تقسم القروض العامة إلى أنواع عديدة، وتصنف إلى تقسيمات متنوعة تبعا للزاوية التي ينظر إليها منها، ولا بد من الإشارة إلى أننا لسنا بصدد عرض بيان هذه الأنواع جميعا؛ لأن مؤلفات المالية العامة كفتنا مؤونة ذلك، إنما الذي يهمنا على وجه الخصوص أو التحديد بيان الأنواع التي تساعدنا على كشف الطبيعة القانونية للقروض، في ضوء اختلاف الآراء حول الطبيعة القانونية للقروض العامة، إذ قسم تبعا لمعيارين هما المعيار المكاني والمعيار الإرادي، وهو الأمر الذي يوجب التطرق إلى ذلك فيما يلي:

أولا: أنواع القروض العامة تبعا للمعيار المكاني

قسم القروض العامة تبعا للمعيار المكاني أو الجغرافي إلى قروض داخلية وقروض خارجية(1).

ولغرض الوقوف على أحكام هذه القروض وتمييزها عن بعضها، سنتناولها تباعا وكالآتي:

1- مفهوم القروض الداخلية والخارجية وتقسيماتها:

ينصرف مفهوم القروض الداخلية إلى تلك القروض التي تحصل عليها الدولة من الأشخاص الطبيعين أو المعنويين المقيمين في إقليمها، بصرف النظر عن جنسياتهم سواء أكانوا مواطنين أم أجانب .

ويستلزم عقد القرض الداخلي توفير المدخرات الوطنية التي تزيد عن حاجة السوق المحلي للاستثمارات الخاصة، بالقدر الذي يكفي لتحويلها لغرض تغطية مبلغ القرض(2) .

وتجدر الإشارة إلى إنه يطلق على القرض الداخلي أحيانا اسم (القرض الوطني)، وذلك إشارة إلى الغرض الوطني الذي يستخدم القرض في تحقيقه، كأن يكون ضرورية لمواجهة نفقات حرب تخوض الدولة غمارها، أو لتمويل مشروعات التعمير وإعادة البناء عقب الكوارث الطبيعية والحربية ، أو تنفيذ المخططات الوطنية المختلفة للتنمية، أو يكون الهدف منه تخليص الدولة من عبء دین عام خارجي يثقل كاهلها، مثال ذلك ما جاء في المنظومة القانونية المصرية، إذ يوجد قرض لتمويل مشروع توسيع شبكات توزيع الغاز الطبيعي في محافظتي القاهرة والجيزة المنظم بموجب قرار رئيس الجمهورية رقم 354 لسنة 2012، للموافقة على اتفاقية القرض بين حكومة مصر العربية والصندوق الكويتي للتنمية الاقتصادية العربية بشأن مشروع توسيع شبكات الغاز الطبيعي في محافظتي القاهرة والجيزة المرحلة الثانية والموقعة في القاهرة بتاريخ 25 أيلول سبتمبر 2012(3).

بالمقابل، إذا كانت المدخرات القومية أو الوطنية غير كافية لتغطية مبلغ القروض، كما في حالات الحروب والأزمات الاقتصادية، فإن الدولة تلجأ إلى المدخرات الأجنبية، أي القروض الخارجية، والتي يقصد بها بأنها تلك القروض التي تستنيتها الدولة من أشخاص دولية أو من أشخاص خاصة أجنبية، وعادة ما يتم الاكتتاب في هذه القروض بالعملة الأجنبية.

ومن استقراء التعريف المذكور، يتضح أن المقرضين في القروض الخارجية صنفان:

الصنف الأول: أشخاص دولية مثل الدول والمنظمات الدولية الاقتصادية سواء أكانت منظمات دولية .

أم إقليمية. أما الصنف الثاني: فهم أشخاص أجنبية خاصة مثل البنوك التجارية والأفراد الذين يكتبون في سندات الدولة عند طرحها في أسواق المال الدولية (4).

وفيما يخص العراق، فإن بإمكان الحكومة العراقية ممثلة بوزارة المالية أن شبرم قروضة داخلية مع أشخاص معنوية عامة سواء أكانت أشخاصة إقليمية مثل الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم أو أشخاص مرفقية مثل المصارف التجارية الحكومية، أو مع أشخاص خاصة الأفراد، دون أن يحول ذلك بين إمكانية اقتراض الإدارة من البنك المركزي؛ لأن المشرع كقاعدة عامة منع البنك المذكور من إقراض الدولة أو أي شخص من أشخاصها، وعلى الرغم مما تقدم يجوز للإدارة أن توكل البنك المركزي لينوب عنها في إدارة عمليات الاقتراض الداخلي والخارجي، (5).

وما دمنا بصدد القروض الخارجية، يشار التساؤل عن أنواع القروض العامة الخارجية؟ 

تتمثل القاعدة العامة في تقسيم القروض العامة الخارجية إلى تقسيمها وفقا للغاية أو الهدف المنشور من عقدها، وكالأتي:

أ- قروض تمويلية

تكيف هذه الفروض على إنها مصادر تمويلية من شأنها المساهمة في زيادة الطاقة الإنتاجية للدولة المفترضة، والتي تساهم في تحريك الأنشطة الاقتصادية في الدولة المفترضة، ويعمل ذلك على زيادة فرص العمالة عن طريق زيادة الاستثمارات الموجودة، وفي النهاية فإن الفائض الذي تحققه الاستثمارات يمكن أن يستخدم جزء منه في سداد القروض وفوائدها، من ثم يمكن القول بأن طبيعة القروض في هذا الفرض توصف بأنها ذات أثر منتج، فضلا عن عدم وجود آثار سيئة على مستوى الاقتصاد القومي، أي إن ذلك مرتبط بعدم وجود شروط معينة من قبل الدولة المقرضة، بحيث يصبح القرض أداه من أدوات التدخل السياسي والاقتصادي في شؤون الدولة المقترضة، مما يجرها بالنتيجة إلى ميدان التبعية السياسية والاقتصادية (6) .

ب- قروض استهلاكية:

تستخدم هذه القروض في استيراد السلع الاستهلاكية، وعلى الرغم من الأهمية الظاهرية للقروض الاستهلاكية، وذلك لتعلقها بتوفير الأمن الغذائي والسلع الضرورية للأفراد، إلا أنها تثقل كاهل الاقتصاد القومي وتمثل عبئا ضخما على التنمية الاقتصادية لاسيما بعد ارتفاع معدلات الفائدة العالمية، كما إن مثل هذه القروض تمثل عبئا على الأجيال الحالية، بمعنى ترحيل عبء الدين إلى أجيال لم تنتفع أصلا بها (7) .

2- تمييز القروض الداخلية عن القروض الخارجية:

ما دمنا بصدد القروض الخارجية، يثار التساؤل عن آلية تمييز القرض العام الداخلي القرض العام الخارجي؟

يختلف القرض الداخلي عن القرض الخارجي من عدة أوجه، يمكن إجمالها بالأتي:

أ- من حيث التأثير على إجمالي الثروة القومية:

القاعدة العامة إن القرض الداخلي لا يمثل أية زيادة على إجمالي الثروة القومية، إذ لا يعدو عن كونه مجرد إعادة التوزيع جزء من الثروة لصالح الدولة، فهو ينقل جزء من هذه الثروة لصالح الدولة من جهة، فيما ينقل الجزء الآخر من هذه الثروة من جانب المكتتبين إلى جانب الدولة من جهة أخرى(8)، خلافا لما هو عليه الحال بالنسبة إلى القرض الخارجي الذي يحقق زيادة فعلية في إجمالي الثروة القومية، إذ ينقل جزء من الثروة الخارجية إلى الثروة القومية.

ويترتب على هذا الاختلاف أن القرض الداخلي لا يؤدي إلى زيادة في القوة الشرائية المتداولة في الداخل، ويمثل عائقا أمام الاستثمارات الخاصة ومنافسة للقروض الخاصة، ويقتصر دوره على إعادة توزيع القوة الشرائية بين فئات المجتمع المختلفة، مما يترتب عليه أيضا إعادة توزيع الدخل القومي.

أما القرض الخارجي، فإنه يؤدي إلى زيادة القوة الشرائية المتداولة، كما إنه لا يعيق الاستثمارات الخاصة ولا يعد منافسا للقروض الخاصة(9).

ب- من حيث السداد:

إن عبء سداد القرض الداخلي وفوائده يقع على عاتق الأفراد المقيمين في الدولة، دون أن يؤثر على حجم الثروة القومية، فهو ينقل جزء منها من الدولة إلى المكتتبين في داخل الدولة.

أما القرض الخارجي، فإن عبء سداده و فوائده يقع على عاتق الأفراد المقيمين في الدولة مما يؤثر على حجم الثروة القومية بالنقصان، حيث ينقل جزء منها من داخل الدولة إلى خارجها في دولة أخرى(10).

ج- من حيث تأثيره على سعر الصرف:

إن الفرض الداخلي لا يؤثر على سعر الصرف أو ميزان المدفوعات لكونه يتم بالعملة الوطنية. أما الفرض الخارجي، فلكونه يتم بالعملة الأجنبية فإنه يؤثر على الاقتصاد القومي بصورة عامة، وبالأخص في حالة قلة رصيد الدولة المقترض من العملات الأجنبية، إذ يساهم في تباطؤ عجلة التنمية الاقتصادية فيها.

د. من حيث عبء الادخار:

يحمل القرض الداخلي الاقتصاد القومي عبء الادخار الذي يمثله، أي عبء الحرمان من الاستهلاك، مما يمثل عبئا إضافية على الجيل الحاضر، أما الفرض الخارجي فإنه يعفي الجبيل الحاضر من عبء هذا الادخار، کون آثاره تنصرف إلى الأجيال اللاحقة وبالأخص القروض طويلة الأجل(11)  .

هـ - من حيث تأثيره على السياسة الداخلية

يختلف القرض الداخلي عن القرض الخارجي في كون الأخير قد يؤدي إلى سياسة خطيرة، إذ من الجائز أن تتدخل الدولة الأجنبية المقرضة في الشؤون الداخلية للدولة المفترضة من النواحي الاقتصادية والسياسية، وبصورة خاصة عندما تكون الدولة المقترضة ضعيفة ولم تراع القواعد المالية السليمة في عقد القرض، بالتالي لم تقم بالوفاء بالتزاماتها المترتبة عليها، مما يسمح للدولة المقرضة الأجنبية أن تتحكم بالاقتصاد الوطني وفرض السيطرة على الدولة المفترضة(12)

و- من حيث الشروط والمعايير

من استقراء شروط أو معايير القروض الخارجية أو الدولية، نجد أنه غالبا ما يحتوي على شروط ومعايير صعبة أو غير ميسرة، خلافا لما هو عليه الحال بالنسبة للقروض الداخلية.

ثانيا: أنواع القروض العامة تبعا للمعيار الارادي

يمكن تقسيم القروض العامة تبعا لحرية القرض في الإقراض إلى نوعين هما: القروض الاختيارية والقروض الإجبارية، ولغرض الوقوف على أحكامها، سنتناولها تباعا، وكالآتي:

1-مفهوم القروض الاختيارية والإجبارية

الأصل العام في القروض العامة يتمثل في وجوب أن تكون اختيارية، ويقصد بالقرض الاختياري أن يكون الأفراد أحرارة في الاكتتاب في سندات القرض أو عدم الاكتتاب فيه، مراعين في ذلك ظروفهم الخاصة والاعتبارات المالية والاقتصادية التي تحيط بهم.

بعبارة أخرى، فإن القرض الاختياري هو مبلغ من المال تستدينة الدولة من المقرضين طوعا لا کرها.

أما القرض الإجباري، فهو استثناء من الأصل ؛ لأن الدولة تحصل عليه رغما عن إرادة المقرضين الذين يلزمون بتقديم مبلغ القرض على أن تتعهد الدولة برده إليهم مع فوائده (13).

وتجدر الإشارة إلى أن القروض الإجبارية لا تلجأ إليها الدولة إلا في الظروف الاستثنائية، مثل الحروب والأزمات المالية وكذلك عندما تضعف ثقة الأفراد في المركز المالي للدولة (14) .

لقد لجا العراق إلى القروض الإجبارية في مناسبات عديدة، كان آخرها اقتراض وزارة المالية من موظفي الدولة والقطاع العام الزيادة على الرواتب الاسمية والمخصصات المنصوص عليها في قانون موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008، إذ أصدرت الوزارة المذكورة قرارها الذي جاء فيه (لإدارة الإنفاق بشكل سليم وبما يؤمن عدم المساس بحقوق الموظفين التي ترتبت لهم بقانون موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008، فقد تقرر الآتي: تأجيل صرف الزيادة على الرواتب الاسمية وصرف المخصصات المنصوص عليهما بالقانون المشار إليه أعلاه للأشهر تشرين الأول وتشرين الثاني وكانون الأول 2008، ويجري صرفها في شهر كانون الثاني 2009. إن القرار المذكور أعلاه وان لم ينص صراحة على اعتبار تأجيل صرف الزيادة والمخصصات قرضأ إجبارية ، إلا أن هذا التأجيل في تقديرنا لا يخرج عن هذا الوصف، وهو لا يختلف كثيرا عن القروض الإجبارية التي لجأت إليها الدول الأخرى في مناسبات عديدة، مثل مصر التي قامت الإدارة فيها باحتجاز جزء من مرتبات العاملين على هيئة ادخار إجباري، وكذلك إلزام شركات القطاع العام بتخصيص 5% من أرباحها لشراء سندات حكومية، وما قررته قوانين الإصلاح الزراعي وقوانين التأميم)(15).

ويلاحظ أن القرض الإجباري غالبا ما يكون داخلية؛ لأن سلطة الدولة في جبر الأفراد على الاكتتاب في قروضها لا تمتد إلى خارج حدودها الإقليمية، أما القروض الاختبارية فإنه يمكن أن تكون داخلية أو خارجية، وقد تعقد الدولة قرضا اختيارية ثم تحوله إلى قرض إجباري بعد ذلك، حين ترجي میعاد سداده دون أن تأخذ موافقة المقرضين على هذا التأجيل، وغالبا ما يحدث هذا الأمر بالنسبة إلى القروض قصيرة الأجل (16).

كما تجدر الإشارة بهذا الصدد إلى أن القروض الإجبارية لا تقتصر على نظام سياسي معين سواء حكم دكتاتوري أو ديمقراطي، ومن هنا يتبين مدى خطورة القروض الإجبارية وآثارها السيئة في كثير من الأحيان على المفرض، لذلك فإن اللجوء إليها يتم في أضيق نطاق ممكن وفي حالات الضرورة القصوى، وقد تفضل الدولة في كثير من الأحيان اللجوء إلى الإصدار النقدي الجديد بدلا من القروض الإجبارية(17).

2- تمييز القرض الإجباري عن الضريبة

يقترب القرض الإجباري من الضريبية بالقدر الذي يبتعد فيه عن القرض الاختياري أو العادي، ويمكن اعتباره وسيلة وسطا للحصول على إيرادات الدولة، ذلك أن صفة الإجبار فيه تجعله أقرب شبها بالضريبة خاصة إن الدولة تلجأ إلى نفس القواعد المقررة فيما يتعلق بالضرائب لتحديد المبلغ الذي يكتب به الأفراد جبرا عنهم.

على الرغم مما تقدم، إلا أن القرض الإجباري لايزال بعيدا عن الضريبة، لما يتضمنه من رد المبالغ المقترضة ودفع فوائد عنها إلى المكتتبين فيه، وإن كان هذا لا ينفي أنه كثيرا ما يتم عقد القروض الإجبارية دون تقرير أية فوائد (18).

____________

1- أحمد سامي منقارة، المفاهيم التقليدية والحديثة في الأموال العمومية والموازنة العامة، ط (طرابلس - لبنان: دار البلاد للطباعة والإعلام في الشمال، 2014، ص 156).

2-  طارق الحاج، المالية العامة، عمان - الأردن : دار الصفاء للنشر، 1999، ص35)۔

3- حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 11.

4- أحمد سامي منقارة، المفاهيم التقليدية والحديثة في الأموال العمومية والموازنة العامة، ط (طرابلس - لبنان: دار البلاد للطباعة والإعلام في الشمال، 2014 ، ص 142

5- حيدر وهاب عبود ، دراسة في الطبيعية القانونية القروض العامة، المرجع السابق، ص 15.

6- المرجع نفسه، ص 4-6.

7- عادل أحمد حشیش، تاريخ الفكر الاقتصادي (محاولة التعرف على المعالم الرئيسية لتطوير الأفكار والمذاهب الاقتصادية)، (القاهرة - مصر: دار النهضة العربية، 2005 ، ص226

8- محمد عبد المنعم، وأخرون، الاقتصاد المالي الوضعي والإسلامي بين النظرية والتطبيق، (القاهرة - مصر: مؤسسة شباب الجامعة، 1999، ص273)

9- سوزي علي ناشد ، أساسيات المالية العامة، النفقات العامة، الإيرادات العامة - الميزانية العامة، (بيروت - لبنان  منشورات الحلفي الحقوقية، 2003 ، ص 299-301 .

10- حيدر وهاب عبود، دراسة في الطبيعة القانونية القروض العامة، المرجع السابق، ص7-8

11- المرجع نفسه، ص 8

12- حياة بن إسما عول، تطور إيرادات الموازنة العامة للدولة (دراسة نظرية)، ط1، القاهرة - مصر: ليترك الطباعية، 2009، ص26.

13- حسين مصطفي حسين المالية العامة، ط 2، (القاهرة - مصر: نيوان المطبوعات الجامعية، 1987، ص 65)

14- حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية القروض العامة، المرجع السابق، ص9.

15-  حيدر وهاب شود، دراسية في الطبيعة القانونية القروض العامة، المرجع السابق، ص10.

16- محمد حلمي الطوابي، اثر السياسات المالية الشرعية في تحقيق التوازن المالي العام في الدولة الحديثة، دراسة مقارنة الإسكندرية - مصر: دار الفكر الجامعي، 2008 ، ص 250

17- فوزي علوي، المالية العامة (النظم الضريبية وموازنة الدولة)، (بيروت - لبنان: منشورات الحلبي الحقوقية، 2003، ص 13).

 18- سعيد عبد العزيز عثمان، المالية العامة: مدخل تحليلي معاصر، (القاهرة - مصر : النار الجامعية، 2008، ص 337.