كثيرا تحدث ظروف استثنائية غير عادية، مثل الحروب أو الكوارث الطبيعية أو انتشار أوبئة، لا تكتفي السلطات الممنوحة للإدارة في الظروف المادية لمواجهتها مما يتطلب إعطائها سلطات أوسع لمواجهة هذه الظروف الاستثنائية ويراقب القضاء الإداري ذلك بطرقة مختلفة حيث يجب أن تستند إلى النص التشريعي لأن هذا الاستثناء لا يكون على حساب الحريات الفردية.

ـ نظرية الظروف الاستثنائية هي نظرية قانونية من صنع قضاء مجلس الدولة الفرنسي لذا يجب أن نتطرق إلى النظرية كما ظهرت في مهدها ثم نتطرق إلى تطبيقها في الجزائر.

الفرع الأول : نظرية الظروف الاستثنائية في فرنسا.

أ – تعريف:

  تعريف الأستاذ ريفيرو j. rivero الظروف الاستثنائية بأنها الأوضاع الفعلية التي تؤدي إلى    نتيجتين : وقف العمل بالقواعد العادية اتجاه الإدارة ذلك لتطبيق اتجاه هذه القاعد المشروعية خاصة

يقول عنها الأستاذ دي لوباد A.DE.l’aubader هناك القرارات الإدارية التي تعتبر في الظروف العادية قرارات غير مشروعة , قد تصبح قرارات مشروعة في بعض الظروف لأنها تصبح ضرورية لتأمين النظام العمومي و سير المرفق العمومي , فيحل محل المشروعية العادية مشروعية الحالة الاستثنائية في هذه الظروف غير العادية و التي تستفيد خلالها السلطة الإدارية اتساع الصلاحيات لم ينص عليها القانون .

ب – ظهور نظرية الظروف الاستثنائية :

  ظهرت نظرية الظروف الاستثنائية ولأول مرة  خلال الحرب العالمية الأولى ( 1914-1918) فالحرب يقول الأستاذ ريفير و قد أعتبرها مجلس الدولة ، الحالة الأولى المنشئة لهذه النظرية . حيث طبقها القاضي أو تحت ما عرف باسم السلطات في حالة الحرب ، لتتطور و تصبح فيما بعد نظرية الظروف الاستثنائية ، فبقرار 06اوت 1915 أعلن مجلس الدولة أن حالة الحرب تحول لجهات الضبط الإداري إصدار قرارات لا تكون من صلاحيتها في وقت الذي يتم هذا بصفة واسعة لاسيما قانون 1849 المتعلق بحالة الحصار .

و اعتبر مجلس الدولة مرسوما يتضمن تعليق من طرف الحكومة الضمانات الأدبية التي ينص عليها القانون لصالح المواطنين ، مشروعا بسبب الظروف الاستثنائية ( الحرب العالمية الأولى ) فيما يخص الحريات العمومية انظر كذلك مجلس الدولة  28 فيفري 1919  القضاء الناشئ بين 1914 و 1918 قد تأكد أثناء حرب 1939 – 1945 وقد توسع هذا القضاء إلى حالات فعلية أخرى مثل حالة الثوار السياسية المترتبة عن تحرير بعد الحرب العالمية الثانية (محكمة التنازع 27 مارس 1952 السيدة دي لأميرات) حالة التهديد بالإضراب العام (مجلس الدولة 18 أفريل 1947) حالات الاضطراب الاجتماعي

وفي كل هذه الحالات فانه نجد العناصر المشتركة التالية،وضعية غير عادية تفرض على الإدارة إلزامية اتخاذ الإجراءات اللازمة ، إلا أن أصبح العالم في خطر و لتمكن من احترام تطبيق القوانين العادية أما لعدم إمكانية تطبيقها ماديا (توقف الاتصالات مع السلطة التسلسلية الرئيسية مثلا) أما أن يؤخر اتخاذ الإجراء الضروري ، قد يكون السبب في عدم نجاعتها .

ج-التنظيم القانوني لنظرية الظروف الاستثنائية :(1)

نص و نظم المشرع الفرنسي خارج التوسع في سلطات الضبط التي يجيزها القاضي على أساس الظروف الاستثنائية توسيع سلطات الضبط في الحالة المتعلقة بالحصار و في حالة الطوارئ. كما نشير إلى المادة 16 من دستور سنة 1985 التي تخول لرئيس الجمهورية سلطات استثنائية.

 ـــ حالة الحصار : يتم تنظيم حالة الحصار بموجب قانون 9 أوت 1849 المعدل بقانون 3 افريل 1878 و القانون 27 افريل 1916 و كذلك بموجب المادة 36 من الدستور الفرنسي لسنة 1958، وحسب هذه المادة فان تقرير حالة الحصار يتم اجتماع مجلس الوزراء و مدتها 12 يوم و لا تمدد أكثر من 12 يوما للترخيص من البرلمان و ولا تعلن حالة الحصار إلا في حالة الخطر داهم الناتج عن الحرب أجنبية أو ثورة مسلحة ،ولحالة الحصار.

- إسناد سلطات حفظ النظام أي ممارسة سلطات الضبط من السلطات العسكرية بدل السلطات المدنية

- اتساع الإجراءات التي تتخذها سلطات الضبط بحيث يسمح القانون لهذه الخبرة باتخاذ إجراءات كانت تمنع من اتخذها في الحالات العادية مثل التنفيذ ليلا و نهارا، إبعاد بعض الأشخاص ووضعهم تحت الإقامة الجبرية، تسلم الأسلحة ، منع الاجتماعات و المنشورات التي من شأنها التحريض على الفوضى....

- أتساع صلاحيات المحاكم العسكرية بحيث يتم نقل محاكمات لمساس بالأمن العمومي من القضاء الجزائي العادي إلى القضاء العسكري حتى يتمكن النظر في المخلفات التي يرتكبها المدنيون.

- حالة الطوارئ نظمت حالة الطوارئ بموجب قانون 3 افريل 1955 المعدل بموجب الأمر المؤرخ في 15 أفريل 1960، ولم يكن هدف هذا القانون إلغاء حالة الحصار وإنما إضافة تطبيق آخر من تطبيقات الحالة الاستثنائية .(2)

نص إعلان حالة طوارئ يتعلق بالخطر الداهم الناتج عن المساس الخطير من النظام العمومي أو عن إحداث تشكل بطبيعتها وبخطورتها نكبة عمومية على كل أو جزء من التراب الوطني، وتقرر حالة طوارئ بنفس طريقة حالة الحصار أي في اجتماع مجلس الوزراء كما أن مدتها لا تتمدد أكثر من 12 يوم إلا بموجب قانون وارتبطت حالة مباشرة بحرب الجزائر لأن قانون 3 أفريل 1955 قد نص على أن كل أو جزء من التراب الوطني، أو الفرنسي يمكن أن تعلن فيه حالة الطوارئ في حالة المساس الخطير بالنظام العمومي وقد حل محل هذا القانون قانون 16 أفريل 1956 والمتضمن السلطات الخاصة المتخذة بناء على طلب من حكومة غي مولي.

ونتائج حالة الطوارئ قريبة جدا من حالة الحصار إلا أن السلطة مختلفة إما المحافظ أو وزير داخلية هو الذي يمارس سلطات الضبط المتسعة في هذه الحالة يمكن للسلطات الإدارية أن:

ـ منع السير والإقامة في بعض المناطق في الجزائر أثناء حرب التحرير من الأشخاص الذين عملوا على إعاقة نشاط جيش التحرير.

ـ منع الاجتماعات والمنشورات الصحافية والبرامج الإذاعية.

ـ طلب تسليم الأسلحة.

ـ التفتيش ليلا ونهارا.

ـ تقوم بالحجز الإداري لكل شخص يعتبر نشاطه خطيرا بالنسبة للنظام العام.

تسلم بعض صلاحيات القضاء الجزائي العادي إلى المحاكم العسكرية للنظر فيها.

3 – السلطات الاستثنائية في إطار المادة 16 من الدستور 1958:

تتعلق هذه المادة بالسلطات الاستثنائية لرئيس الجمهورية حيث تنص عندما تصبح مؤسسات الجمهورية واستقلال الأمة وسلامة الوحدة الترابية أو تنفيذ التزاماتها الدولية معدلة بشكل خطير، يصبح العمل العادي للسلطات العمومية متوقف، فإن رئيس الجمهورية يتخذ الإجراءات التي تفرضها هذه الظروف بعد الاستشارات الرسمية للوزير الأول ورؤساء المجالس وكذلك المجلس الدستوري.(3)

سلطات رئيس الجمهورية في إطار المادة 16 تتعدى وبصفة كبيرة مجال الضبط لأنه يمكن أن تتضمن جميع الإجراءات التي تتطلبها هذه الظروف ولكنها تتعلق في المقام الأول بمجال الضبط وتجيز تعليق الحريات العمومية ما دامت هذه السلطات سارية المفعول.

الفرع الثاني:  نظرية الظروف الاستثنائية في الجزائر.

  إن دستور 1963 اكتفى بالنص في المادة 59 فقط على السلطات المتعلقة بالسلطات الاستثنائية حيث جاء فيها ما يلي: - في حالة الخطر الوشيك الوقوع يمكن لرئيس الجمهورية اتخاذ تدابير استثنائية لحماية استقلال الأمة و مؤسسات الجمهورية ويجتمع المجلس الوطني وجوبا. أما دستور 1976 فقد نص على عدة حالات في المواد 119 إلى 123 التي تميز بين الحالات التالية:

حالة طوارئ، حالة الحصار، الحالات الاستثنائية، حالة حرب.

وهذه الحالات تتسع فيها سلطات الإدارة ويتغير فيها مفهوم ومشروعية من المشروعية العادية إلى الحالة الاستثنائية.أما دستور 1996 في مواده من 91 إلى 96 ينص بنفس الحالات .

عرفت الجزائر حالات الاستثناء ابتداء من 3 أكتوبر 1963 والتي نتج عنها تطبيق المادة 59 من الدستور 1963 التي تنظم السلطات الاستثنائية التي يمارسها رئيس الجمهورية مثل: أثناء زلزال الأصنام ثم حالة الطوارئ التي مازالت تعيشها الجزائر اليوم.(4)

ا)- حالة الطوارئ و حالة الحصار:

نصت المادة 91 من دستور1996على ما يلي (بقرار رئيس الجمهورية إذا دعت الضرورة الملحة ،حالة الطوارئ أو الحصار بمدة معينة بعد اجتماع المجلس الأعلى للأمن و استشارة رئيس المجلس الشعبي الوطني ورئيس مجلس الأمة و رئيس الحكومة و رئيس الحكومة ورئيس المجلس الدستوري ويتخذ كل التدابير اللازمة لاستنتاب الوضع ولا يمكن تمديد حالة الطوارئ أو الحصار إلا بعد موافقة البرلمان المنعقد بغرفتيه المجتمعين معا.

ب)- حالة لجوء السلطات الإدارية إلى وحدات الجيش لضمان الأمن العمومي

الأمر يتعلق بالقانون رقم 91-23 المؤرخ في 6 ديسمبر المتعلق بمساهمة الجيش الوطني الشعبي في مهام حماية الأمن العمومي خارج الحالات الاستثنائية.

- الأمر يتعلق بمهام حماية الأمن العمومي خارج الحالات الاستثنائية ولو أن القانون من حيثياته يشير إلى المادتين 86-87 من الدستور 1989 المتعلقتين بالحالة الاستثنائية

- حدد القانون رقم 91-23 الحالات التي تخول الإدارة اللجوء إلى السلطة العسكرية رغم أن الأمر لا يتعلق بسلطات الاستثنائية المنصوص عليها بالمادتين 86-87 من الدستور 1989 ويمكن إجمال هذه الحالة كما وردت في المادة 3و4 فيما يلي:

- النكبات العمومية والكوارث الطبيعية أو الكوارث ذات الخطورة الاستثنائية عندما يكون حفظ الأمن العمومي وصيانته وإعادته خارجا عن نطاق السلطات والمصالح المختصة

- سبب المخاطر الجسيمة أو التوقعات التي قد يتعرض لها من الأشخاص والممتلكات

- في حالة المساس المستمر بالحريات الجماعية أو الفردية

- الحفاظ على الموارد البشرية من أشكال التهريب

- شروط الدخول والخروج من وإلى التراب الوطني والإقامة بها

يشير إلى المرسوم الرئاسي رقم 91- 4888 المؤرخ في 21 ديسمبر 1991 المتضمن تطبيق القانون رقم 91-23 حدد شروط و كيفيات لجوء السلطات الإدارية إلى الجيش لضمان الأمن العمومي يتخذ من قبل رئيس الحكومة بعد استشارة منسقة للسلطات المدنية والعسكرية التالية: وزير الداخلية، وزير الدفاع الوطني، قائد أركان الجيش- يجري عمل وحدات الجيش تحت مسؤولية السلطة المدنية، الوالي على مستوى الولاية ووزير الداخلية في المقام الأخير على المستوى الوطني  غير أن اختيار وسائل تنفيذ التدخل تنفي من اختصاصات السلطة العسكرية وتنهي السلطة المدنية بنفسها قرار استخدام الوحدات العسكرية.

ج)- الحالة الاستثنائية:

   نصت عليها المادة 93 من دستور 1996  فيعلن عنها من قبل رئيس الجمهورية عندما يصبح الوضع أكثر خطورة ويكون هناك خطر دائم يهدد المؤسسات الدستورية أي استقلالها أو سلامة ترابها، بعد استشارة رئيس المجلس الشعبي الوطني ورئيس مجلس الأمة والمجلس الدستوري والاستماع إلى المجلس الأعلى للأمن ومجلس الوزراء وبالتالي فإن سلطات الضبط التي يتمتع بها رئيس الجمهورية أو رئيس الدولة تصبح أكثر اتساعا باتخاذ الإجراءات الاستثنائية التي فرضتها الأحداث.

د)- حالة الحرب:

هي الوضعية القصوى حيث يعلن رئيس الدولة الحرب لمواجهة الاعتداءات  طبقا للمادة 95 من الدستور 1996 بعد اجتماع مجلس الوزراء والاستماع لمجلس الأمن الأعلى للأمن واستشارة رئيس المجلس الشعبي الوطني ورئيس مجلس الأمن وتؤدي حالة وقف الحرب إلى وقف العمل بالدستور المادة 96 من دستور بتوقيف التشريع وتقدم إلى سلطات وهيئات عسكرية وتصبح المحاكم العسكرية مشروعة طوال مدة الحرب ولاتكن العودة إلى القوانين إلا بعد اتفاقيات الهدنة ومعاهدة السلم.

كخلاصة لهذا الفصل والمتعلق بهيئات وحدود الضبط الإداري بان الضبط الإداري نظرا لخصوصيته وأهميته الكبيرة، بالنسبة للدولة، والإفراد فان الجهة المختصة في إصدار تلك الضبطيات هي محددة قانونا دون غيرها و المتمثلة  في هيئات مركزية :رئيس الجمهورية، الوزير الأول. كما توجد هيئات محلية تصدر مثل تلك الضبطيات وتكون على مستوى إقليمها  لما يناسبه وتتمثل في : الوالي على مستوى الولاية،و رئيس المجلس الشعبي البلدي على مستوى بلديته   إلا أن هذه الهيئات ليس لها الحرية المطلقة في إصدار تلك الضبطيات لحساسيتها وخوفا من مس لحقوق الأفراد و اغتصابها واستغلال السلطة على حساب الأفراد كانت هناك قيود تهدف إلى الحفاظ على الحقوق و الحريات و التي تتمثل في:

حدود في الظروف العادية: تقييد سلطات الضبط الإداري لمبدأ المشروعية، رقابة القضاء الإداري لسلطة الضبط الإداري    حدود سلطة الضبط الإداري في الظروف الاستثنائية وفق نضيرتين، و أخذنا فرنسا كمثال: نظرية الظروف الاستثنائية في فرنسا، نظرية الظروف الاستثنائية في الجزائر.

_________________

1- الدكتور: ناصر لباد القانون الإداري ،الجزء الثاني ، نشاط إداري،الطبعة الأولى المكتبة الوطنية الجزائرية، الطبعة الأولى 2004، ص 49

2- الدكتور: جورج قويدل ،النشاط الإداري ،الجزء الثاني، ترجمة جمال منصور

3- المادة 16 الفقرة 1 من دستور 1958.

4- مددت حالة الطوارئ إلى أجل غير محدد بموجب المرسوم التشريعي 93 المؤرخ في 6 فيفري 1993 جر رقم 8 ص5