النواب العراقي (م. د) في 2008/12/24 وتم انتخاب (أ. س) خلفاً له في 2009/4/19  (7). وكذلك قبول استقالة النائب الأول لرئيس مجلس النواب (ح. ز) في 2022/6/13 من منصبه وتم انتخاب (م. (م) بدلاً عنه في 2022/9/28 (8). حيث تنتهي عضوية رئيس مجلس النواب أو نوابه بسبب الاستقالة (9). وتم قبول استقالتهم استناداً للنظام الداخلي لمجلس النواب  (10).

أولاً: الأسباب الموجبة للاستبدال:

تكاد تكون أسباب الاستبدال واحدة في أغلب الدول وهي تنطوي على الوفاة أو الاستقالة أو سقوط العضوية والطعن بصحة العضوية (11).

حيث تم تقنين تلك الأسباب ضمن نصوص تشريعية والتي نظمت الأمور المتعلقة بالمجالس النيابية، وتم معالجتها بأسلوب قانوني بحت وقادر على استبدال العضو بشخص آخر ليحل محله في تولي العضوية في مجلس النواب ومن ثم إكمال المدة النيابية وان تلك الأسباب يمكن تقسيمها إلى نوعين: احدهما أسباب إرادية، والأخرى إلى أسباب اللاإرادية أو غير الإرادية.

1-الأسباب الإرادية:

و هي الأسباب التي يقوم النائب بإيجادها ومن خلال فعله كقيامه بتقديم طلب الاستقالة أو تولي منصبا في الحكومة أو السلطة القضائية ويمكن استنباط الأسباب الإرادية من القوانين متمثل:

أ - الاستقالة : يراد بها قيام الشخص بالإعلان عن إرادته الحرة والصريحة في ترك الوظيفة بصفة نهائية(12). والاستقالة حق دستوري لعضو مجلس النواب والذي يعرب عن رغبته بعدم الاستمرار في النيابة مع صرف النظر عن الأسباب ( 13).

و في هذا نجد أن الاستقالة من مجلس البوند ستاغ الألماني قد نصَّ عليها قانون الانتخابات الاتحادي وهي  أما الاستقالة أو الوفاة (14).

أما في الجزائر فقد أشار الدستور إلى الاستقالة (يحدد قانون عضوي الشروط التي يقبل فيها البرلمان استقالة أحد أعضائه) (15).

وإن المشرّع العراقي قد نصَّ على الاستقالة من عضوية مجلس النواب في قانون مجلس النواب العراقي رقم (13) لسنة 2018 من خلال الفصل الثالث منه وفي المادة (12) تحت عنوان حالات انتهاء النيابة والتي تنص على (تنتهي النيابة في المجلس في الأحوال الآتية: أولاً: الوفاة، ثانياً: الاستقالة).

أما النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي جاء خاليا من النص على الاستقالة وكذلك لم يبين كيفية إجراءات الاستقالة من مجلس النواب العراقي، ونلاحظ أن المشرع العراقي لم يقدم تعريفا إلى الاستقالة وكذلك لم  يبين إجراءات الاستقالة، ونلاحظ المشرع الجزائري قد أسهب في بيانها إسهاباً مجدياً وقد أصاب ذلك، أما المشرع العراقي اغفل بيانات إجراء الاستقالة ويعد هذا نقص تشريعي يجب إكماله ومن خلال النص على تفاصيل استقالة النائب من مجلس النواب، حيث لا تقل الاستقالة أهمية عن الترشيح والانتخاب لعضوية المجلس، أما في ما تقدم يتضح لنا أن الاستقالة الصريحة والتي نص عليها قانون مجلس النواب صراحة، وقد حدث في مجلس النواب لعام 2019 إذا استقال وزير الشباب والرياضة السابقة ( ع . ع) من تيار الحكمة من عضوية مجلس النواب العراقي  (16).

وفي حالة قصور النص التشريعي لقانون مجلس النواب أو نظامه الداخلي بخصوص الاستقالة هل يمكن الاعتماد على قوانين أخرى، والتي تناولت موضوع الاستقالة صراحة كما هو الحال عند قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل وبالشكل الذي يسد القصور التشريعي، والذي شابه نصوص النظام الداخلي أو قانون مجلس النواب، وعليه نعتقد انه لا مانع كمعالجة مؤقتة من الاعتماد على نص المادة (35) في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل والتي نصت على الاستقالة ورسمت كيفية إجراءاتها (17).

 ب – تغيير الانتماء السياسي أو الصفة الحزبية:

إن العضو المنتخب قد ينسحب من حزبه أو البقاء كعضو مستقل وهذا ما يحدث في بعض الأحيان ولسبب ما، ومن ثم تبديل حزبه، حيث يرى البعض أن هذا السلوك يجب أن يكون غير ممكنا وذلك لأنَّ المقعد أساسا ينتمي إلى الحزب وتشعر الأحزاب غالبا بأنها سرقة للمقعد، لذلك نصت بعض الدساتير على أن يتم أبعاد النائب من الحزب أو يستقيل من حزبه ويصبح مستقلا، فلا تأثير على مقعده في البرلمان (18).

بينما نجد المشرع الجزائري قد تشدد في هذا الأمر وقد نصَّ الدستور على: يجرد المنتخب في المجلس الشعبي الوطني أو في مجلس الأمة المنتمي إلى حزب سياسي، الذي يغير طوعا الانتماء الذي انتخب على أساسه من عهدته الانتخابية بقوة القانون (19).

ومن ذلك يتضح أن قانون مجلس النواب العراقي ونظامه الداخلي وقانون الاستبدال رقم (6) لسنة 2006 المعدل لم يشير إلى هذا السبب ولو إشارة وكان من الأفضل تضمين قانون مجلس النواب هذا السبب أي تغير الصفة أو الانتماء السياسي حيث هذه الظاهرة قد حدثت في الدورة الرابعة لمجلس النواب وقبل انعقاد الجلسة الأولى حيث انتقل بعض النواب من الأحزاب التي خاضت الانتخابات من خلالها إلى أحزاب أخرى، للتأثير في مسألة الكتلة النيابية الأكبر، والتي من خلالها يتم ترشيح شخصية لرئاسة مجلس الوزراء.

ثانياً: الأسباب اللاإرادية:

تتحقق هذه الأسباب دون تدخل من قبل النائب، تكون خارج أرادته ورغبته كالوفاة أو المرض الذي قد يؤدي إلى العجز وعدم إكمال الولاية البرلمانية، وكذلك الإقالة عند توفر موجبات الإقالة.

1- الوفاة والعجز الدائم:

إن الموت سواء كان طبيعيا ام استثنائيا (الانتحار ) يؤديان إلى انتهاء نيابة العضو رغم أرادته سواء نص عليه المشرع أم لم ينص ومن ثم استبداله بعضو آخر ليكمل ما تبقى من العضوية في البرلمان من بعده وطبقاً لما نص عليه قانون مجلس النواب(20).

وقانون استبدال أعضاء مجلس النواب رقم (6) لسنة 2006 المعدل (21). وعضو النواب يتم انتخابه وفق شروط ومواصفات وجد الناخب توفرها في هذا المرشح، ولم تكن متوفرة في مرشح آخر، حيث يرتبط بالاعتبار الشخصي وليس العائلي، ولا يجوز انتقال هذا الحق لأسرته لأنه يتنافى ومبادئ الديمقراطية (22).

ونلاحظ أن النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني الجزائري قد نصت على الوفاة (23). فيما نجد المشرع العراقي اقتصر على الوفاة ولم يبين الإجراءات التي يتم اتخاذها لمعالجة هذه الحالة كما أنه لم يحدد مدة زمنية لتبليغ رئاسة مجلس النواب بواقعة الوفاة.

2- الإقالة :

يقصد بالإقالة (إنهاء عضوية النائب جبراً عليه لوجود مبرر أو سبب يتطلب ذلك يعود لأخلال النائب بواجبات العضوية)  (24). والإقالة بدورها تؤدي إلى الخلو خلو مقعد أو اكثر من مقاعد مجلس النواب ومن ثم يجب أشغاله عن طريق استبدال النائب المقال بنائب آخر ، وان أسباب الإقالة كثيرة ومتعددة في التشريعات الأساسية، فقد تكون الإقالة بسبب الغياب الغير مشروع.

وقد نص قانون مجلس النواب العراقي رقم (13) لسنة 2018 صمن المادة (11 / ثالثاً) على أنه " للمجلس إقالة النائب إذا تجاوزت غياباته بدون عذر مشروع أكثر من ثلث جلسات المجلس في الفصل التشريعي الواحد .. وكذلك النظام الداخلي اكد مع موضوع الغياب غير المشروع وذلك من خلال المادة (16) منه على " يلتزم عضو المجلس بما يأتي: أولاً: حضور اجتماعات المجلس ولجانه التي هو عضو فيها ولا يجوز التغيب إلا بعذر مشروع يقدره الرئيس أو رئيس اللجنة المختصة ثانياً: إحاطة هيأة الرئاسة علما بسفره خارج العراق". و من الملاحظ أن الغياب الغير مشروع يفتح باباً لطرح موضوع الإقالة، وقد حددت المادة (11 / ثالثاً) من قانون مجلس النواب وهي أكثر من ثلث جلسات مجلس النواب خلال الفصل التشريعي الواحد (25).

أما من حيث العذر فيجب ترك أو تقديمه إلى رئيس المجلس، وهذا المسلك غير محمود بالنسبة للمشرع العراقي حيث يفتح باب الغياب عن جلسات المجلس وسيادة المحسوبية، والتفرقة بين نواب المجلس، ومن ثم يؤدي إلى تعطيل عمل المجلس وذلك من خلال عدم اكتمال النصاب.

و في حالة السفر ولم إحاطة المجلس بالسفر هل يعد غيابا ولو كانت المدة أقل من المدة المحددة لاعتبار التغيب غيابا ويبرر الإقالة ؟

لم يجب المشرِع العراقي وترك الغموض يشوب النص القانوني وكان عليه إزالة الغموض وجعل الأمر غيابا امتثال لنص الفقرة ثانياً من المادة ( 16 ) من النظام الداخلي لمجلس النواب (26).

____________

1- المادة (48 / أولاً) من قانون الانتخابات الاتحادي الألماني.

2- المادة (132) من دستور الجزائر لعام 2020.

3-  المادة (215) من القانون العضوي الجزائري رقم 21 - 11 لعام 2021.

4- المادة (10) من النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني الجزائري لعام 2000.

5-  نصت المادة (32) من القانون الاساسي العراقي لسنة 1925 على مدة العضوية في مجلس الاعيان ثماني سنوات على ان يتبدل نصفهم في كل اربع سنوات ويجوز إعادة تعيين الأعضاء السابقين والنصف الأول لأجل التبديل الأول يفرز بالاقتراع.

6-  المادة (47) من القانون الاساسي العراقي لسنة 1925 تنص على انه عند شغور العضوية في مجلس النواب بسبب وفاة أو استقالة أو فقد الصفات اللازمة أو تغييب عن المجلس يجب أن يجري انتخاب جديد في الحال بإيعاز من الرئاسة).

7- ينظر الموقع  www Aljazeera.net وقت الزيارة 2023/1/3 الساعة العاشرة صباحاً.

8- ينظر الموقع  ar.m.wikipedia.org وقت الزيارة 2023/1/3 الساعة الحادي عشر صباحاً

9-  ينظر المادة (3/1) من قانون استبدال اعضاء مجلس النواب رقم (6) لعام 2006 المعدل

10- ينظر المادة (12) اولاً ثالثاً) من النظام الداخلي لمجلس النواب لعام 2016.

11-  د. وسيم حرب، ندوة تطوير العمل البرلماني العربي (أنظمة المجالس التشريعية العربية، دراسة مقارنة) المركز النيابي للدراسات، بيروت، 2000، ص 14

12- أحمد علي عبدو الختامي حالات انتهاء العضوية في مجلس النواب العراقي في ظل دستور العراق لسنة 2005، بحث منشور في مجلة الكوفة، العدد 28 لسنة 2010، ص 6.

13- فايز محمد ابو شمالة دور النظام الداخلي في العمل البرلماني، دراسة تطبيقية على أعمال مجلس النواب الاردني، ط1، دار الخليج للصحافة والنشر، عمان، 2018، ص 188.

14- المادة (46) من قانون الانتخابات الاتحادي الألماني لعام 1956 المعدل.

15-  المادة (128) من دستور الجزائر لعام 1996 المعدل.

16- خبر منشور على الموقع http://aliraqnet.net

17- نصت المادة (35) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل (1) الموظف ان يستقيل من وظيفته بطلب تحريري يقدمه إلى مرجعه المختص. 2 - على المرجع ان يبت في الاستقالة خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما ويعتبر الموظف منفكا بانتهائها الا إذا صدر القبول قبل ذلك. 3 - إذا قدم الموظف استقالته وعين فيها موعد القبول يجوز قبولها من تاريخ ذلك الموعد أو قبله).

18- د. محمد عباس محسن، الجمع بين الوظيفة العامة وممارسة العضوية البرلمانية مقارنة دستورية في النظام البرلماني العراقي، بحث منشور في مجلة جامعة تكريت للعلوم القانونية والسياسية، المجلد (5) العدد (17) سنة 2013، ص 381 .

19- المادة (120) من الدستور الجزائري لعام 1996 المعدل.

20- نصَّت المادة (12) من قانون مجلس النواب رقم (13) لسنة 2018 على تنتهي النيابة في المجلس في الاحوال الآتية: أولاً:الوفاة).

21- المادة (2) من قانون استبدال أعضاء مجلس النواب نصت على تنتهي العضوية في مجلس النواب لأحد الأسباب الآتية: ....... الوفاة).

22- المادة (10) من النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني الجزائري.

23-  د. أحمد سعيفان، الأنظمة السياسية والمبادئ الدستورية العامة، دراسة مقارنة، منشور الحلبي الحقوقية، بيروت، ط1، 2008، ص 331.

24- د. ضياء عبدالله الجابر الاسدي وعلي سعد عمران، المسؤولية الجزائية لعضو المجلس النيابي، مكتبة زين الحقوقية، بيروت، 2013، ص 65.

25-  المادة (18) من النظام الداخلي لمجلس النواب رقم (13) لسنة 2018 تنص على (ثانياً) لهيأة الرئاسة في حالة تكرر الغياب دون عذر مشروع خمس مرات متتالية أو عشر مرات غير متتالية خلال الدورة السنوية ان توجه تنبيها خطيا إلى العضو الغائب تدعوه إلى الالتزام بالحضور وفي حالة عدم امتثاله لهيأة الرئاسة يعرض الموضوع على المجلس بناء على طلب الهيأة).

 26- نصت الفقرة ثانياً من المادة (16) من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2016 على (... ثانياً احاطة هيأة الرئاسة علما بسفره خارج العراق).