تتميز الدساتير المصرية عن نظيرتها الفرنسية بأنها لم تخل من النص على مبدأ القرارات التي لها قوة القانون تحسباً لحالات الضرورة التي قد تواجهها البلاد ، منذ دستور الملكية عام 1923 حتى دستور 1971 النافذ . إلا أن هذه الدساتير تقضي بعدم السماح للسلطة التنفيذية ممارسة سلطة اصدار قرارات لها قوة القانون إلا عند الضرورة ،وبالتالي فأن ذلك يعد قيداً على سلطة اصدار مثل هذه القرارات. وقد تطور العمل بهذه القرارات عبر الدساتير المصرية المتعاقبة حتى وصلت إلى درجة متقدمة من التنظيم في دستور 1971 . وسوف نستعرض هذه القرارات في فرعين ، يتناول الأول القرارات الصادرة بتفويض مباشر من الدستور ، أما الثاني فيخصص للقرارات الصادرة بتفويض غير مباشر من الدستور .

الفرع الأول : التفويض الدستوري المباشر للقرارات التي لها قوة القانون

لقد منح الدستور الأول لمصر عام 1923 تفويضاً للسلطة التنفيذية باصدار مراسيم لها قوة القانون وذلك في المادة (41) منه والتي نصت على أنه (إذا حدث فيما بين ادوار انعقاد البرلمان مايوجب الاسراع إلى اتخاذ تدابير لاتحتمل التأخير ، فللملك أن يصدر في شأنها مراسيم لها قوة القانون بشرط ألا تكون مخالفة للدستور ، ويجب دعوة البرلمان إلى اجتماع غير عادي ، وعرض هذه المراسيم عليه في أول اجتماع له ، فأن لم تعرض أو لم يقرها أحد المجلسين زال ما كان لها من قوة القانون) (1) . من خلال استقراء النص أعلاه يتبين لنا أن لجوء السلطة التنفيذية إلى اصدار مثل هذه القرارات يقوم على تحقق عنصر الضرورة ولا يكفي شرط الضرورة تجاه ممارستها هذا الاختصاص إلا مع حالة غيبة البرلمان بسبب العطلة. وقد أثار هذا النص خلافاً فقهياً حول امكانية اصدار لوائح (2) الضرورة في  مدة حل البرلمان ، إلا ان الرأي الراجح هو عدم جواز اصدار هذه اللوائح إلا في مدة عطلة البرلمان (3). وعلى الرغم من ذلك فأن الحكومات  لم تتقيد بهذه الفقرة وأصدرت مراسيم لها قوة القانون في مدة حل البرلمان (4). وفيما يتعلق بحالة الضرورة فانها تقوم على وجوب اتخإذ اجراءات مستعجلة لاتحتمل التأخير سواء كان في ظل ظرف إستثنائي او غير استثنائي (5). غير أن المادة (41) قد اشترطت ايضاً من الناحية الموضوعية أن لاتكون المراسيم الصادرة مخالفة للدستور وهذا الشرط تحصيل حاصل لأن هذه المراسيم لها قوة القانون فلا تقوى على مالايستطيعه القانون (6). فيما يخص تنظيم الرقابة البرلمانية على لوائح الضرورة فقد أوجبت المادة المذكورة عرض هذه اللوائح على البرلمان وذلك في أول جلسة له بعد دعوته لاجتماع غير عادي . ويظهر أن هذه المادة لم تكن موفقة في تنظيم الرقابة على لوائح الضرورة لأنها تركت مجالا للسلطة التنفيذية للهرب من هذه الرقابة بسبب الغموض الذي حمله النص الدستوري والذي يمكن السلطة التنفيذية من تأخير أنعقاد البرلمان(7)، طالما أن النص لم يلزم السلطة التنفيذية بدعوة البرلمان للاجتماع خلال مدة محددة . ولتفعيل الرقابة البرلمانية فقد رتبت المادة (41) جزاء زوال قوة القانون من لوائح الضرورة إذا لم تعرض على البرلمان، أو رفض البرلمان اقرارها. وقد جرى العمل على أن العرض يتمثل في الايداع لدى البرلمان (8).والاثر المذكور يترتب للمستقبل فقط كما جرى عليه العمل (9)، أي من لحظة عدم العرض في أول اجتماع للبرلمان أو رفض البرلمان . وذلك يعني أن ما اصدرته السلطة التنفيذية قبل ذلك يبقى منتجاً لاثارة ، وطالما أن هذه السلطة تستطيع أن تؤخر أنعقاد البرلمان في جلسة غير عادية فأن ذلك يمنحها صلاحيات واسعة تمارسها بعيداً عن الرقابة وهذا ما كان يحدث في الواقع . أن المادة (41) تعد الاساس الدستوري في مجال القرارات التي لها قوة القانون . وقد قام المشرع الدستوري بعد ذلك بمحاولة تجاوز العيوب التي شابت هذه المادة ، وذلك يتبين من المادة (135) من دستور سنة 1956 التي كانت محطة على طريق التطور الدستوري في هذا المجال . وقد نصت المادة (135) على أنه (إذا حدث فيما بين ادوار أنعقاد مجلس الامة ، أو في فترة الحل مايوجب الاسراع في اتخإذ تدابير لاتحتمل التأخير ، جاز لرئيس الجمهورية أن يصدر في شأنها قرارات تكون لها قوة القانون ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الامة خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ صدورها إذا كان المجلس قائماً ، وفي أول اجتماع له في حالة الحل ، فإذا لم تعرض زال بأثر رجعي ماكان لها من قوة القانون بغير حاجة إلى اصدار قرار بذلك ، أما إذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون إلا إذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة أو تسوية ماترتب على آثارها بوجه آخر) (10). يتبين من النص أن هذه المادة قد وسعت الحالات التي تصدر فيها لوائح الضرورة فجعلها اضافة إلى مدة عطلة البرلمان تشمل مدة حله ايضاً ، وذلك بعد أن قامت الحكومات في ظل دستور 1923 باصدار قرارات لها قوة القانون في مدة حل البرلمان دون التقيد بشروط المادة (41) بحجة أن هذه اللوائح لاتصدر بموجب المادة المذكورة (11).  كما أوجبت المادة (135) عرض لوائح الضرورة على مجلس الامة خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ الاصدار في أول جلسة له في حال حله ، وهنا تميزت هذه المادة عن نظيرتها في دستور 1923 بتحديد مدة العرض على البرلمان وهذا من الضمانات في ممارسة هذه السلطة .        واضافة لما سبق قامت هذه المادة بترتيب الاثر الرجعي على زوال قوة القانون من لوائح الضرورة وذلك عند عدم العرض أو رفض البرلمان اقرارها . واستقراراً للمعاملات التي نشأت من اللوائح الصادرة بموجب المادة (135) وتحقيقا للمصلحة العامة فللبرلمان اعتماد نفاذ اللوائح التي لم يقرها في المدة السابقة على الرفض أو تسوية مارتبته من آثار (12)، وبذلك فقد تجاوزت هذه المادة النقد الذي وجه للمادة (41) . لقد حقق المشرع الدستوري المصري تطورا تمثل في توسيع الحالات التي تصدر فيها لوائح الضرورة كما جاء في المادة (147) من دستور 1971 (13)، والتي نصت على أنه (إذا حدث في غيبة مجلس الشعب مايوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لاتحتمل التأخير جاز لرئيس الجمهورية أن يصدر في شأنها قرارات تكون لها قوة القانون ، ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ صدورها إذا كان المجلس قائماً وتعرض في أول اجتماع له في حالة الحل أو وقف جلساته ، ، فاذا لم تعرض زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون دون حاجة إلى اصدار قرار بذلك وإذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعي ماكان لها من قوة القانون ، إلا إذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة أو تسوية ماترتب على آثارها بوجه آخر) . أن هذه المادة جمعت حالات غيبة البرلمان بعبارة (إذا حدث في غيبة مجلس الشعب) والتي تشمل مدة عطلة مجلس الشعب ومدة حله وكذلك وقف جلساته ، وهو مايستفاد ايضاً من منطوق نص المادة محل البحث فيما يخص حالة عرض لوائح الضرورة على مجلس الشعب وهذا الامر يمثل التطور الذي تميزت به المادة المذكورة من سابقتها المادة (135) . وفيما يخص زوال قوة القانون عن لوائح الضرورة بأثر رجعي ، فقد اتفقت هذه المادة مع نظيرتها في دستور 1956 ، المادة (135) ، وتلافت ماجاءت به المادة (119) من دستور 1964 حول عدم ترتيبها الاثر الرجعي لزوال قوة القانون في حالة رفض البرلمان اقرار لوائح الضرورة . ومن امثلة القرارات التي لها قوة القانون الصادرة استناداً لهذه المادة ، القرار بقانون رقم (46) لسنة 1972 بشأن السلطة القضائية والقرار بقانون رقم (47) لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة ، وكذلك القرار بقانون رقم (49) لسنة 1972 بشأن تنظيم الجامعات . والملحوظ على هذه القرارات أنها صدرت مع عدم وجود ضرورة تسوغها(14).  أن دستور مصر لسنة 1971 تميز عن الدساتير السابقة له بالتوسع في تفويض السلطة التنفيذية اصدار قرارات لها قوة القانون ، إذ أن الدساتير السابقة قد فوضت السلطة التنفيذية بصورة مباشرة اصدار قرارات لها قوة القانون في غيبة البرلمان ، إلا أن الدستور الحالي قد زاد على ذلك بتفويض السلطة التنفيذية متمثلة برئيس الجمهورية اصدار قرارات لها قوة القانون بغض النظر عن غيبة البرلمان ، وفي ظروف على درجة عالية من الاهمية ، وهو ماتمثل بالمادة (74) من هذا الدستور التي نصت على أنه (لرئيس الجمهورية إذا قام خطر يهدد الوحدة الوطنية أو سلامة الوطن أو يعوق مؤسسات الدولة عن أداء دورها الدستوري ، أن يتخذ الإجراءات السريعة لمواجهة هذا الخطر ، ويوجه بياناً إلى الشعب ، ويجري الاستفتاء على ما اتخذه من اجراءات خلال ستين يوماً من اتخاذها ) (15). أن هذه المادة مستوحات من المادة (16) من دستور فرنسا لسنة 1958 إلا أنه يعاب على النص المتقدم اقتباسه لفكرة المادة المذكورة فقط بدون تبني الضمانات التي نصت عليها هذه المادة ، فالنص المتقدم يتميز بالاختصار وهذا غير مطلوب في مثل الموضوع الذي يعالجه النص (16). بل هو أمر معيب ويشكل أولى نقاط الضعف . لقد أوجبت المادة المذكورة من اجل اللجوء اليها قيام الخطر ولكنها لم تصف هذا الخطر ، وهو الامر الذي تكفله الفقه والقضاء ، وتم وصفه بأنه خطر جسيم وحال(17). وهذا الخطر يجب أن يهدد أما الوحدة الوطنية أو سلامة الوطن أو يقوم باعاقة مؤسسات الدولة عن أداء دورها الدستوري ، والحالة الاخيرة تمثل أحدى حالات الخطر التي توجب اللجوء إلى المادة (74) ، بينما تمثل نظيرتها في المادة (16) الشرط الذي يجمع كل حالات الخطر ، نرى أن هذا يمثل قيداً ضرورياً للاقلال من اللجوء إلى مثل هذه المادة ، وهذه ضمانة افتقدتها المادة (74) فاصبحت حالات اللجوء اليها أوسع من حالات اللجوء إلى المادة (16) (18). والمقصود بمؤسسات الدولة في هذه المادة هي السلطات الثلاث كذلك مؤسسات الجيش والشرطة والمحكمة الدستورية العليا على سبيل المثال (19).

عند تحقق شرط اللجوء إلى المادة (74) فأنه يتم اتخاذ الاجراءات السريعة لمواجهة الخطر ، وكلمة الإجراءات السريعة هي ذات معنى واسع غير محدد ، فهي تشمل جميع الإجراءات القانونية والمادية وسواء اتخذت في المجال الاداري أو التشريعي ومنها القرارات التي لها قوة القانون إلا أن هذه الإجراءات لاتصل إلى حد المساس بالنصوص الدستورية حتى وإن كان وقف العمل ببعضها مؤقتاً ... .  لقد تميزت المادة (74) بقلة اجراءاتها الشكلية على عكس نظيرتها المادة (16) من الدستور الفرنسي والتي تناولناها في المبحث السابق واقتصرت اجراءات المادة (74) على توجيه بيان إلى الشعب يبين فيه الرئيس اسباب اللجوء إلى هذه المادة والإجراءات التي تم اتخاذها تطبيقاً لذلك ، وهذا ماجرى عليه التطبيق العملي لهذه المادة . أما الاجراء الثاني فهو الاستفتاء على ماتم اتخاذه من اجراءات خلال ستين يوماً من اتخاذها ، وقد جرى التطبيق العملي بالنص على موعد الاستفتاء في البيان الذي يوجهه الرئيس إلى الشعب ، وهذا الاجراء لم تنص عليه المادة (16) وهواجراء استحدثته المادة (74) وحسناً فعل المشرع الدستوري هنا اذ أن ذلك يؤدي إلى تحديد مدة العمل بالمادة (74) ويجعلها لاتتجاوز الستين يوماً ، وقد جرى في التطبيق العملي أن البيان الموجه إلى الشعب من قبل رئيس الجمهورية بمناسبة تطبيق المادة (74) يتضمن الإجراءات التي اتخذت تطبيقا لهذه المادة ، ويتضمن ايضاً تحديد موعد الاستفتاء على هذه الإجراءات وبذلك تم قطع الطريق على أي محاولة لتحديد مدة العمل بهذه المادة أكثر مما يتطلبه الظرف الاستثنائي ، وهو ما حصل في التطبيق العملي للمادة (16) والذي استمر لاكثر من خمسة شهور مع أن الحالة التي اوجبت اللجوء إلى هذه المادة قد انتهت بعد يومين فقط ... .أن المادة (74) تمنح رئيس الجمهورية سلطات إستثنائية واسعة جداً وغني عن القول أن ذلك يمثل خطراً كبيراً على حقوق وحريات الافراد ولذلك فقد اتجه الرأي الغالب في الفقه إلى أن رئيس الجمهورية يجب أن لايلجأ إلى هذه المادة إلا إذا استنفذ جميع خياراته وهي المواد (108،147،148) بحيث لايجدي نفعاً لدفع الخطر المتحقق تطبيق المواد السابقة الذكر ولم يبقى من خيار سوى المادة (74)(20).إلا أن ذلك هل تحقق في التطبيق العملي لهذه المادة ؟. لقد تم تطبيق هذه المادة مرتين ، الأولى كانت بتاريخ 3/2/1977 بعد أحداث يومي 18،19/1/1977(21). أما التطبيق الثاني فقد كانت في 5/9/1981 بعد أحداث الزاوية الحمراء في القاهرة ذات الطابع الطائفي والتي كانت تهدد الوحدة الوطنية ، وقد تم فيها اتخاذ عدة اجراءات بموجب المادة (74) (22). وعرضت الإجراءات المتخذة على الاستفتاء يوم 10/9/1981 ، ومن هذه الإجراءات قرارات ادارية فردية لها قوة القانون (23)، وهذه القرارات لها مخالفة القانون فقط وتكون مشروعة عندئذ استثناءاً ، فهي لاتقوى على الغاء أو تعديل قواعد قانونية ، الامر الذي يمكن أن يتحقق في حالة القرارات التنظيمية التي لها قوة القانون ، فلا يجوز الغاء نص عام إلا بنص عام أي أن القواعد العامة المجردة لاتلغى أو تعدل إلا بقواعد عامة مجردة (24). أن التطبيق العملي للمادة (74) قد جانبه الصواب في الحالتين ، إذ أن التطبيق الأول لم يكن له مايبرره وذلك بعد زوال الخطر باعتراف رئيس الجمهورية في بيانه الموجه إلى الشعب وقد ذكر أنه قام باتخاذ اجراءات بموجب المادة (74) تحسباً لخطر محتمل في المستقبل ، وهذا مخالف لما استقر عليه الفقه والقضاء من أن الخطر في مثل هذه الحالة يجب أن يكون حالاً . أما التطبيق الثاني فأنه مع وجود الخطر إلا أنه كان يمكن دفعه باستخدام وسائل دستورية اخرى غير المادة (74) كالمادة (147) التي لجأ اليها رئيس الجمهورية فعلاً بالتزامن مع المادة (74) . أن تطبيق المادة (74) يجب التشدد في الرقابة عليه وذلك نظراً للصلاحيات الواسعة التي تمنحها ، فخلال (44) عاما في ظل دستور 1958 الفرنسي لم يتم تطبيق المادة (16) الا مرة واحدة فقط رغم حصول ظروف إستثنائية خلال هذه لفترة ، أما في مصر فقد طبقت المادة (74) اثناء حكم الرئيس محمد أنور السادات مرتين خلال اربع سنوات رغم عدم الحاجة إلى تطبيقها في كلا الحالتين. والرقابة الفعالة هنا هي الرقابة القضائية .

الفرع الثاني : التفويض الدستوري غير المباشر للقرارات التي لها
قوة القانون .

اضافة إلى التفويض المباشر ، فأن المشرع الدستوري لجأ ايضاً إلى مبدأ التفويض غير المباشر في اصدار القرارات التي لها قوة القانون والتي يسمح فيها الدستور للسلطة التشريعية تفويض السلطة التنفيذية اصدار هذه القرارات ، وهو الامر الذي يعرف بالتفويض التشريعي المنصوص عليه في معظم الدساتير المصرية .... فان قوانين الاحكام العرفية والطوارئ تعد نوعا من أنواع التفويض التشريعي . لقد خلا دستور 1923 من النص على اللوائح التفويضية  والتي نادراً ما لجأت اليها الحكومة لأن المادة (41) كانت تغني عن هذه اللوائح (25). وبعد أن زادت الحاجة إلى هذه اللوائح في السنوات الاخيرة نتيجة لزيادة نشاط الدولة في المجالات الاقتصادية والاجتماعية فقد نصت المادة (136) من دستور 1956 على هذه اللوائح وذلك لاضفاء المشروعية عليها . وجاء في هذه المادة بأنه (لرئيس الجمهورية في الاحوال الإستثنائية  بناء على تفويض من مجلس الامة أن يصدر قرارات لها قوة القانون ، ويجب أن يكون التفويض لمدة محددة وأن يعين موضوعات هذه القرارات والاسس التي تقوم عليها ) (26). يتبين من نص هذه المادة أن المشرع الدستوري وضع عدة قيود على تفويض البرلمان بعض من اختصاصاته لرئيس الجمهورية ، وذلك لأن هذا التفويض هو تعدي على الاختصاص الاصيل للسلطة التشريعية . وتتمثل هذه القيود في حصر التفويض في الظروف الإستثنائية  فقط ، كما أن منح التفويض يكون لمدة محددة وفي نطاق موضوعات معينة أيضاً ، اضافة إلى تعيين الاسس التي تقوم عليها هذه الموضوعات ، أي الفلسفة التي تقوم عليها والاهداف التي ترمي إلى تحقيقها (27).  ولم يات دستور سنة 1964 بجديد في ميدان اللوائح التفويضية ، فجاءت المادة (120) منه مطابقة لنظيرتها في دستور 1956 (28).  إلا أن التطور الملموس في هذا الميدان جاء في المادة (108) من دستور 1971 النافذ ، والتي نصت على أنه (لرئيس الجمهورية عند الضرورة وفي الاحوال الإستثنائية  وبناء على تفويض من مجلس الشعب بأغلبية ثلثي اعضائه ، أن يصدر قرارات لها قوة القانون ويجب أن يكون التفويض لمدة محدودة وأن تبين فيه موضوعات هذه القرارات والاسس التي تقوم عليها ، ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب في أول جلسة بعد إنتهاء مدة التفويض ، فإذا لم تعرض أو عرضت ولم يوافق المجلس عليها زال ما كان لها من قوة القانون) . يتبين من نص هذه المادة أنها تتميز من نظيرتها في دستوري 1956 و 1964 بزيادة القيود الواردة فيها . وهذا يعد تطوراً في مجال اللوائح التفويضية فقد استلزمت هذه المادة وجود ضرورة تحتم اصدار مثل هذه اللوائح وهذه الضرورة مقيدة بأنها في الظروف الإستثنائية  فقط ، وهذا المعنى نفسه ماجاء في المادتين (36 و 120) من دستوري 1956 و 1964 إلا أن الاختلاف هنا في الصياغة . اضافة لذلك اشترطت هذه المادة اغلبية معينة لاصدار قانون التفويض وهي ثلثي اعضاء مجلس الشعب ، وهذا ما تحمد عليه هذه المادة ، وهو الامر الذي اختلفت فيه مع المادتين السالفتي الذكر . من الطبيعي أن يكون التفويض لمدة محددة وأن تبين الموضوعات المفوض بها على وجه التحديد والاسس التي يقوم عليها التفويض وبعكس ذلك فأن الامر يعد تنازلا من قبل البرلمان عن وظيفته بصورة تامة إلى السلطة التنفيذية وهذا مخالف لمبدأ الفصل بين السلطات الذي يتبناه النظام القانوني المصري . اضافة إلى أن الموضوعات التي يتم التفويض فيها يجب الا تكون محجوزة للقانون بموجب الدستور (29). ومن التجديدات التي جاءت بها المادة (108) تفعيل رقابة البرلمان ، إذ أوجبت عرض اللواح التفويضية على مجلس الشعب في أول جلسة له بعد إنتهاء مدة التفويض ، واستكمإلا لتقوية هذه الرقابة فقد رتبت هذه المادة آثاراً تتمثل بزوال قوة القانون عن اللوائح التفويضية إذا لم تعرض هذه اللوائح على البرلمان أو عرضت عليه ورفض اقرارها ، وذلك بالنسبة إلى المستقبل . ويرجع سبب عدم ترتيب الاثر الرجعي على زوال قوة القانون إلى أن اللوائح التفويضية تصدر بناء على اجازة من البرلمان فلذلك يجب احترام هذه الاجازة حتى عرض هذه اللوائح على البرلمان ليبدي رأية فيها (30). على أن سكوت البرلمان عن ابداء رأيه ليس له أثر في اللوائح التفويضية وذلك خلافاً لما ذهب اليه راي في الفقه من أنه يترتب على ذلك زوال ما لهذه اللوائح من قوة القانون ، إذ أن هذا الرأي تحكمي وليس له اساس قانوني (31).  إن التفويض الصادر بموجب هذه المادة هو اختصاص ممنوح لرئيس الجمهورية ولا يعد ذلك حقاً له ، مما ترتب عليه عدم امكانية تفويض هذا الاختصاص طالما لا توجد اجازة دستورية (32). وتتميز المادة (108) من نظيرتها في دستور فرنسا سنة 1958 المادة (38) بالقيود الواردة فيها والتي تتفوق بها على ما ورد في المادة الفرنسية .فالمادة (108) تفرض قيود استناداً للظروف التي تطبق فيها وتوجب وجود ظرف إستثنائي ، الامر الذي لاتتطلبه المادة (38) ، كما أن المادة الأولى تتطلب اغلبية ثلثي اعضاء البرلمان في التصويت على قانون التفويض وهو ما لم تنص عليه المادة (38) مكتفية بالاغلبية البسيطة . وفي التطبيق العملي للمادة (108) فقد صدر على سبيل المثال القانون رقم (94) لسنة 1974 الذي فوض رئيس الجمهورية اصدار قرارات لها قوة القانون لتنظيم عمليات الاستيراد والتصدير والنقد وفقاً لاسس معينة (33).وقد صدر بناءً على هذا القانون القرار بقانون رقم (36) لسنة 1974 المتضمن الغاء العمل بالقانون رقم 149 لسنة 1964 بفرض ضريبة التحويلات الرأسمالية ، والتحويلات الخاصة بالاعانات والمسافرين ، والقرار بقانون رقم (137) لسنة 1974 الخاص ببعض الاحكام الخاصة بالاستيراد والتصدير والنقد . وكذلك صدر القانون رقم (72) لسنة 1976 (34)، والذي صدر بناءاً عليه القرار بقانون رقم (151) لسنة 1976 بالموافقة على اتفاقية قرض التنمية بين حكومة مصر والمنظمة الدولية للتنمية ، والقرار بقانون رقم (156) لسنة 1976 الخاص بالموافقة على اتفاق قرض بين حكومتي مصر والولايات المتحدة الامريكية (35). لقد علمنا فيما سبق بأن قوانين الاحكام العرفية وحالة الطواريء هي نوع من أنواع التفويض التشريعي ، وتتميز هذه القوانين بأنها صادرة بصورة دائمية وتطبق عند توافر الشروط اللازمة لذلك ، وتختص بمجال الضبط الاداري ، في الوقت الذي تتميز فيه القوانين التفويضية بأنها تختص بموضوعات الضبط الاداري والمرافق العامة وتسري لمدة محددة .       لقد كان لقوانين الاحكام العرفية وحالة الطوارئ أثر مهم في النظام القانوني المصري الذي تميز بالافراط باللجوء إلى هذه القوانين . وقد نص الدستور الملكي لمصر على هذه القوانين في المادة (45) منه التي جاء فيها على أن (الملك يعلن الاحكام العرفية ، ويجب أن يعرض إعلان الاحكام العرفية فوراً على البرلمان ليقرر استمرارها أو الغائها ، فإذا وقع ذلك الإعلان في غير دور الانعقاد وجبت دعوة البرلمان للاجتماع على وجه السرعة)(36). لقد أناطت هذه المادة إعلان الاحكام العرفية بالملك وأوجبت عرض هذا الإعلان على البرلمان فورا إذا كان منعقداً والدعوة لدور أنعقاد غير عادي إذا لم يكن مجتمعاً . ويعاب على هذا النص ( لدى بعض الشراح ) عدم تحديد مدة محددة لدعوة البرلمان للأنعقاد وهو أمر قد تستغله السلطة التنفيذية للمماطلة في الدعوة للاجتماع (37). أن القرارات التي تصدرها السلطة التنفيذية بموجب الاحكام العرفية تتعدى قوة القانون لتصل إلى قوة الدستور بحيث تستطيع تعطيل حكم من احكامه (38)، وهو امر يجعل السلطات الإستثنائية  الممنوحة هنا واسعة جداً بحيث تتجاوز الحالة التي تتطلبها الاحكام العرفية (39). لقد تقدم المشرع الدستوري خطوة إلى الامام في مجال الاحكام العرفية عندما قام في المادة (144) من دستور 1956 بتحديد المدة التي يجب عرض إعلان حالة الطوارئ فيها على البرلمان ، وهي خمسة عشر يوماً التالية للإعلان أو في أول اجتماع له إذا كان منحلاً (40). فقد نصت هذه المادة على أنه ( يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ على الوجه المبين بالقانون ، ويجب عرض هذه الإعلان على مجلس الامة خلال خمسة عشر يوماً التالية ليقرر مايراه في شأنه، فإذا كان مجلس الامة منحلاً عرض الامر على المجلس الجديد في أول اجتماع له). إلا أن المشرع الدستوري قام في المادة (126) من دستور سنة 1964 بتحديد فترة عرض إعلان حالة الطوارئ على مجلس الامة وجعلها ثلاثين يوماً التالية للإعلان (41)، وهذا أمر محل نظر إذ أن هذه الفترة لامبرر لها في مثل هذه الحالة ، ولاسيما أن الإجراءات المتخذة طبقاً لإعلان حالة الطوارئ (ومنها الاوامر العسكرية التنظيمية) تتسم بخطورتها على حريات الافراد (42). ونرى أن خطوات واسعة قد تم قطعها في طريق التطور الدستوري في مجال حالة الطوارئ ، والتي تمثلت في المادة (148) من دستور سنة 1971 التي جاء فيها بأنه (يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ على الوجه المبين في القانون ويجب عرض هذا الإعلان على مجلس الشعب خلال الخمسة عشر يوماً التالية ليقرر مايراه بشأنه وإذا كان مجلس الشعب منحلاً يعرض الامر على المجلس الجديد في أول اجتماع له وفي جميع الاحوال يكون إعلان حالة الطوارئ لمدة محددة ولا يجوز مدها إلا بموافقة مجلس الشعب) .

لقد تميزت هذه المادة بتطور في التنظيم والاستفادة من العيوب في الدساتير السابقة . إذ تلافت ماجاء في نظيرتها المادة (126) من دستور 1964 بأن عرض إعلان حالة الطوارئ على البرلمان يكون خلال الثلاثين يوماً التالية للإعلان ، وقلصت المادة (148) هذه المدة إلى خمسة عشر يوماً .ومن التجديدات المهمة التي جاءت بها المادة محل البحث هو النص على تحديد مدة تطبيق حالة الطوارئ وذلك في إعلان اللجوء إلى هذه الحالة ، وأن التحديد بعد ذلك يكون بموافقة مجلس الشعب (43)، إذ أن النظام القانوني المصري يتميز بالافراط في تطبيق حالة الطوارئ بدون وجود مسوغ مقنع لذلك (44)، فاستلزم الامر وضع القيود لمحاولة الحد من هذه الظاهرة . وأخيراً في نهاية هذا المطلب نقول بأن النظام القانوني المصري لا يلجأ إلى القرارات التي لها قوة القانون إلا عند الضرورة والتي قد تكون في ظروف عادية كما في المادة (147) أو في ظروف إستثنائية كما في المواد (108،147،138) والمادة (74) التي تمثل قمة الإستثنائية  .

_____________________

1- ذكره د. السيد صبري ، اللوائح التشريعية ، مطبعة لجنة التأليف والترجمة والنشر،القاهرة ،1944. ص3

2- سوف نتبنى مصطلح (اللوائح) عند الكلام عن مصر وذلك لأنه شائع الاستخدام في هذا البلد فقهاً وقضاءاً وتبنته الدساتير المصرية أيضاً .

3- يُنظر في ذلك السيد صبري ، المصدر السابق ، ص37-45.

4- ومن أمثلة ذلك المرسوم بقانون الصادر في 24/12/1924 والخاص بتعديل قانون الانتخاب والمرسوم بقانون الصادر في 8/7/1925 الخاص بتعديل نصوص قانون العقوبات الاهلي المتعلقة بجرائم النشر ، واللذان صدرا من قبل وزارتي زيور باشا الاولى والثانية عند حل مجلس النواب في المدة بين 24/12/1924 و 10/6/1926 ، وقد صدرت من وزارة محمد محمود باشا بعد حل مجلس النواب في 2/2/1938 المرسوم بقانون بتاريخ 10/2/1938 الخاص بالعفو الشامل عن بعض الجرائم ، والمرسوم بقانون الصادر في 18/3/1938 الخاص بتعديل المواد 124 ، 125 ، 478 من القانون المدني الاهلي . يُنظر السيد صبري ، اللوائح التشريعية ، مصدر سابق . ص45-46 . وقد أقر مجلس النواب في جلسته المنعقدة بتاريخ 7/8/1926 عدم دستورية المراسيم بقوانين الصادرة من وزارتي زبور باشا . يُنظر المصدر السابق ، ص47 .

5- إلا أن الحكومات لم تكن تلتزم بهذا الشرط فاصدرت مراسيم لها قوة القانون مع عدم وجود ضرورة تسوغها . ومن أمثلة ذلك المرسوم بقانون الصادر في 22/10/1936 بشأن سريان المعاهدة الدولية لخطوط الشحن ، والمرسوم بقانون رقم (153) في 14/11/1944 الخاص بتعديل القانون رقم (14) لسنة 1943 لتحديد الدوائر الانتخابية . يُنظر أحمد مدحت علي ، نظرية الظروف الاستثنائية ( دراسة مقارنة في فرنسا ومصر ) ، الهيئة المصرية للكتاب ، 1978 ، ص72 .

6- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، دراسة مقارنة ، الطبعة الخامسة ، ملتزم الطبع والنشر ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، 1984 . ص469 . د. محمود محمد حافظ ، القرار الإداري ( دراسة مقارنة ) ، الجزء الأول ، الناشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، بلا سنة طبع. ص274 .

7- لقد جاء في النص الفرنسي للمادة (41) على أنه تتم دعوة البرلمان فوراً إلى اجتماع غير عادي. يُنظر في ذلك د. سعد عصفور ، النظام الدستوري المصري (دستور سنة 1971)، الناشر منشأة المعارف بالاسكندرية 1980 . ص132 . د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، الطبعة الخامسة ،مصدر سابق ، ص466 . د. السيد صبري ، اللوائح التشريعية ، مصدر سابق . ص39-42 . د. محمود محمد حافظ ، القرار الاداري ، مصدر سابق . ص270 . وكان العمل يجري على عدم دعوة البرلمان أنتظار لاجتماعه في دورته العادية . د.محمود حلمي ، النظام الدستوري في الجمهورية العربية المتحدة ، ملتزم الطبع والنشر دار الفكر العربي ، 1965 . ص252 .

8- أن كلمة تعرض يقابلها في النص الفرنسي كلمة تودع (deposees)

    يُنظر د. السيد صبري ، مصدر سابق . ص83-89 .

9- د. سعد عصفور ، النظام الدستوري المصري ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1980 . ص132 .

10- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، الطبعة الخامسة ، مصدر سابق ، ص463 . د. احمد مدحت علي ، مصدر سابق ، ص69-70 .

11- د. سعد عصفور ، مصدر سابق ، ص131 .

12- يُنظر د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، الطبعة الخامسة ، مصدر سابق . ص467  . د. محمود محمد حافظ ، القرار الاداري ، مصدر سابق . ص272 .

13- جاءت المادة (119) من دستور سنة 1964 بنص مطابق للمادة (135) من دستور سنة 1956 ، ماعدا العبارة الاخيرة منه ، والتي نصت على زوال قوة القانون من لوائح الضرورة عند عدم اقرار البرلمان لها وذلك من تاريخ الاعتراض .

14- د. أحمد مدحت علي ، مصدر سابق ، ص79 .

15- ترتبط المادة (74) ارتباطاً وثيقاً بالمادة (73) من نفس الدستور التي جاء فيها أن (رئيس الدولة هو رئيس الجمهورية ، ويسهر على تأكيد سيادة الشعب وعلى احترام الدستور وسيادة القانون وحماية الوحدة الوطنية والمكاسب الاشتراكية ويرعى الحدود بين السلطات لضمان تأدية دورها في العمل الوطني) . يُنظر د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق . ص113-114 .

16- المصدر السابق ، ص125 .

17- د. عبد الغني بسيوني عبد الله ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، الناشر منشأة المعارف بالإسكندرية ، 1997. ص690 . وسوف نتناول موقف القضاء في الفصل القادم .

18- يُنظر في ذلك د. سليمان محمد الطماوي ، النظم السياسية والقانون الدستوري (دراسة مقارنة) ، بلا مطبعة ، 1988 . ص477 . ويُنظر ماتناولناه عن المادة (16) في المبحث الأول .

19- د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص132 .

20-  من هذا الرأي د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، القانون الدستوري ، الدار الجامعية للطباعة والنشر ، بيروت ، 1983  . ص712 . د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق . 126 . د. عبد الغني بسيوني عبد الله ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، الناشر منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1997 . ص691 . د.ماجد راغب الحلو ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، الناشر منشأة المعارف بالاسكندرية . 2000 . ص676 .  وسوف نتناول المواد (108،148) في الفرع الثاني من هذا المطلب .

21- لقد تمثلت هذه الاحداث في اضطرابات داخلية شملت معظم مدن مصر بعد رفع الحكومة لأسعار بعض السلع الاساسية ، وقد استطاعت الحكومة بفضل حالة الطواريء التي كان معمول بها في ذلك الوقت من السيطرة على الامن ومواجهة هذه الاضطرابات وبتاريخ 3/2/1977 قام الرئيس بأعلان تطبيق المادة (74) لمواجهة أي خطر محتمل في المستقبل واصدار القرار بقانون رقم (2) لسنة 1977 ، الذي تضمن عدد من الإجراءات والتي عرضت على الاستفتاء الشعبي بعد اسبوع من تاريخ صدورها ، وقد تمثلت هذه الإجراءات في حظر إنشاء التنظيمات السرية المعادية لنظام المجتمع أو ذات الطابع العسكري ومعاقبة كل من شارك فيها أو دعى الى أنشائها وكذلك معاقبة كل من تجمهر بقصد تخريب او اتلاف الاملاك العامة أو التعاونية أو الخاصة أو حرض على ذلك أو شجع عليه ومعاقبة كل من دبر أو شارك في تجمهر يؤدي إلى اثارة الجماهير بهدف التأثير على ممارسة السلطات الدستورية لأعمالها أو منع مؤسسات القطاع العام أو الخاص من ممارسة عملها ، ومعاقبة كل من يتهرب من أداء الضرائب والتكاليف العامة ومن يضرب بقصد الاضرار بالاقتصاد القومي ، وكذلك يعاقب كل من دبر او شارك في تجمهر او اعتصام من شأنه أن يعرض السلم العام للخطر .

22- من هذه الإجراءات القرار بقانون رقم 154 لسنة 1981 الذي أضاف بند جديد إلى المادة (34) من القانون رقم (95) لسنة 1980 بشأن حماية القيم من العيب وقد تضمن هذا البند اسناد اختصاص النظر في التظلمات من الإجراءات المتخذة وفقاً للمادة (74) من الدستور إلى محكمة القيم . وكذلك القرار بقانون رقم (156) المتضمن تعديل بعض أحكام القانون رقم (40) لسنة 1977 وقد تضمن تغليظ العقوبات على كل من أنشأ أو أسس أو نظم أو أدار أو مول تنظيماً أو حزباً غير مشروع .

23- من هذه القرارات نقل بعض الصحفيين وبعض اساتذة الجامعات والمعاهد العليا من وظائفهم ، والغاء قرار تعيين الانباشنودة بابا للاسكندرية وبطريكا لكزارة المرقسية ، وحل بعض الجمعيات الاسلامية والمسيحية والغاء التراخيص الممنوحة لاصدار بعض الصحف والمجلات.

في التطبيق العملي للمادة (74) يُنظر د. ابراهيم عبد العزيز شيما ، مصدر سابق .ص716-718 . حمدي ياسين عكاشة ، القرار الاداري في قضاء مجلس الدولة (شرح وتحليل لموضوع القرارات الادارية في ضوء احكام محكمتي القضاء الاداري والادارية العليا ، الناشر منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1977 ، ص146-148 . د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق . ص134-139 . د. عبد الغني بسيوني عبد الله ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، مصدر سابق . ص699-701 .

24- يُنظر في ذلك د. سامي جمال الدين ، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة ، الطبعة الأولى، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص134-135  .

25- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، الطبعة الخامسة ، مصدر سابق . ص475. د. محمد محمود حافظ ، القرارات الادارية ، مصدر سابق . ص281 .

    لقد صدرت قوانين تفويض في سنة 1930 و 1932 و 1936 في مجال الرسوم الكمركية ورسوم الانتاج ورفض البرلمان عام 1938 التفويض في مجال الضرائب د.محمود محمد حافظ ، المصدر السابق . ص280 .

26- د. سليمان محمد الطماوي ، النظرية العامة للقرارات الادارية ، الطبعة الخامسة ، مصدر سابق . ص475. د. طعيمة الجرف ، القانون الدستوري ومباديء النظام الدستوري في الجمهورية العربية المتحدة ، ملتزم الطبع والنشر مكتبة القاهرة الحديثة ، 1964 . ص374 .

27- د. احمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص103 .

    ومن امثلة اللوائح التفويضية التي صدرت في ظل هذه المادة هو القرار الذي اصدره مجلس الوزراء في 18/4/1956 بفرض رسم أنتاج واستهلاك بناء على تفويض تشريعي صادر من السلطة التشريعية . يُنظر بشار عبد الهادي ، الجوانب التطبيقية لتفويض الاختصاصات التشريعية والادارة في مصر والاردن ، الطبعة الأولى ، دار الفرقان للنشر والتوزيع ، عمان ، 1982 . ص30 .

28- من ابرز تطبيقات المادة (120) من دستور 1964 القانون رقم (15) لسنة 1967 والذي فوض رئيس الجمهورية (اصدار قرارات لها قوة القانون خلال الظروف الإستثنائية  القائمة في جميع الموضوعات التي تتصل بامن الدولة وسلامتها ، وتعبئة كل امكانياتها البشرية والمادية ودعم المجهود الحربي والاقتصاد الوطني ، وبصفة عامة في كل مايراه ضرورياً لمواجهة هذه الظروف الاستثنائية) . وقد اثار هذا القانون الكثير من المنازعات أمام القضاء ، ومن ابرز القرارات التي صدرت بموجب هذا القانون ، القرار بقانون رقم (61) لسنة 1968 الخاص باصدار قانون المحاماة والقرار بقانون رقم (81) لسنة 1969 الذي أنشأ المحكمة العليا ، وكذلك القرار بقانون رقم (83) لسنة 1969 الخاص باعادة تشكيل الهيئات القضائية والذي سمي (بقرار مذبحة القضاء) . يُنظر في ذلك د. ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مصدر سابق . ص844 . د. احمد مدحت علي . مصدر سابق ، ص103 . د.بشار عبد الهادي ، مصدر سابق . ص31 . د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة وضمان الرقابة القضائية ، منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1982. ص231 .

29- د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق . ص195 .

30- المصدر السابق . ص275 .

31- د. محمود محمد حافظ ، القرار الاداري ، مصدر سابق . ص273 .

32- يُنظر في ذلك د. سعد عصفور ، مصدر سابق . ص137 .

33- هذه الاسس هي أ- تحقيق اهداف سياسة الانفتاح الاقتصادي ب- تبسيط الإجراءات الادارية ج- الالتزام بالاطار العام للخطة العامة للدولة . وقد نص هذا القانون على سريان التفويض الوارد فيه حتى نهاية شهر تشرين الثاني سنة 1974 .

34- جاء في المادة الأولى من هذا القانون (يفوض رئيس الجمهورية في اصدار قرارات لها قوة القانون في شأن عقد القروض والتصديق على المعاهدات ذات الصلة بالشؤون الاقتصادية ، وذلك لمدة أربعة أشهر من تاريخ العمل بهذا القانون) . وجاء في المادة الثانية بأن يعمل بهذا القانون من تاريخ نشره بالجريدة الرسمية .

35- يُنظر في التطبيق العملي للمادة (108) د. احمد مدحت علي ، مصدر سابق . ص105-110 .

36- ذكره د. ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مصدر سابق . ص431 .

37- ينظر د. محمد كامل ليلة ، القانون الدستوري ، ملتزم الطبع والنشر دار الفكر العربي ، مطبعة النهضة الجديدة ، القاهرة ، 1967. ص457 .

38- لقد جاء في المادة (155) من دستور 1923 بأنه (لايجوز لاية حال تعطيل حكم من احكام هذا الدستور إلا أن يكون ذلك وقتياً في زمن الحرب او اثناء قيام الاحكام العرفية ، وعلى الوجه المبين في القانون) . د.ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مصدر سابق . ص431 .

39- وتطبيقاً للمادة (45) من الدستور فقد صدر قانون الاحكام العرفية رقم (15) لسنة 1923 ، والذي الغي بالقانون رقم (523) لسنة 1954 . د. ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مصدر سابق . ص431 .

    وقد طبقت الاحكام العرفية في ظل هذا القانون لأول مرة في ايلول سنة 1939 بمناسبة نشوب الحرب العالمية الثانية ورفعت في 7/10/1945 بعد أنتهاء الحرب .

د. عبد الغني بسيوني عبد الله ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، الناشر منشأة المعارف بالاسكندرية ، 1997 . ص725 .

40- د. طعيمة الجرف ،مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الإداره العامة للقانون ، الطبعة الثالثة ، ملتزم الطبع والنشر دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1976 .. ص182 . وقد تميزت المادة 144 باطلاق مصطلح (حالة الطوارئ) بدل (الاحكام العرفية) وصدر بعد ذلك القانون رقم 162 لسنة 1958 ينظم حالة الطواريء متبنياً المصطلح الجديد . يُنظر في ذلك د. محمود حلمي ، النظام الدستوري في الجمهورية العربية المتحدة ،ملتزم الطبع والنشر دار الفكر العربي، 1965. ص257 .

41- تنص المادة (126) على أن (يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ على الوجه المبين بالقانون ويجب عرض هذا الاعلأن على مجلس الامة خلال ثلاثين يوماً التالية له ليقرر مايراه بشأنه ، فأن كان مجلس الامة منحلاً عرض الامر على المجلس الجديد في أو اجتماع له)  د. محمود حلمي ، النظام الدستوري ، مصدر سابق . ص258 .

42- يُنظر في ذلك المصدر السابق . ص258 .

43- لقد أدى هذا التجديد إلى تعديل المادة (2) من قانون الطواريء لسنة 1958 بالمادة (6) من قانون حماية الحريات رقم (37) لسنة 1972 الذي نص على احتواء اعلأن حالة الطوارئ تاريخ بدء سريانها ومدة سريانها . د. ابراهيم عبد العزيز شيحا ، مصدر سابق . ص729 . د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، مصدر سابق . ص332 .

44- لقد خضعت مصر للاحكام العرفية وقانون الطوارئ خلال (73) عاما (1923-1996) لمدة (47) عاما كاملة . د. عبد الغني بسيوني عبد الله ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، مصدر سابق . ص725 .