يتمثل الحكم الإداري الصادر ضد الإدارة في إلغاء قرار إداري، أي إعدام القرار الإداري وتمديد أثر حكم الإلغاء الى الماضــــي ليمحي كل الآثار التي رتبها القرار الملغى، كما قضت المحكمة الإدارية العليا العراقي بأنه " يترتب على الإلغاء القضائي للقرار الإداري إزالة آثاره للماضي والمستقبل (1).

والأثر الرجعي لحكم الإلغاء مظهر أساسي من مظاهر فاعلية رقابة الإلغاء، ومن أهم نتائج الأثر الرجعي لحكم الإلغاء، هو منح الإدارة وسيلة إصدار قرارات إدارية ذات أثر رجعي تنفيذاً لحكم الإلغاء، وهذا على خلاف المبدأ العام في تنفيذ القرارات الإدارية التي تقوم على مبدأ عدم الرجعية وسريانها. (2) ولكون حكم الإلغاء" يمثل عملية هدم لا تعقبها عملية بناء (3) ، فحينما تقوم الإدارة بتنفيذ حكم الإلغاء لا تكون أمام أوامر إيجابية واضحة تحدد لها الإجراءات التي يتعين اتخاذها وإنما تكون أمام وضع قانوني مجرد يتمثل في زوال القرار الملغى ومن ثم يكون عليها استخلاص النتائج المترتبة على هذا الوضع القانوني سواء كانت نتائج إيجابية أم نتائج سلبية وبمعنى أخر يتعين على جهة الإدارة تحديد الالتزامات التي تفرضها القوة الملزمة لحكم الإلغاء على عاتقها وعدم الخروج على حكم الإلغاء أو مخالفته (4).

وعلى الرغم من إعطاء هذه المساحة للإدارة في تنفيذ محتوى الحكم، إلا أنه يجب ألا يؤثر في مدى التزام الإدارة بما حدده الحكم الإداري. وعليه يجب ألا يكون التنفيذ جزئياً، وإلا عد ذلك إفتئاتاً من الإدارة على حجية ما لم تنفذه من الحكم، وألا تعلق تنفيذ الحكم على شرط أو تحفظ لا يستجوبه، أو لا تقتضيه مصلحة المرفق حالما يكون أحد أشخاص القانون العام، ويجب أن يكون التنفيذ عينياً لا بدلياً، فالأصل أن التنفيذ البدلي لا يلجأ اليه إلا إذا استحال التنفيذ العيني، لذا لابد أن ينصب تنفيذ الحكم على نفس ما ورد عليه، أو ما افتضاه مؤداه أصلاً (5).

وبناء على ما تقدم يرتب حكم الإلغاء على عاتق الإدارة التزاما ذا شقين: أحدهما إيجابي مؤداه اتخاذ الإجراءات اللازمة للتنفيذ، والآخر سلبي، مفاده عدم وضع العوائق التي تحول دون وضع الحكم موضع التطبيق العملي(6)، ويمكن استخلاص هذه الالتزامات وفق هذين الشقين فيما يأتي :-

أولاً الالتزام الإيجابي: هذا يتمثل في الالتزام الواقع على عاتق الإدارة في صورتها الإيجابية وذلك بقيامها ببعض الإجراءات التي يتطلبها تنفيذ حكم الإلغاء، ليتحول الحكم الإداري من مجرد قرار الى الواقع العملي و ذلك بإصدار قرار إداري أخر على وجه يتفق مع حكم الإلغاء.

والغرض من هذا الإجراء هو إعادة الحال الى ما كان عليه قبل إصدار القرار الملغى، وذلك بهدم آثار القرار الملغي قانونية كانت أم مادية إضافة الى هدم جميع أعمال الإدارة الأخرى التي استندت الى هذا القرار .

وبالنسبة لهدم القرار الملغى، فقد يقتضي إصدار قرار إداري يقوم بإلغاء القرار المحكوم بإلغائه بأثر رجعي، أو بسحب القرار الملغى (7) ، وهنا يجب التمييز بين ما إذا كانت الإدارة ملزمة بإصدار قرار جديد يحل محل القرار الملغى أم لا، حيث لا تلزم الإدارة إلا بإزالة آثار القرار الملغى، كإلغاء قرار الترخيص، فللإدارة تبعاً لسلطتها التقديرية أن تقدر ما إذا كان من المناسب إصدار قرار جديد بالترخيص يتفق مع الشروط القانونية التي حكم على مقتضاها ، وهذا ما قضت به المحكمة الإدارية العليا المصرية فذهبت الى أنه " إذا كان الحكم الصادر بالإلغاء قاطع الدلالة في إعدام القرار وإزالته من الوجود دون أن تكون جهة الإدارة ملزمة باتخاذ أي إجراء تنفيذي، فلا تثريب عليها إن لم تصــــــدر هذا القرار ويمتنع الرجوع عليها قضائياً .. (8).

أو قد يتضمن حكم الإلغاء ضرورة إصدار قرار بدلاً من القرار الملغى، لينفذ من تأريخ إصدار هذا الثاني، كقرار برفض تعيين المدعي أو ترقيته (9) ، وكذلك الأمر بالنسبة لإلغاء قرار سلبي للإدارة، حيث لا يتحقق تنفيذ محتوى الحكم إلا من خلال تنازل الإدارة عن موقفها السلبي، والقيام بالإجراء الذي كان تمتنع عن القيام بها على وفق منطوق الحكم، نظراً لعدم إمكانية القضاء أن يحل محل الإدارة في إتمام العمل غير المشروع. وبالنسبة للآثار المادية التي أوجدها القرار، فعلى الإدارة إزالتها بالكامل وإعادة الوضع الى ما كان عليه، ففي حالة الحكم بإلغاء قرار بالاستيلاء على عقار معين، وجب على الإدارة إخلاء العقار وتسليمه للمالك بالحالة التي كان عليها قبل الاستيلاء. ولكن في حالة ما إذا كان تنفيذ القرار الملغى قد أحدث نتائج لا يمكن إزالتها، وعجزت الإدارة عن إعادة الحال الى ما كان عليها قبل إصدار القرار، كإلغاء قرار إداري بهدم ،عقار، والمنفذ قبل الإلغاء، فلا طريق أمام الإدارة سوى تعويض المدعي، نظراً لاستحالة تنفيذ الحكم (10).

وفي حالة الإلغاء النسبي أو الجزئي، يوجه الطعن في هذه الحالة الى الجزء المعيب من القرار دون غيره، ويظل القرار قائماً إلا ما قضى بإلغائه فتمحى آثاره بالنسبة للطاعن وحده من وقت صدوره. (11) أما بشأن هدم الأعمال القانونية التي استندت الى القرار الملغى، فإن الحكم بإلغاء قرار إداري معين يترتب على تنفيذه إلغاء هذا القرار بالذات وجميع القرارات التي بنيت على أساس صدوره سليماً، وما دام قد اتضح بطلان هذا الأساس فإن القرارات التي بنيت عليه تنهار ، ولو لم يطعن فيها بالإلغاء ويجوز إلغاؤها إذا كان هذا التنفيذ يتعذر إجراؤه بدون إجراء هذا الإلغاء . (12) ونظراً لطبيعة أعمال الإدارة المتشعبة والمترابطة بشأن تنظيم المراكز القانونية، حيث تتطلب في بعض الأحيان إصدار قرارات إدارية متعاقبة ومستكملة لبعضها ، أي قد تستند الإدارة في قرارها الإداري الى قرار إداري مسبق، مثل إصدار قرار إداري فردي بالاستناد الى قرار إداري فردي آخر أو قرار تنظيمي. ففي حالة إلغاء قرار تنظيمي، يعتمد على الطعن المقدم في القرار الإداري، ففي حالة توجيه الطعن الى القرار التنظيمي والفردي معاً، يكون مصير القرار الفردي إسوة بالقرار التنظيمي الذي استند اليه، وكذلك الأمر إذا كان الطعن قد وجه الى القرار الفردي، فعلى القاضي أن يتصدى لمشروعية القرار التنظيمي أولاً، وإذا تبينت له مخالفته لمبدأ المشروعية يمتنع عن تطبيقه ويحكم بإلغاء القرار الفردي المستند اليه(13).

أما إذا توجه الطعن الى القرار التنظيمي فقط، فلا يتعدى إلغاء القرار التنظيمي الى إلغاء القرار الفردي، لأنه مستقل عنه، وتترتب على هذا الأخير حقوق مكتسبة للأفراد. (14) وفي حالة إلغاء قرار فردي، يلغى القرار الفردي الأصلي مع القرار الفردي التبعي إذا وجه الطعن اليهما معاً، لصدوره بدون أساس قانوني، وهكذا الأمر أيضاً في حالة ما إذا لم يوجه الطعن الى القرار الفردي التبعي، وذلك عندما يكون القرار الأصلي يمثل سبباً جوهرياً أو سبباً أساسياً لإصدار القرار الفرعي، أو كانا مرتبطين ارتباطا لا يقبل التجزئة (15).

ومن خلال ما سبق توصلنا الى أن الحكم الإداري بإلغاء قرار إداري، حكم واجب النفاذ بصدوره واكتسابه قوة الشيء المقضي فيه، وينشئ التزاماً على عاتق الإدارة بتطبيق فحواه، وذلك في بعض الأحيان من خلال تدخل مباشر من قبلها وإصدار قرار جديد يمحو أثر القرار الملغى سواء بإلغاء مراكز قانونية أنشأه القرار الملغي أو بإنشاء مراكز جديدة على وفق ما يتطلبه تنفيذ مضمون الحكم، وأن هذا القرار ليس إلا قراراً كاشفاً يثبت ما أقره الحكم، وأن ضرورة إصداره من قبل الإدارة ليست إلا إجراء إدارياً لتحويل محتوى الحكم الى الواقع العملي، أو بمعنى أخر لا يستمد الطاعن حقه من القرار الذي تصدره الإدارة تنفيذاً للحكم، وإنما من الحكم نفسه.

ثانياً الالتزام السلبي: تلتزم الإدارة باتخاذ موقف الامتناع عن القيام بأي إجراء يخالف ما قضى به القضاء الإداري في نطاق حكم الإلغاء، أي القيام بأعمال قانونية يكون إمتداداً لما تم إلغاؤه قضائياً. لذا تكون على الإدارة أن تكف عن المضي في تنفيذ القرار الملغى فور صدور الحكم، فإذا لم تكن قد شرعت بعد في التنفيذ فإنه يتعين عليها عدم البدء فيه، وهناك من يرى (16) أنه إذا صدر حكم بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه من قبل، فإن حكم الإلغاء يعد مؤكداً للحكم الأول، وعليه ألا يصدر قراراً يستند الى قرار تم إلغاؤه قضائياً (17).

إلا أننا نرى أنه لا يمكن اعتبار الحكم بإلغاء القرار توكيداً للحكم بوقف تنفيذ القرار المطعون على الرغم من اشتراك هذا الأخير في أحد آثار الحكم بإلغاء القرار المتمثل بوقف العمل بالقرار المطعون، باعتبار أن الحكم بوقف التنفيذ ليس إلا قراراً بإيقاف الإدارة من العمل بهذا القرار، دون أن يمس وجود القرار ومشروعيته، في حين أن الحكم بإلغاء القرار الإداري يعدم القرار كأنه لم يصدر أصلاً وتقر بعدم مشروعيته.

وتلتزم الإدارة بالامتناع عن بعث وإحياء القرار المحكوم بإلغائه مرة أخرى بإصدار قرار جديد يحقق مضمون القرار الملغى أو يحمل العيوب نفسها التي كانت مسببة في إلغائه قضائياً أو ترتب نفس الآثار التي حققها القرار الملغى، وذلك مثلاً عندما تعيد الإدارة إصدار القرار الملغى وتدعي أنه صدر بناء على أسباب جديدة تجيز لجهة الإدارة ذلك او بدعوى تحقيق المصلحة العامة أو وفقاً لأساس قانوني مختلف(18) ، غير أن هذه القاعدة ليست على إطلاقها إذا ما شاب القرار الملغي عيب من العيوب الخارجية المتمثلة في عيوب الشكل والاختصاص وكذا عيب السبب والغاية ( كعيبين داخليين ) وهذا لايمنع الادارة من اعادة اصدار القرار الملغي متى  تم تصيحي هذا العيوب ( 19) على ان هذا القرار الجديد لا يكون له اثر رجعي ، والمحظور اذن هو اعادة القرار متى كان محله مخالفا للقانون (20) .

_____________

1- قرار رقم (981/ قضاء موظفين تمييز / 2014 في 2016/6/20 نقلاً عن خميس عثمان خليفة المعاضيدي الهيتي، قضاء المحكمة الإدرية العليا ، طلا ، المكتبة القانونية، بغداد، 2020 ، 121

2- اسماعيل بوقرة، الحكم في دعوى الإلغاء، أطروحة دكتوراه، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة الحاج لخضر، 2013، ص 148.

3- د . سامي جمال الدين الوسيط في دعوى إلغاء القرارات الإدارية، ط1، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004 ، ص 396.

4-  محمود سعد عبدالمجيد الحماية التنفيذية للأحكام الإدارية بين التجريم والتأديب والإلغاء والتعويض، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2012، ص 115.

5- د. محمد باهي أبو يونس، وقف تنفيذ الحكم الإداري من محكمة الطعن في المرافعات الإدارية، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2013 ، ص 40 وما بعدها.

6- د. محمد باهي أبو يونس، وقف تنفيذ الحكم الإداري من محكمة الطعن في المرافعات الإدارية، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2013 ، ص38.

7-  حسينة شرون، امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضدها، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2010 ، ص 35

8- الطعن رقم 1835 لسنة 35 ق - جلسة 1986/2/8 نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة ، موسوعة المرافعات الإدارية والاثبات في قضاء مجلس الدولة، ج5 ، الأحكام الإدارية وطرق الطعن فيها في قضاء مجلس الدولة ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، 2010 ، ص744.

9-  د. محمود حلمي، القضاء الإداري، ط 2 ، دار الفكر العربي، القاهرة، 1977 ، ص 485.

10- د. محمد عبدالله الفلاح أحكام القضاء الإداري، ط1، دار الفكر الجامعي، الأسكندرية، 2017  ص155

11- المحكمة الإدارية العليا المصرية ، الطعن رقم 10009 لسنة 9 5 ق – جلسة 18 /2015/4 نقلاً عن د. جمال محمد معاطي، مصدر سابق، ص235

12- محكمة القضاء الإداري المصرية، قرار رقم 5488 لسنة 8 ق – جلسة 1956/4/23 نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والاثبات، ج 5، الأحكام الإدارية وطرق الطعن فيها في قضاء مجلس الدولة ،  ص 744.

13- محكمة القضاء الإداري المصرية، قرار رقم 1202 لسنة  6ق - جلسة 1952/6/10 نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة، موسوعة المرافعات الإدارية والاثبات، ج 5، الأحكام الإدارية وطرق الطعن فيها في قضاء مجلس الدولة ، مصـــــر سابق، ص 638.

14- محمود سع عبدالمجيد، دور مجلس الدولة في تنفيذ أحكامه، دار الكتب والدراسات العربية، الإسكندرية، 2018، ص 67.

15-  د. عبدالغني بسيوني عبدالله القضاء الإداري اللبناني، منشورات حلبي الحقوقية، بيروت، بدون سنة النشر  ، ص 647.

16- د. عبدالغني بسيوني عبدالله القضاء الإداري ، مصدر سابق، ص709.

17- المحكمة الإدارية العليا العراقي، قرار رقم 511/ قضاء موظفين - تمييز / 2017 في 2018/1/18 نقلاً عن خميس عثمان خليفة المعاضيدي الهيتي، مصدر سابق، ص137.

18- تقوم قرينة ضد جهة الإدارة على أنها تلجأ الى وسائل مقنعة بقصد تحقيق الأثر نفسه المرجو تحقيقه من خلال القرار الملغى، ويقع على عائق الإدارة عبء إثبات أن القرار الجديد إنما صدر بقصد تحقيق مصلحة عامة، محمود سعد عبدالمجيد الحماية التنفيذية للأحكام الإدارية بين التجريم والتأديب والإلغاء والتعويض، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2012 ، ص 121.

19- سامي جمال الدين الوسيط في دعوى إلغاء القرارات الإدارية، ط1، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004،  398.

20- د. عمر محمد السيوي، الوجيز في القضاء الإداري، الفضيل للنشر والتوزيع، بنغازي، 2013 ص 355