ثانياً: القواعد الأساسية لإعداد الميزانية العامة : 

يتطلب دراسة وبحث كيفية إعداد الميزانية العامة بيان القواعد العامة التي قرر الفكر المالي التقليدي ضرورة توافرها والهدف منها هو أن تكون الميزانية العامة في صورة واضحة يسهل على السلطة التشريعية تفهمها ومن ثم امكان فرض الرقابة على تنفيذها بالإضافة إلى تجنب الحكومة الخطأ واحتمالات الإسراف ولاسيما في حالة زيادة الإيراد على الإنفاق.  وتتمثل هذه القواعد فيما يلي:   

١ـ  قاعدة السنوية :    

يُقصَد بهذه القاعدة أن تغطي الموازنة العامة فترة سنة كاملة ويتم ذلك بصفة دورية ، وأن تعرض سنوياً على السلطة التشريعية لمناقشتها وإقرارها، ويلاحظ أنه لا يُشترط أن تبدأ السنة المالية مع السنة الميلادية.  ففي مصر مثلاً تغير تاريخ بدء المالية من أول يوليو إلى يناير، ثم عادت مرة أخرى لتبدأ من أول يوليو.

وتوجد العديد من المبررات المالية والسياسية التي تحدد فترة الميزانية السنوية. فمثلاً من أهم المبررات السياسية هو أن عرض مشروع الموازنة العامة كل عام على الهيئة التشريعية يكفل رقابة فعالة لممثلي الشعب على خطط إنفاق الحكومة  وإيراداتها.

ومن اهم الاعتبارات المالية السنوية الميزانية العامة هي :    

أ- إن زيادة طول الفترة الزمنية للميزانية العامة إلى سنتين أو ثلاثة سنوات مثلاً يجعل من الصعب تقدير الإنفاق الحكومي والإيرادات خلال هذه الفترة لاسيما في فترة عدم استقرار النشاط الاقتصادي.    

ب- بعض النفقات العامة والإيرادات العامة خاصة تلك المتعلقة بالنشاط الزراعي والسياحي تتميز بالتقلبات الموسمية فتزيد في فصول معينة وتقل في أخرى من السنة، ولما كانت السنة تحتوي على دورة كاملة للفصول الأربعة فهي بذلك تكون أكثر الفترات ملاءمة لعمل التقديرات للنفقات والإيرادات العامة.   

ج- ايضاً إذا قصرت فترة الموازنة العامة عن سنة ولتكن ست شهور مثلاً فإنها ستؤدي لنتائج مضللة لأن إحدى الموازنات العامة قد تتضمن إيرادات ضخمة إذا صادفت فترتها تحصيل ضريبة غزيرة الحصيلة. والعكس للميزانية التالية لها، لأن إيرادات الضرائب تحصل على مدار السنة بشكل غير منتظم. ولما كان الإنفاق العام يتم عادة بالاستقرار والانتظام فمن الصعب تحقيق توازن الموازنة في الفترات التي تقل عن سنة .        

د- لا يجب إغفال الجهد الضخم والمال الذي ينفق في إعداد واعتماد الموازنة، لذا يفضل عدم تكرار هذا الجهد أكثر من مرة في السنة الواحدة .   

ه‍ - كما تعد المشروعات الخاصة ميزانيتها سنوياً لتحديد وضعها المالي وهذه  الميزانيات لها أثرها على جانب إيرادات الدولة لذا يتطلب الأمر توحيد مدة العمل بميزانيات المشروعات الخاصة وموازنة الدولة.

وعلى الرغم من أن قاعدة السنوية، قاعدة عامة تلتزم بها جميع الدول، إلا أن اتساع نطاق دور الدولة وتدخلها في النشاط الاقتصادي أدى لخروج بعض الدول عن هذه القاعدة في حالة معينة وهي قيام الدولة بإنشاء مشروعات استثمارية ضخمة لا يتيسر انجازها في سنة واحدة، حيث تقوم السلطة التشريعية باعتماد جميع المبالغ اللازمة لاقامة هذه المشروعات مرة واحدة رغم أنها تغطي فترة أطول من سنة.  وذلك لضمان توفير التمويل اللازم لمثل هذه المشروعات حتى لا يتأخر تنفيذها بسبب قصور الاعتمادات التي تخصص لها في أية سنة مالية ومن ثم تجنب الخسائر التي تترتب على التخلف الزمني لتنفيذها.  مثل مشروع مترو الأنفاق في مصر الذي استغرق تنفيذه سنوات. وما زالت الميزانية العامة للدولة تعتمد المبالغ اللازمة لاستكمال باقي مراحل هذا المشروع الاقتصادي العملاق. 

٢- قاعدة الشمول :   

تتطلب هذه القاعدة أن يتم تدوين جميع الإيرادات العامة والنفقات العامة مهما قل شأنها في الموازنة ولا يجوز أن تقوم أية جهة حكومية بخصم جميع نفقاتها من إيراداتها، وهو ما يعرف بطريقة الناتج الصافي.

وتتميز قاعدة الشمول بما يلي:

أ- توضح بشكل تفصيلي جميع عناصر الإيرادات العامة والنفقات العامة مما ييسر مهمة الباحثين وبصفة خاصة السلطة التشريعية التي يهمها التعرف على طبيعة وحجم كل نفقة وكل إيراد.  

ب- تؤدي هذه القاعدة إلى ترشيد الإنفاق الحكومي ومحاربة الإسراف فيه لأن تدوين كافة النفقات والإيرادات لكل مصلحة أو هيئة يعتبر بمثابة رقابة داخلية عليها في مرحلة تنفيذ الميزانية أو عند عرض حساباتها الختامية. 

ج- تتمشى قاعدة الشمولية مع قاعدة عدم التخصيص .  

ويلاحظ أن جميع الدول تتبع في الوقت الحاضر قاعدة الشمول(العمومية) باستثناء بعض الحالات. بينما كانت الدول في الماضي تتبع طريقة الناتج الصافي (طريقة المقاصة) والتي بموجبها تقوم كل وزارة أو مصلحة بخصم كل نفقاتها من إيراداتها بحيث لا يظهر في الميزانية سوى رقم واحد مثل الفائض (إذا كانت الإيرادات > النفقات) أو العجز (إذا كانت النفقات > الإيرادات). وذلك لاعتقاد المسئولين أن هذه الطريقة تظهر في الحال ما إذا كانت الهيئة أو الوزارة أو المرفق العام مصدر إيراد أو إنفاق للدولة، ولاعتبارهم أن طريقة العمومية تؤدي لإدراج تفاصيل ليست ذات أهمية مما يزيد من تعقيد عرض الميزانية.  

٣- قاعدة عدم التخصيص :     

ترتبط هذه القاعدة بقاعدة الشمول والعمومية للميزانية العامة. حيث تقرر قاعدة عدم التخصيص ضرورة مواجهة جميع أوجه إنفاق الدولة بجميع الإيرادات. أي عدم تخصيص إيراد معين لتغطية إنفاق معين فلا يجوز مثلاً تخصيص حصيلة الضريبة على السيارات لإنشاء طرق جديدة وصيانة طرق قائمة.

والحكمة في تطبيق هذه القاعدة هي :    

أ- أن ارتباط إيراد معين بأداء خدمة معينة قد يؤدي في حالة إنخفاض الإيرادات عن احتياجات الإنفاق إلى تقديم خدمات بمستوى غير مرضي، كذلك انخفاض قيمة الإنفاق عن الإيراد المحصل قد يغري القائمين بإدارة هذه المرفق الحكومي بالإسراف في إنفاق أمواله.   

ب- إتباع هذه القاعدة يحد من مطالب الفئات السياسية والاجتماعية المختلفة ويحول دون تخصيص إيراد معين لمواجهة إنفاق معين يعود بالنفع عليها ويحقق لأعضائها مزايا ومكاسب معينة.   

ج- يؤدي إتباع هذه القاعدة إلى أحكام رقابة السلطة التشريعية على مختلف أوجه الإنفاق والإيرادات العامة.

د- تحقق هذه القاعدة للمجتمع أكبر إشباع ممكن للحاجات العامة حيث يتم توزيع الإيرادات العامة على أوجه الإنفاق العام المختلفة تبعاً لدرجة الحاح كل منها. 

ورغم هذه المزايا لقاعدة عدم التخصيص، إلا أنه توجد حالات معينة تقتضى الخروج عنها. مثلاً في حالة اقتراض الدولة من الداخل أو الخارج قد ترى تحديد أوجه الإنفاق التي تستخدم فيها الاموال المقترضة.  أو تخصيص حصيلة إيراد معين (حصيلة ضريبة معينة) لضمان سداد القرض وفوائده. ففي مصر مثلاً تخصص حصيلة الضريبة الإضافية على الملاهي للنهوض بصناعة السينما، وتخصص الضريبة الإضافية على صحف الدعاوي والأوراق القضائية لإنشاء مباني للمحاكم وإصلاحها وتأثيثها.  ويجب مراعاة عدم الخلط بين قاعدة عدم تخصيص الإيرادات، وقاعدة تخصيص اعتمادات الإنفاق فالقاعدة الأولى تعني عدم تخصيص إيراد معين لخدمة مرفق معين. أما القاعدة الثانية فهي تعني تخصيص قدر من المال لبرنامج إنفاق معين.