يمكننا عند بحث النظام الانضباطي في العراق ان نميز بين مرحلتين، الاولى هي التي سبقت نفاذ قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 حيث كانت سلطة التاديب موزعة بين الادارة ولجان ومجلس الانضباط ... .وفي اطار الموضوع الذي نحن بصدده والذي ينصب على العقوبات المنهية للعلاقة الوظيفية فالاصل في هذه المرحلة ان لجان الانضباط ومجلس الانضباط العام هي المختصة بفرضها على خلاف ما اصبح عليه الحال بعد نفاذ القانون المذكور حيث بات للادارة سلطة انهاء العلاقة الوظيفية للموظف العام كجزاء لارتكابه جريمة انضباطية .... وعليه اثرنا بحث هذا الموضوع في مطلبين نخصص الاول لمرحلة ما قبل نفاذ القانون رقم 14 لسنة 1991 والثاني لبحث الموضوع بعد نفاذ ذلك القانون.

المطلب الاول

قبل نفاذ القانون رقم 14 لسنة 1991

الاصل في هذه المرحلة ان لجان الانضباط هي التي تنهي العلاقة الوظيفية انضباطيا وبغية اتاحة الفرصة للموظف لكي يطعن في قرار فرض العقوبة الانضباطية انشا المشرع العراقي ومنذ صدور اول قانون للانضباط رقم 41 لسنة 1929 هيئة مختصة تنظر في هذا الطعن وهي مجلس الانضباط العام ومنحه اختصاصات متعددة لمراقبة مشروعية قرار العقوبة، أي توافر وصحة اركان القرار وهي الاختصاص والسبب والشكل والمحل والغاية، ومراقبة تناسبه وملاءمته، أي مدى صحة تقدير الجهة التي فرضت العقوبة لاسباب القرار ولما يناسبها من عقوبة.(1) اما بالنسبة للعقوبات الانضباطية التي تنهي العلاقة الوظيفية للموظف العام فانها ولكونها اشد جسامة من سائر العقوبات الاخرى فان المشرع يخصها باحكام تاخذ في الحسبان هذه الميزة سواء اكان ذلك من حيث السلطة المختصة بفرضها ام من حيث السلطة المختصة بنظر الطعن فيها وحدود هذه السلطة كما سيتبين لنا.

لقد اثرنا تقسيم هذا المطلب إلى فرعين نبحث في الفرع الاول السلطة المختصة بنظر الطعن وفي الفرع الثاني حدود هذه السلطة.

الفرع الاول / السلطة المختصة بنظر الطعن في الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية

منحت المادة الثلاثون من قانون انضباط موظفي الدولة رقم 41 لسنة 1929 الموظف حق الاعتراض كتابة على قرار فرض العقوبة التاديبية الصادر بحقه من اللجنة الانضباطية امام مجلس الانضباط العام وذلك خلال عشرين يوما من تاريخ تسلمه نسخة من القرار.(2) واذا ما علمنا ان عقوبة العزل هي الوحيدة من بين العقوبات التاديبية التي نص عليها القانون تؤدي إلى انهاء العلاقة الوظيفية حيث لم ينص القانون على عقوبة الفصل فان الطعن في هذه العقوبة يكون امام مجلس الانضباط العام خلال عشرين يوما من تسلم الموظف لقرار عزله من الوظيفة. وبصدور قانون ديوان التدوين القانوني رقم 49 لسنة 1933 اصبح الديوان هو الذي يتولى وظيفة النظر في تلك الطعون حيث ورد في المادة السادسة منه (يعهد إلى الديوان بوظائف مجلس الانضباط العام ويكون رئيسه رئيسا للمجلس والمدونون اعضاء طبيعيين فيه…). اما قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 فقد احال ما يتعلق بتشكيل المجلس إلى قانون ديوان التدوين القانوني(3) الذي الغي بموجب قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 باستثناء المادة السادسة المشار اليها. وبذلك حل مجلس شورى الدولة محل ديوان التدوين القانوني لحين صدور قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 1717 في 21/12/1981 الذي اصبح مجلس الانضباط العام بموجبه هيئة مستقلة عن مجلس شورى الدولة لحين صدور القانون رقم 106 لسنة 1989 (قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979) الذي اعاد تشكيل مجلس الانضباط العام على نحو معين دون التطرق إلى بيان اختصاصاته وهذا يعني ان القانون اقر اختصاصات المجلس السابقة.(4) لقد منح القانون رقم 69 لسنة 1936 الحق للموظف في الاعتراض على قرار اللجنة الانضباطية الصادر ضده بالفصل او العزل بلائحة تقدم إلى مجلس الانضباط العام خلال (15) يوما من تاريخ تبليغه بالقرار ويصبح قرار اللجنة قطعيا اذا لم يقدم خلال هذه المدة.(5) ويشترط ان تتضمن اللائحة ملخص القضية واسباب الطعن لان ذكر هذه الاسباب وان لـم يكن قد نص عليه صراحة الا انه هو الذي يبرر الطعن في القرار ويلزم المجلس بالنظر فيه.(6) وتكون قرارات مجلس الانضباط العام في النظر في الطعن قطعية ولا يجوز للجان الانضباطية الاصرار على قراراتها تجاه المجلس.(7) واذا ما علمنا ان لمجلس الانضباط العام اختصاص اخر وهو النظر في قضايا رؤساء الدوائر ويمتلك سلطة فرض العقوبات التاديبية بحقهم والتي من بينها كما هو معروف عقوبتا الفصل والعزل بمقتضى الفقرة (أ) من المادة الرابعة والثلاثين من القانون رقم 69 لسنة 1936 فان القانون اشترط عرض قرار المجلس الصادر في حق رؤساء الدوائر بالفصل او العزل على مجلس الوزراء مباشرة الذي له تصديقه او تبديله بعقوبة اخف وعند المصادقة عليه يكون الوزير المختص ملزما باستحصال ارادة ملكية (مرسوم جمهوري) بذلك.(8) ولابد لنا من باب تقدير قوة الضمانة التي كفلها القانون للموظف وهو يواجه اشد اثر يمكن ان يترتب على ارتكابه جريمة انضباطية ويتمثل بمعاقبته بانهاء علاقته الوظيفية بالعزل او الفصل ان تشير إلى ان مجلس الانضباط العام كان يمارس اختصاصا رقابيا في غير المجال الانضباطي ايضا يتمثل في حق الموظف في الطعن امامه في القرارات المتعلقة بحقوق الخدمة وذلك بمقتضى قوانين الخدمة المدنية المتعاقبة التي صدرت في العراق(9 ) نجد ان المشرع منح منذ عام 1985 الموظف حق الطعن في احكام المجلس بهذا الشان امام محكمة التمييز ثم امام محكمة استئناف بغداد ثم امام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة(10) الامر الذي يدل على ان المشرع كان يحيط هذه الحقوق بضمانات اقوى من تلك التي يتمتع بها الموظف وهو يواجه عقوبة يرى احد الشراح ان معناها الحقيقي هو الاعدام او في الاقل الحرمان من الحق في الحياة.(11) وفي تقديرنا المتواضع ان هذا المسلك فيه اضعاف لاهم ضمانة يجب ان يتمتع بها الموظف العام في التصدي لقرار انهاء علاقته الوظيفية وهو المسلك الذي استمر عليه المشرع وللاسف حتى في ظل القانون رقم 14 لسنة 1991. اما قرارات فصل الموظفين الصادرة من مجلس الوزراء استنادا على سلطته المنصوص عليها في المرسوم رقم 7 الصادر في 30/3/1939 (مرسوم تعديل قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936) فان المشرع لم ينص على انها قطعية وعليه فمن الجائز الطعن بالغائها لدى مجلس الانضباط العام كونه السلطة المختصة قانونا بالغاء القرارات الادارية.(12) وفيما يتعلق بالاعتراض على قرارات الفصل او العزل التي تصدر بحق الموظفين من مجلس الوزراء استنادا على قانون تطهير الجهاز الحكومي رقم 2 لسنة 1958 فقد قرر مجلس الانضباط العام عدم اختصاصه بالنظر في دعوى الاعتراض عليها.(13) وقد ابقى القانون رقم 48 لسنة 1963 الذي الغى قانون تطهير الجهاز الحكومي انف الذكر على صلاحية مجلس الوزراء بفصل أي موظف لمدة لا تتجاوز خمس سنوات اذا تبين ان بقاءه في الخدمة مضر بالمصلحة العامة كما منح القانون هذه السلطة للوزير المختص بالنسبة لموظفي الدرجة الثالثة فما دون ، وفي مقابل ذلك منح القانون الموظف المفصول الحق في الاعتراض على قرار فصله الصادر من مجلس الوزراء او الوزير المختص استنادا على هذا القانون او القانون رقم 2 لسنة 1958 امام لجنة يؤلفها مجلس الوزراء ثم اسند المشرع اختصاص النظر في هذه الاعتراضات إلى مجلس الوزراء او الوزير المختص او من يخوله كل حسب صلاحيته وذلك بموجب القانون رقم 62 لسنة 1964.(14) مع ملاحظة ان انهاء العلاقة الوظيفية بموجب قوانين تطهير الجهاز الحكومي لا يمكن عده عقوبة انضباطية وبالتالي لا ينطبق عليه وصف الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية الامر الذي يبعده عن نطاق سريان قوانين الانضباط.

الفرع الثاني / حدود سلطة الجهة التي تنظر في الطعن

ان قانون الانضباط رقم 41 لسنة 1929 منح الموظف الحق في الطعن بقرار عزله من الوظيفة امام مجلس الانضباط العام.(15) اما فيما يتعلق بسلطة المجلس وهو ينظر في الطعن فان له ان يلجا إلى اجراءات تحقيق تكميلية وان يسمع دفاع الموظف الشفهي او المكتوب مع السماح له باحضار من يريد الاستشهاد بهم امامه فان قضى بتاييد قرار العزل اصبح العزل نهائيا.(16) وفي هذا الصدد يقول الدكتور محمد زهير جرانة (… ومما هو جدير بالملاحظة ان طعن الموظف في قرار ابتدائي صادر بغير العزل لا يمنع المجلس من تعديل العقوبة بالتشديد فيها إلى حد العزل ((مادة 34 مرافعات)). وهذا حكم لا يتفق بطبيعة الحال مع المبادئ العامة في المرافعات المدنية الخاصة باثر الطعون العادية في الاحكام القضائية اذ القاعدة ان الطاعن يستفيد من طعنه ولا يضار به. على انه يبرر هذا الشذوذ عن القاعدة العامة ان المصلحة العامة لها المقام الاول في الاعتبار في جميع مراحل المحاكمة الادارية فاذا ما تبين في دورها الاخير ان هذه المصلحة تقضي بتشديد الجزاء الاداري إلى حد العزل وجب تحقيقها ولو كان الطاعن في القرار الاخف الموظف وحده).(17) اما قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 فقد نصت الفقرة (2) من المادة الحادية والثلاثين منه على ان ( للمجلس ان يتخذ القرارات الاتية عند النظر في القضية اعتراضا: أ.يصادق على القرار او يخفف العقاب. ب.يقرر براءة الموظف. ج.ينقض البراءة ويعاقب الموظف. د.يشدد العقاب (اذا كان المعترض الوزير او رئيس الدائرة)). اما الفقرة (3) من المادة نفسها فقد نصت على انه (اذا لم يحضر الطرفان او احدهما او وكلاؤهما فللمجلس ان ينظر في القضية ويبت فيها). مما تقدم يتضح ان عقوبة انهاء العلاقة الوظيفية بالفصل او العزل التي تفرضها اللجنة الانضباطية على الموظف كجزاء للجريمة الانضباطية التي ارتكبها يمكن ان تزول قضائيا بقرار من مجلس الانضباط العام في حالتين هما:

1. اذا قرر المجلس براءة الموظف حيث ان تقرير البراءة من قبل المجلس يعني الغاء العقوبة التاديبية الصادرة بحقه.(18)
2. تخفيف العقاب ، فاذا ما وجد المجلس عدم ملاءمة العقوبة للجريمة المرتكبة من الموظف فله ان يقرر عقوبة اخف(19) وبذلك يمكنه استبدال عقوبة الفصل او العزل بعقوبة اخرى اخف منهما.

واما سلطة المجلس في تشديد العقاب فيكون بمقتضاها للمجلس ان يستبدل عقوبة انضباطية خفيفة باخرى اشد منها قد تصل إلى حد انهاء علاقته الوظيفية وفي قرار المجلس رقم (117) الصادر في 4/11/1964 شدد عقوبة انقاص الراتب وجعلها الفصل حيث ورد فيه (ان المعترض عليه قد احيل إلى لجنة الانضباط لمحاكمته عن تهمة مراودة احدى النساء وضربه اياها لامتناعها عن تنفيذ رغبته وقد حكمت عليه اللجنة بعقوبة انقاص الراتب له بنسبة 10% لمدة سنة واحدة. وحيث ان المعترض عليه كان قد ارتكب اعمالا شائنة سابقة، وبعد ثبوت التهمة عليه، لذا وجد المجلس ان العقوبة الثانية وهي انقاص الراتب للمدة والنسبة المذكورتين غير متناسبة مع الجرم الذي ارتكبه فقرر تشديد العقوبة والحكم عليه بالفصل لمدة سنة واحدة…).(20) ان سلطة المجلس في تشديد العقوبة مشروطه بان يكون الطعن مقدما من الادارة وليس من الموظف المعاقب وذلك بصراحة النص وفي هذا تجسيد لقاعدة عدم جواز ان يضار الطاعن بطعنه. اما في نقض البراءة ومعاقبة الموظف فلا حاجة للنص على هذا الشرط باعتبار انه لا يمكن عقلا ان نتصور ان الموظف يطعن في قرار براءته وان الطعن في البراءة لابد ان يكون من الطرف الاخر في الخصومة وهو الادارة وهذا ما اغنى المشرع عن التصريح به لانه مفهوم ضمنا. اما بالنسبة لقرار الفصل الذي يفرضه مجلس الوزراء بحق الموظف استنادا على الصلاحية الممنوحة له بمقتضى المادة الخامسة عشرة من قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 بعد تعديلها بالمرسوم رقم 7 لسنة 1939(21) فان القانون لم يبين كيفية الطعن فيها ولذلك نرى عدم وجود ما يمنع من الطعن فيها بالالغاء امام مجلس الانضباط العام تطبيقا للمبادئ العامة كما سبق ان اشرنا إلى ذلك في الفرع الاول من هذا المطلب الا ان ما ينبغي بيانه بشانها هو ان قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 وبعد تعديله بالقانون رقم 80 لسنة 1966(22) منح مجلس الوزراء سلطة اعادة النظر في أي قرار صادر منه بفصل الموظف. وله ان يقرر اعادته إلى الوظيفة اذا اقتنع بوجود اسباب تدعو إلى ذلك.(23) كما يملك مجلس الوزراء والوزير المختص او من يخوله كل حسب صلاحياته سلطة الغاء قرارات الفصل والعزل الصادرة بمقتضى قوانين التطهير الحكومي واعادة الموظف المفصول او المعزول إلى وظيفته سواء خلال مدة الفصل او بعد انتهائها دون التقيد باية اجراءات اخرى على ان يقدم الاعتراض امام تلك الجهات خلال ستة اشهر من نفاذ القانون رقم 62 الصادر في 19/4/1964.(24) واخيرا لابد من التذكير بما سبق ان اشرنا اليه من ان قرارات مجلس الانضباط العام قطعية باستثناء ما يقرره بصفة اصلية فيما يتعلق بفصل رؤساء الدوائر او عزلهم وعلى النحو الذي سبق بيانه، حيث ان لمجلس الوزراء هنا ان يصادق على قرار مجلس الانضباط العام او ان يطلب منه اعادة النظر في قراره ويجب على مجلس الانضباط العام ان يبت في الامر خلال عشرين يوما من تاريخ اعادة قراره الاول اليه. واذا اصر على قراره الاول فلمجلس الوزراء ان يصدر أي قرار يتراءى له عدا العزل.(25) وبذلك يكون المشرع قد اخضع قرارات مجلس الانضباط العام للتصديق من سلطة ادارية رغم ان جانبا كبيرا من الفقه يرى انه هيئة قضائية(26) حتى قبل صدور القانون رقم 106 لسنة 1989 (قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979)(27) الذي اصبح بموجبه مجلس الانضباط العام هيئة قضاء اداري. لابل ان خضوع هذا النوع من قرارات مجلس الانضباط العام لهذا التصديق استمر حتى بعد صدور القانون المذكور الامر الذي ظل محل نظر(28) إلى ان صدر قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 الذي لم ينص على اختصاص المجلس بمحاكمة رؤساء الدوائر.

المطلب الثاني

بعد نفاذ القانون رقم 14 لسنة 1991

لم يرد ذكر اللجنة الانضباطية في القانون رقم 14 لسنة 1991 ولم يمنح القانون أي اختصاص اصيل لمجلس الانضباط العام بفرض أي من العقوبات الانضباطية على الموظف العام كما هجر القانون تقسيم العقوبات إلى انضباطية وتاديبية ووحد جميع العقوبات تحت اسم واحد هو العقوبات وهي التي اناط سلطة فرضها إلى الادارة بما في ذلك العقوبات التي تنهي العلاقة الوظيفية (الفصل والعزل). وقد منح القانون للموظف الحق في الطعن فيها امام مجلس الانضباط العام.(29) وحيث ان الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية بات اختصاصا تضطلع به الادارة دون سواها في ظل هذا القانون وكما وحيث ان الطعن في القرار الاداري في هذا القانون يجب ان يسبقه تظلم من القرار امام الادارة فقد وجدنا من المناسب بحث هذا الموضوع في فرعين نبحث في الفرع الاول التظلم من قرار الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية وفي الثاني الطعن فيه امام القضاء (مجلس الانضباط العام).

الفرع الاول / التظلم من الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية

اشترطت الفقرة (ثانيا) من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 قبل تقديم الطعن لدى مجلس الانضباط العام في القرار الصادر بفرض العقوبة الانضباطية التظلم من القرار لدى الجهة التي اصدرته وذلك خلال ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف بقرار فرض العقوبة وعلى الجهة المذكورة البت بهذا التظلم خلال ثلاثين يوما من تاريخ تقديمه وعند عدم البت فيه رغم انتهاء هذه المدة يعد ذلك رفضا للتظلم.

من ذلك يتضح لنا الاتي:

1. ان المشرع العراقي جعل التظلم من القرار الاداري بفصل الموظف او عزله شرطا لابد من تحققه لكي يستطيع الموظف الطعن في القرار امام مجلس الانضباط العام (قضائيا) وبذلك يكون التظلم من قرار انهاء العلاقة الوظيفية وجوبيا لا جوازيا(30) وهو اتجاه وان كان القصد منه على ما يبدو التخفيف عن كاهل القضاء بحيث يتيح للادارة التي فرضت العقوبة ان تراجع قرارها فان وجدت فيه ما يعيبه استجابت لتظلم الموظف بالغاء العقوبة او سحبها والا فان الموظف يمتلك الحق في مقاضاتها امام مجلس الانضباط العام وبذلك يكون عدد كبير من الخصومات قد تم البت فيه من الادارة قبل اللجوء إلى القضاء  .ولكن من جهة اخرى فان ذلك قد يفسح المجال امام الادارة على صعيد الواقع إلى الامتناع بطريقة واخرى عن تسلم طلب التظلم تحت مختلف الحجج إلى ان تنتهي مدة التظلم وحينها يكون من الصعب بل من المستحيل في بعض الاحيان على الموظف اثبات صحة تظلمه من القرار لذا نميل إلى ان يكون التظلم جوازيا بحيث يمكن للموظف اللجوء إلى القضاء اذا ما مارست الادارة بحقه مثل هذا الاسلوب.
2. ان مدة التظلم هي ثلاثون يوما من تاريخ تبليغ الموظف بقرار انهاء علاقته الوظيفية فاذا ما انقضت هذه المدة ولم يتظلم الموظف يعد القرار باتا.

وعلى الرغم من ان المشرع قد احسن صنعا بجعل مدة التظلم (30) يوما بعد ان كانت في القانون السابق (15) يوما ولكن نتمنى لو تكون هذه المدة (60) يوما في حالة عدم جعل التظلم جوازيا، ذلك لان ظروف العراق هي احوج ما يكون الموظف فيها لانضاج فكرة التظلم والبحث عن اسبابه القانونية الامر الذي يجعل الموظف بحاجة إلى مزيدمن الوقت ليقدم التظلم بصيغته القانونية ،والدليل على ذلك كثرة الدعاوى التي ردها مجلس الانضباط العام لعدم التظلم او انقضاء مدته ومنها ما ورد بقرارات المجلس المرقمة234 و 235/97 في 4/6/1997 و 288/97 في 23/6/1997(31) والقرارات المرقمة 34 و 139 و 146/2000 في 23/2 و 10/9 و 19/10/2000 و 165/2000 في 19/11/ 2000.(32)

1. ومن شروط قبول التظلم ايضا ان تكون الجهة التي وقع التظلم امامها قد رفضت تظلم الموظف وابقت على قرارها بانهاء علاقته الوظيفية وهذا الرفض اما ان يكون حقيقة بان تبت برفض التظلم قبل انتهاء مدة الثلاثين يوما المنوه عنها او حكما بانقضاء هذه المدة دون ان تبت الادارة في التظلم.(33) هذا ولا يعد رفضا للتظلم تعليق الوزير على طلب التظلم بهامش معين لا يفيد هذا الرفض كان يعلق بكلمة (اطلعت) وهذا ما ذهب اليه مجلس الانضباط العام في قراره المرقم 138/2000 الصادر في 3/9/2000 حيث جاء فيه (… ان وزارة النفط كانت قد اصدرت قرارها الاداري في 29/1/2000 بمعاقبة المعترض … بعقوبة الفصل لمدة سنة واحدة… وتم تنفيذ العقوبة وانفكاك المعترض من الوظيفة في 13/2/2000 بعد الظهر. وبتاريخ 1/3/2000 تقدم المعترض بمواجهة السيد وزير النفط ولم تحصل المواجهة الا بتاريخ 9/3/2000 حيث علق بهامش في التاريخ المذكور على الاستمارة المرفقة بكلمة اطلعت. وبتاريخ 12/4/2000 اعترض المعترض على القرار المطعون فيه، وحيث ان هامش السيد وزير النفط المشار اليه لا يعتبر رفضا للتظلم ولعدم نهوض ما يشير إلى تبلغ المعترض باي اشارة برفض التظلم مما يكون التظلم مرفوضا حكما في 9/4/2000 ويكون الاعتراض معه واقعا ضمن المدة القانونية فقرر قبوله شكلا…).(34)
2. طالما ان القاعدة العامة تقضي بعدم اشتراط شكلية معينة في التظلم الا في الحالات التي ينص فيها القانون على خلاف ذلك.(35) وحيث ان قانون الانضباط لسنة 1991 لم يحدد اية شكلية للتظلم من قرار انهاء العلاقة الوظيفية انضباطيا لذا فانه يمكن ان يتم باية طريقة قابلة للاثبات فقد يكون التظلم على شكل خطاب بريدي مسجل او برقية . ويمكن ان يكون شفويا على ان يكون قابلا للاثبات باية وسيلة من وسائل الاثبات(36). وكنا نود لو ان القانون اوجب ان يكون التظام تحريريا لان ذلك هو الانسب عمليا. اما بالنسبة لقرارات الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية التي نص القانون على انها باتة بمجرد صدورها وهي القرارات التي تصدرها الرئاسة (قبل حلها) ومجلس الوزراء(37) فان القانون يكون بذلك قد جرد الموظف من اية ضمانة قانونية جدية تمكنه من التصدي لاي قرار يصدر من هاتين السلطتين بانهاء علاقته الوظيفية وفي الوقت ذاته افترض المشروعية في هذه القرارات (حتى لو لم تكن كذلك) لمجرد انها صدرت من سلطة معينة دون ان يضع في الحسبان ما استقرت عليه اغلب القوانين وهو ان الادارة مهما علا مستواها لم تكن معرضة للخطا فحسب وانما معرضة للتعسف بحق الافراد ولذلك وضعت هذه الضمانات وغيرها ولكن الموظف في العراق لا ملجأ له اذا ما اخطات او تعسفت هذه السلطة بحقه؟.

الفرع الثاني / الطعن قضائيا في الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية

نصت المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 991 على انه (يختص المجلس بما ياتي: اولا النظر في الاعتراضات المشار اليها في الفقرة (خامسا) من المادة (11) من هذا القانون وله ان يقرر المصادقة على القرار او تخفيض العقوبة او الغاءها وفقا لاحكام هذا القانون).من هذا النص يتضح ان الموظف وبعد التظلم من قرار فصله او عزله على النحو الذي بيناه في الفرع السابق يمكنه الطعن قضائيا امام مجلس الانضباط العام حيث منح القانون المجلس سلطة النظر في الطعن بوصفه هيئة قضائية تابعة لمجلس شورى الدولة تمارس القضاء الاداري في هذا المجال.(38)  وحدود سلطة مجلس الانضباط العام وهو ينظر في الطعن تتمثل في الاتي استنادا على النص المذكور:

1. المصادقة على قرار انهاء العلاقة الوظيفية وذلك بعد ان يتوصل من خلال اجراءاته إلى مشروعية القرار وتناسبه مع الجريمة التي ارتكبها الموظف. وقد صادق المجلس في قراره المرقم 289/99 الصادر بتاريخ 8/12/1999 على قرار بعزل الموظف بعد ان وجد ان العقوبة صحيحة ومتناسبة مع الفعل الخطير الذي ارتكبه.(39)
2. الغاء العقوبة. اذا وجد المجلس ان القرار الصادر بفصل الموظف او عزله ينتابه عيب من عيوب المشروعية في أي من اركانه فان المجلس يستطيع الغاء القرار جزاء لعدم مشروعيته. وقد الغى المجلس في قراره المرقم 146/97 الصادر في 6/4/1997 عقوبة عزل موظف صادرة من وزارة التجارة لان قرار فرضها جاء خاطئا بذريعة تنتهي إلى تعطيل احكام القضاء دون وجه حق.(40) واستنادا على المبادئ العامة التي تحكم الالغاء القضائي فان قرار مجلس الانضباط العام في الغاء قرار انهاء العلاقة الوظيفية يجب ان يسري باثر رجعي ليزيل القرار من لحظة صدوره.
3. تخفيض العقوبة. وفي هذه الحالة يمارس المجلس سلطته عندما يجد ان هناك غلو في العقوبة فالمجلس يقر في حكمه بالتخفيض ان الموظف ارتكب جريمة انضباطية ولكنها ليست من الجسامة بحيث تستوجب انهاء علاقته الوظيفية وبذلك يمارس مجلس الانضباط العام رقابة الملاءمة بين الجريمة والعقوبة ويتمتع بسلطة اختيار العقوبة المناسبة دون ان يعد ذلك تدخلا في شؤون الادارة كما هو الحال في فرنسا ونجد ان المشرع لم يمنح المجلس سلطة تشديد العقوبة كما كان عليه الحال في القانونين الانضباطيين السابقين ومرد ذلك ان الادارة هي السلطة المختصة بفصل الموظف او عزله في القانون رقم 14 لسنة 1991 بعد ما كانت منوطة بلجان الانضباط كاصل عام في القانونين السابقين، وحيث ان من غير الممكن ان تطعن الادارة في قرارتها والا لما كانت قد اقدمت على اصدارها فان الطاعن في العقوبة يكون الموظف فقط ولاجل ان لا يضار بطعنه منح المجلس سلطة التخفيف دون التشديد. وتخفيف عقوبة انهاء العلاقة الوظيفية لا يخرج عن احد فرضين.

الاول: اما ان تكون العقوبة العزل ويخففها المجلس إلى الفصل وبذلك تبقى العقوبة في دائرة الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية ما عدا ان الانهاء اصبح مؤقتا بحيث يجوز ان يعاد الموظف إلى وظيفته بعد انتهاء مدة الفصل في حين لا يجوز ذلك في العزل.

الثاني: او ان تكون العقوبة العزل او الفصل فيقضي المجلس بالتخفيف بفرض أي من العقوبات الانضباطية الاخرى المنصوص عليها في القانون. وهنا ينتهي قرار الفصل او العزل باثر رجعي من تاريخ صدوره ليبدا سريان العقوبة الاخف التي قضى بها المجلس.

هذا ويطبق مجلس الانضباط العام عند النظر في الطعن احكام قانون اصول المحاكمات الجزائية النافذ وبما يتلاءم واحكام قانون انضباط موظفي الدولة رقم 14 لسنة 1991. وتكون جلسات المجلس سرية.(41)

وقد اشترط القانون ان يقدم الطعن لدى مجلس الانضباط العام خلال ثلاثين يوما من تاريخ تبليغ الموظف برفض تظلمه حقيقة او حكما.(42) ويكون قرار انهاء العلاقة الوظيفية غير المطعون فيه خلال هذه المدة وقرار مجلس الانضباط العام الصادر بنتيجة الطعن باتا.(43)  وتجدر الاشارة إلى وجود تناقض بين نص المادة (11/خامسا) والمادة (15/ثانيا) من القانون حيث لم ياخذ نص المادة (11/خامسا) في الحسبان مدة التظلم المنصوص عليها في المادة (15/ثانيا) ،وعلى الرغم من امكانية اعمال قواعد النسخ بحيث يعد حكم المادة (11/خامساً) معدلا بحكم المادة (15/ثانيا)(44) بوصفه حكما لاحقا له الا ان ذلك في تقديرنا لا يمنع من المطالبة بتدخل تشريعي يزيل هذا التناقض بحسبان ان المشرع يجب ان يكون منزها من اللغو.(45) ولابد من الاشارة ايضا إلى ان القانون قد اخرج من نطاق سريانه فئات واسعة من الموظفين وهم موظفو ديوان الرئاسة والقوات المسلحة وقوى الامن الداخلي وجهاز المخابرات وهيئة التصنيع العسكري والقضاة واعضاء الادعاء العام الا اذا وجد في قوانينهم نص يقضي بتطبيق احكامه.(46) وقد طبق مجلس الانضباط العام ذلك في قضائه حيث رد في قراره المرقم 106/2000 والصادر بتاريخ 30/7/2000 دعوى موظف في وزارة الصناعة والمعادن لانها مشمولة باحكام قواعد الخدمة والتقاعد والانضباط النافذة في هيئة التصنيع العسكري.(47) وبشأن مجمل ما تقدم لدينا الملاحظتان الاتيتان:

1. يعمد الفقه إلى البحث عن معايير تميز الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية عن الانظمة المشابهة التي تنتهي فيها العلاقة الوظيفية بغير الطريق الانضباطي وذلك للحيلولة دون اقدام الادارة على انهاء العلاقة الوظيفية لاسباب انضباطية ولكن بطريق غير انضباطي تهربا من الضمانات الانضباطية التي يتمتع بها الموظف عند معاقبته انضباطيا.(48) الا اننا نجد ان الامر معكوس في العراق فيما يتعلق بالطعن بالانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية الذي يبدا بمجلس الانضباط العام وينتهي فيه، فقراره عند نظر الطعن في الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية قطعي في حين ان قراره عند نظر الطعن في انهاء العلاقة الوظيفية للاسباب المنصوص عليها قانون الخدمة المدنية خاضع للطعن فيه امام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة لذا نجد ضرورة اخضاع قرارات مجلس الانضباط العام الصادرة نتيجة النظر في الطعن بالعقوبات الانضباطية بوجه عام وعقوبتي الفصل والعزل بوجه خاص للطعن فيها امام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة.
2. فتح باب الطعن في جميع قرارات انهاء العلاقة الوظيفية التي تصدرها الادارة بغض النظر عن مستوى السلطة التي اصدرتها وعدم تحصين أي من هذه القرارات اذ ليس هناك من ضير ولا ضرر يمكن ان يصيب الادارة لو فعل الموظف ذلك لان مما شك فيه ان الضمانات الاساسية للموظف ومنها حق الطعن امام جهة قضائية في العقوبة المفروضة عليه انما هي من الامور التي تضمن تطبيق حكم القانون على افضل وجه وبالتالي تحقق مصلحة الادارة بضمان سير مرافقها بانتظام واستمرار.(49) واذا كان الامر على هذا النحو بالنسبة لاية عقوبة انضباطية فان الحاجة إلى هذه الضمانة تكون اكثر الحاحا بالنسبة للعقوبات التي تنهي العلاقة الوظيفية لما لها من اثار خطيرة على مستقبل الموظف وعائلته.

____________________

1- د. ماهر صالح علاوي الجبوري: مبادئ القانون الاداري/ دار الكتب للبطاعة/ بغداد 1996 ص127 . ولمزيد من التفاصيل حول عيوب هذه الاركان راجع خضر عكوي يوسف/ موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الاداري/ رسالة ماجستير/ جامعة بغداد 1976 ص82 وما بعدها.

2- المادة الثلاثون من القانون رقم 41 لسنة 1929.

3- الفقرة (ب) من المادة الاولى من القانون رقم 69 لسنة 1936.

4- د. علي محمد بدير ود. عصام عبد الوهاب البرزنجي ود. مهدي ياسين السلامي: مبادئ واحكام القانون الاداري / جامعة بغداد 1993ص363.

5- الفقرة (أ) من المادة التاسعة والعشرين من القانون رقم 69 لسنة 1936.

6- حامد مصطفى/ مبادئ القانون الاداري العراقي/ شركة الطبع والنشر الاهلية/ بغداد 1968 ص203.

7- قرار مجلس الانضباط العام رقم 8/35 الصادر في 28/1/1935.اشار اليه د. عبد الرحمن نورجان الايوبي ص332.

8- الفقرة (أ) من المادة الخامسة والثلاثين من القانون رقم 69 لسنة 1936، وفيما يتعلق بحكم هذا الموضوع في القانون رقم 41 لسنة 1939. راجع د. محمد زهير جرانة: عزل الموظف في النظام الاداري العراقي/ مجلة القضاء/ العددان الاول والثاني/ السنة الثالثة/ مايس 1936ص123.

9- نصت المادة (34) من قانون الخدمة المدنية رقم 103 لسنة 1931 على انه (لا تسمع الدعاوى التي تقام في المحاكم من قبل الاشخاص الذين يدعون بحقوق بموجب هذا القانون بل يكون البت في مثل هذه القضايا في المجلس العام المنصوص عليه في قانون انضباط موظفي الدولة رقم 41 لسنة 1929). وبهذا المعنى جاء نص المادة 57 من قانون الخدمة المدنية رقم 54 لسنة 1939 وكذلك في قانون الخدمة المدنية رقم 55 لسنة 1956 واخيرا نص المادة (59) من قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل حيث جاء في الفقرة (1) منها (لا تسمع في المحاكم الدعاوى التي يقيمها على الحكومة الموظف او المستخدم الذي يدعي بحقوق نشات عن تطبيق هذا القانون او بموجب قانون الخدمة المدنية رقم 55 لسنة 1956 وتعديلاته او أي نظام صدر بموجبهما بل يكون البت في مثل هذه القضايا وما يتفرع عنها في مجلس الانضباط العام).

10- لمزيد من التفاصيل راجع د. عصام عبد الوهاب البرزنجي/ مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الاداري العراقي/ بحث منشور في مجلة العلوم القانونية/ كلية القانون في جامعة بغداد/ العدد الاول والثاني 1990 ص147و 148.

11- د. محمد عصفور/ نحو نظرية عامة في التاديب/ القاهرة 1967 ص236.

12- د. عبد الرحمن نورجان الايوبي/ مصدر سابق ص337-338.

13- قرار المجلس رقم 13/1960 الصادر في 17/2/1960. منشور لدى د.عبد الرحمن نورجان الايوبي/ المصدر نفسه ص339.

14- المصدر نفسه ص339 و 340.

15- المادة الثلاثون من القانون.

16- د. محمد زهير جرانة: عزل الموظف في النظام الاداري العراقي/ مجلة القضاء/ العددان الاول والثاني/ السنة الثالثة/ مايس 1936ص122.

17- د. محمد زهير جرانة/ المصدر نفسه ص122-123.

18- قرار المجلس رقم 7/62 في 27/1/1962. اشار اليه د. علي جمعة محارب: التاديب الاداري في الوظيفة العامة، دراسة مقارنة/ رسالة دكتوراه/ جامعة عين شمس 1986ص772.

19- قرار المجلس رقم (57) في 19/3/1977. منشور في مجلة العدالة/ العدد الاول/ السنة الثالثة 1977 ص142 وما بعدها.

20- منشور لدى د. عبد القادر الشيخلي/ السياسة السليمة لتاديب العاملين بالدولة / دار الفكر للنشر والتوزيع/ عمان 1983 ص91.

21-منشور في الوقائع العراقية/ العدد 1690 في 30/3/1939. وقد منح امين السر العام لمجلس قيادة الثورة المنحل هذه الصلاحية بقرار المجلس رقم 1055 في 8/8/1981 المنشور في عدد الوقائع 2846 في 24/8/1981 . كما خول رئيس ديوان رئاسة الجمهورية المنحل هذه الصلاحية بقرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 1316 في 1/12/1983 المنشور في عدد الوقائع 2971 في 12/12/1983.

22- منشور في الوقائع العراقية/ العدد 1316 الصادر في 19/9/1966.

23- المادة الخامسة عشرة من القانون رقم 69 لسنة 1936.

24- المادة الاولى من القانون رقم 62 لسنة 1964 المنشور في الوقائع العراقية/ العدد الصادر في 12/ايار/1964.

25- د. مصطفى كامل: شرح القانون الاداري، المبادئ العامة في القانون الاداري العراقي/ مطبعة الاهالي/ بغداد 1942ص322.

26- د. شاب توما منصور: القانون الاداري/ الكتاب الثاني/ ط1/ جامعة بغداد 1980ص374 ، وضياء شيت خطاب/ تقديمه للعدد الاول من مجلة ديوان التدوين القانوني/ 1971 ص3. وحامد مصطفى/ القضاء الاداري في العراق/ بحث منشور في مجلة العلوم الادارية العدد الاول 1963 ص56. وعبد الرحمن نورجان الايوبي/ مصدر سابق ص333. ود. علي جمعة محارب/ مصدر سابق ص864.

27- منشور في الوقائع العراقية/ العدد 3285 الصادر في 11/12/1989.

28- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي: مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الاداري العراقي/ مجلة العلوم القانونية/ جامعة بغداد/ العددان الاول والثاني 1990ص143.

29- الفقرة (خامسا) من المادة (11) من القانون.

30- رد المجلس عددا من الطعون لعدم التظلم في قراراته 34/2000 و139/2000 و 146/2000 و165/2000 الصادرة في 32/2 و 10/9 و 19/10 و 9/11/2000. اشار اليها د. غازي فيصل مهدي: النظام التاديبي للموظف العام/ محاضرات القيت على طلبة الماجستير في كلية القانون/ جامعة بغداد 2001-2002ص83-84.

31- القرارات منشورة في رسالتنا للماجستير/ مصدر سابق ص104-105.

32- نقلا عن د.غازي فيصل مهدي/ مصدر سابق ص83-84، سبقت الاشارة اليها.

33- المادة (14) من القانون رقم 14 لسنة 1991.

34- نقلا عن علي محمد جودت اليعقوبي/ مصدر سابق ص65.

35- صالح ابراهيم المتيوتي/ شروط الطعن امام محكمة القضاء الاداري في العراق/ رسالة ماجستير/ كلية القانون/ جامعة بغداد 1995 ص170.

36- المصدر نفسه ص166.

37- المادة (14) من القانون.

38- اضافة إلى اختصاصه في نظر الطعون المتعلقة بحقوق الخدمة بموجب المادة (59) من قانون الخدمة رقم 24 لسنة 1960 المعدل.

39- القرار منشور لدى د. غازي فيصل مهدي: شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991/ مطبعة العزة/ بغداد 2001.ص84.

40- مشار اليه في المصدر نفسه ص85.

41- المادة (15/خامسا) من القانون.

42- المادة (15/ثالثا) من القانون.

43- المادة (15/رابعا) من القانون. وذلك على خلاف قرارات المجلس المتعلقة بحقوق الخدمة التي يجوز الطعن فيها تمييزا امام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة

44- د. غازي فيصل مهدي / شرح احكام قانون…/ مصدر سابق ص82.

45- على نحو ما هو مبين في رسالتنا للماجستير/ مصدر سابق ص104.

46- المادة (2/ثانيا) من القانون ، مع ملاحظة ان بعض هذه الكيانات قد حلت بعد احتلال العراق.

47- منشور لدى علي محمد جودت اليعقوبي: قضاء الموظفين المدنيين في العراق/ رسالة ماجستير / جامعة بغداد 2001ص47-48.

48- لمزيد من التفاصيل حول هذه المعايير واراء الفقهاء بشاانها راجع د. وهيب عياد سلامة: الفصل بغير الطريق التاديبي ورقابته القضائية/ مكتبة الانكلو المصرية/ القاهرة/ بدون سنة طبع ص78 وما بعدها.

49- د. ماهر صالح علاوي الجبوري/ حول بعض اجتهادات مجلس الانضباط العام في ظل قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991/ بحث منشور في مجلة العدالة/ العدد الاول / بغداد 2000 ص64.