سنتناول في هذا الموضوع  تعريف الموظف العام في التشريع والقضاء والفقه الإداري في لبنان والعراق، إذ نص المشرع اللبناني في نظام الموظفين العموميين الصادر بموجب المرسوم الاشتراعي رقم (112) لسنة 1959 المعدل على ثلاث فئات من العاملين الخاضعين لأحكامه وهم:

أولا: الموظفون الدائمون

ثانيا: الموظفون المؤقتون ثالثا: الأجراء

وقد وضحت هذه المادة مفهوم هذه الفئات إذ جاء فيها " الموظفون والإجراء" :

أ- ينقسم الموظفون إلى موظفين دائمين وموظفين مؤقتين .

ب- الموظف الدائم من ولي عملا دائما في وظيفة ملحوظه في إحدى الملاكات التي يحددها القانون .

ج- الموظف المؤقت من ولي وظيفة أنشئت لمدة معينة أو العمل عارض

د- يعتبر أجيرا كل شخص في خدمة الدولة، لا ينتسب إلى إحدى الفئتين المبينتين في الفقرتين الثانية والثالثة من المادة(1).

ويتبين من المادة الأولى من نظام الموظفين العموميين اللبناني، إن المشرع اللبناني قد قام بتقسيم الموظفين على قسمين: الموظف الدائم والموظف المؤقت، ويشترط في الموظف الدائم أن يكون عمله دائما، وليس مؤقتا في خدمة المرفق العام، وأن يكون شغله للوظيفة ضمن الهيكل التنظيمي للوزارة، وأن يكون شغله للوظيفة وفقا للأداة القانونية.

أما الموظف المؤقت، فهو من يشغل الوظيفة مؤقتة، أو يشغل وظيفة أعدت لمدة زمنية محددة، وإن كانت الوظيفة مدرجة في وظائف الملاك الدائم(2)، وعلى خلاف المشرع الفرنسي عد المشرع اللبناني الموظف المؤقت موظفا عاما(3)، أما الأجراء فلم يعدهم المرسوم موظفين عموميين، بل هم يخضعون للأنظمة الخاصة بهم (4).

أما في التشريع العراقي. فقد عرف قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل، الموظف العام بأنه: "كل شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في الملاك الخاص  بالموظفين(5)

ويبدو من التعريف أعلاه أن قانون الخدمة المدنية رقم (244) لسنة 1960 المعدل انه اشترط ثلاثة عناصر في الموظف وهي "

أولا: إن يكون شخصا

أي إن يكون شخصا ادمية وليس شخصا معنوية (6) .

 ثانيا: أن تكون الوظيفة دائمة

فلا يعد موظفة من يقوم بأعمال لمدة معينة، أو يعين الأعمال لا يصلح أن يقوم بها غيره كالوكيل، والوصي (7).

ثالثا: أن يكون عمل الموظف العام في خدمة مرفق عام تديره الدولة

إذ أن عمل الموظف العام في المرافق العامة شرط لازم لعده موظفا عاما (8)، ومه أهمية هذا الشرط من حيث توفره في تعريف الموظف العام، إلا أنه لم يرد ذكره في صلب القانون بل ورد في الفقه القانوني.

أما قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل فانه عرف الموظف العام في الفقرة الثالثة من المادة الأولى منه بأنه: "كل شخص عهدت إليه وظيفة في داخل ملاك الوزارة أو جهة غير مرتبطة بوزارة.

ويلاحظ على هذا التعريف أنه يأخذ بالحسبان التطورات التي شهدها العراق منذ عام 1960 إلى حين صدوره، وأنه لم يشترط أن تكون الوظيفة التي يعهد إلى الموظف العام ذات صفة دائمة، تلك الصفة التي اشترطتها قوانين الخدمة المدنية المتعاقبة في العراق.

وغاية المشرع من إسقاط صفة الديمومة هي إدخال الموظف المؤقت إلى جانب الموظف الدائم في نطاق العقوبة والمحاسبة (9). ويعرف قانون التقاعد العراقي رقم (9) لسنة 2014 الموظف المؤقت بأنه: كل شخص جرى التعاقد معه، وتوفرت فيه شروط التوظيف المنصوص

عليها في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل  (10)

أن المشرع العراقي قد وضع تعريفات عدة للموظف العام، وكان الأفضل له أن يترك أمر تعريف مفهوم الموظف العام إلى الفقه والقضاء.

وأما بالنسبة للقضاء الإداري فقد اشترك في تعريف الموظف العام، فقد عرف مجلس شورى الدولة اللبناني الموظف العام بأنه: " كل من يساهم بصورة دائمة في خدمة مرفق عام إداري، تديره السلطة العامة بوسائل القانون العام، وشغله لعمل دائم فيه، ويخضع للسلطة التنظيمية في تعينه وتحديد واجباته والمنافع التي تقدم إليه، ... الخ (11).

أما القضاء العراقي فقد وضع تعريفا للموظف العام، إذ اشترط مجلس الانضباط العام (محكمة قضاء الموظفين حاليا) في الموظف العام بقراره المرقم (40/50)  الصادر في 1965/3/6 ، الشروط نفسها الواردة في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل، ويتضح من ذلك أن مجلس الانضباط العام قد تبنى تعريف الموظف العام الوارد في المادة الثانية من القانون المذكور، وجاء أيضا في القرار نفسه المرقم (40/65)  ما يلي: " إذا لم يتم تعيين الموظف وفقا لأحكام قانون الخدمة المدنية، ولا يتقاضى راتبا من الخزينة العامة، فليس له التظلم أمام مجلس الانضباط العام(12)  أما فقها فأن قيام المشرع اللبناني من وضع تعريف للموظف العام، لم يمنع الفقه من تقديم تعريف للموظف العام، إذ وضع الفقه اللبناني أكثر من تعريف للموظف العام، عندما عرفه بعضهم على انه: " كل من يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام، تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام الأخرين، عن طريق شغله منصبا يدخل في التنظيم الإداري لهذا المرفق "(13)، وعرفه بعضهم الأخر بأنه: " شخص يضطلع بتنفيذ مرفق عام، يدار بواسطة السلطة العامة، ووفقا لأصول القانون العام  (14)

وقد ذهب بعض الفقهاء في لبنان إلى التفرقة بين الموظف الدائم والمؤقت، على أساس أن الموظفين المؤقتين لا يعدون ضمن الموظفين العموميين، وان عملهم يتنافى مع انتسابهم إلى الملاك الدائم، ولا يطبق عليهم أحكام قانون التقاعد (15).

على حين ذهب بعض الفقهاء إلى عد الموظف المؤقت هو مكملا وداعمة في عمله للموظف الدائم  (16)

أما الفقه العراقي فقد وضع تعريفات عدة للموظف العام، فقد عرفه بعضهم على أنه: " كل شخص عهدت إليه وظيفة داخلة في الملاك الدائم للمرفق العام"( 17)، وعرف أخر الموظف العام بأنه: " الشخص الذي يعمل بصفة دائمة في مرافق الدولة والقطاع العام (18)، على حين غرفه بعضهم الأخر  على انه: " كل فرد يخدم بصفة دائمة في مرفق عام تديره الدولة(19) ، على حين ذهب اخرون على أن الموظف العام هو: " من يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة (20)

وقد أعطى جانبا من الفقه مفهومة أوسع للموظف العام، فلم يشترط توفر عنصر (الخدمة العامة) في الموظف العام، فقد عرفه بأنه: " الشخص الذي يتولى تقديم خدمة في منظمة عامة تديرها السلطة الإدارية أو المحلية أو المصلحية، أي سواء أكانت المنظمة مركزية أو لا مركزية (21)

ويتبين من هذا التعريف أنه يضفي صفة الموظف العام على من يؤدي خدمة عارضة للدولة.

____________

1- المادة الأولى من نظام الموظفين العموميين اللبناني، الصادر بالمرسوم الاشتراعي رقم (112) لسنة 1959 المعدل.  

2- د. فوزت فرحات، القانون الإداري العام، الجزء الأول، ط1، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2012، ص 301 .

3- د. حسين محمد عثمان، أصول القانون الإداري، ط1، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2009، ص709.  

4-الأجير: هو كل شخص يعمل في خدمة الإدارات العامة ولا ينتسب إلى إحدى ملاكاتها الدائمة أو المؤقتة، ولا يخضع إلى الإحكام الخاصة بالمتعاقدين

5-  المادة الثانية من قانون الخدمة المدنية العراقي، رقم (24) لسنة 1960 المعدل.  

6-  د. علي محمد بدير، ود. عصام البرزنجي، ود. مهدي السلامي، مبادئ واحكام القانون الإداري، ط1، مديرية دار الكتب للطباعة والنشر، بغداد، 1993، ص 82

7- حامد مصطفى، مبادئ القانون الإداري العراقي، بغداد، 1998، ص119  

8- علي عبد القادر مصطفى، الوظيفة العامة في النظام الإسلامي، ط1، الجزائر، 19۸2، ص 172.

9-  محمد كاظم محمود العتبي، التأديب في الوظيفة العامة رسالة مقدمة إلى كلية الحقوق في الجامعة الإسلامية في خلده، بيروت، 2015، ص 17.

10- الفقرة الثامنة من المادة الأولى من قانون التقاعد العراقي الموحد، رقم (1) لسنة 2014  .

11- م. ش . ل . قرار رقم (241)، تاريخ 25/1/2005  محمد إبراهيم الدولة وزارة الداخلية والبلديات .ق .أ ، 2011، مجلد 2، العدد 22، ص 839

12- قرار مجلس الانضباط العام رقم  (40/65 ) في 6/3/1965  ، منشور في مجلة ديوان التدوين القانوني العراقي، العدد(1)، سنة (4)، لسنة 5199، ص 185 .

13- د. محي الدين القيسي، القانون الإداري العام، طا، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2013، ص 330.  

14- موريس نخلة، الوسيط في شرح قانون الموظفين، الجزء الأول، ط1، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت-لبنان، 2004، ص 17.

15- موريس نخلة، مرجع سابق، ص 20

16- د. يوسف سعد الله الخوري، مجموعة القانون الإداري، الجزء الخامس، الكتاب الأول، الوظيفة العامة، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2004، ص 64.

17- د. شاب توما منصور، النظام القانوني لعمال الدولة في العراق، مجلة العلوم الإدارية، العدد (2)، السنة 12، القاهرة، 1970، ص .181 .

18- د. ماهر صالح علاوي الجبوري، مبادئ القانون الإداري -دراسة مقارنة، ط3، المكتبة القانونية، بغداد، 1999، ص. 10

19- د. عبد القادر الشيخلي، النظام القانوني للجزاء التأديبي، دار الفكر والتوزيع، عمان، 1983، ص 145  

20- د. علي جمعة محارب، التأديب الإداري في الوظيفة العامة، دراسة مقارنة في النظام العراقي والمصري والفرنسي والإنجليزي، ط1 ، مكتبة دار الثقافة، عمان، 2004، ص 74  

21- د. سعد علوش، نظرية المؤسسة العامة وتطبيقاتها في التشريع العراقي، دار النهضة العربية، القاهرة، 1998، ص 220.