بدايةً يجب المعرفة بأن سلطة الإدارة التقديرية ليست خروجاً على مبدأ المشروعية, وإنما هي التزام بهذا المبدأ . غير انه التزام يتصف بالمرونة طبقاً لاحتياجات العمل ومتطلباته وظروف الحال . وذلك كله في حدود القواعد القانونية العامة التي تسمح بهذه المرونة (1) .

وعندما تتمتع الإدارة بسلطة تقديرية بالنسبة لركن من أركان القرار الإداري فأن معنى ذلك أن القانون قد منحها الحرية في مباشرة نشاطها دون أن يضع شروطاً وقيوداً تكبل من حريتها الأمر الذي يعطي للإدارة حرية تقدير ملاءمة قراراتها . لذلك ترتبط فكرة السلطة التقديرية بفكرة الملاءمة التي لا تخضع بطبيعتها للرقابة القضائية ما دام أن القضاء لا يمكنه أن يتصدى لبحث ملاءمة أعمال الإدارة (2) . غير أن  السلطة التقديرية تخضع لرقابة القضاء و الأصل العام في هذه الرقابة هو أنها محدودة بحدود رقابة مشروعية أعمال الإدارة ولا تمتد إلى مراقبة ملاءمة هذه الأعمال. وعدم امتداد الرقابة القضائية إلى عنصر الملاءمة يبرره من الناحية العملية استحالة ممارسة هذه الرقابة نظراً لبعد القاضي الإداري من حيث المكان ومن حيث الزمان , عن الظروف والملابسات التي أحاطت بالإدارة في ممارستها لسلطتها التقديرية (3) .

وإضافة إلى ذلك فأن القاضي تنقصه الخبرة الكافية لمواجهة الحالات التي تتعرض لها الإدارة كما انه لا يحيط تمام الإحاطة بالوسائل التي تتخذها الإدارة بشأن هذه الحالات (4).

أما من الناحية القانونية فأن عدم رقابة القضاء على عنصر الملاءمة يبرره مبدأ الفصل بين السلطات ذلك لأن القاضي إذا تصدى لتقدير ملاءمة العمل الإداري يعتبر كأنه نصَّب من نفسه سلطة رئاسية لجهة الإدارة أو حل محلها في ممارسة الوظيفة الإدارية (5) .

إلا أن استقلال السلطة الإدارية وحدها بتقدير الملاءمة لا يعني عدم خضوع قراراتها التي تصدرها بمقتضى ما لها من سلطة تقديرية للرقابة القضائية , ذلك أن الإدارة إذا مارست سلطتها التقديرية فأنه يجب أن تمارسها داخل نطاق وحدود معينة لا تجاوزها وإلا عُدت قراراتها غير مشروعة. وحدود تلك السلطة التقديرية إنما تتمثل في أوجه المشروعية التي يجب على الإدارة احترامها وعدم تجاوزها (6) .

وهكذا فعندما تكون للإدارة سلطة تقديرية إزاء ركن من أركان القرار فأن هذا القرار لا يمكن مراقبته إلا من زاوية الملاءمة فيكون العمل ملائماً أو غير ملائم أي أن الإدارة يحالفها التوفيق أو لا يحالفها التوفيق ولكن لا يمكن أن يكون عمل الإدارة غير مشروع وهي تمارس سلطة تقديرية لأنها تتمتع حينها بحرية التصرف (7).  

هذا وقد حرص القضاء الإداري , خاصة في السنوات الأخيرة, على تقوية وتنمية رقابة المشروعية في مجال دعاوى الإلغاء وهذا القضاء الذي يهدف إلى إحكام الرقابة القضائية يعتمد على فكرة الحد الأدنى من الرقابة ويمارس القضاء الحـــد الأدنى من الرقابة في الفروض التي تكون فيها سلطة الإدارة تقديرية في أوسع صورها وفكرة الحد الأدنى من الرقابة تستجيب لضرورة إخضاع أعمال الإدارة للرقابة حتى لو كانت سلطتها التقديرية واسعة  (8) .

 ومما تقدم يمكن القول أن المسلك الذي مازال يلتزمه القضاء الإداري في هــذا المجال هو عدم التضييق على الإدارة مع حماية الحرية الفردية وهذه مهمة عسيرة لأنها تتطلب من القضاء أن يجد حلاً مرضياً للتوفيق بين الرغبة في إعمال السلطة العامة والتمكين للحريات الفردية ومن ثم فأن القضاء الإداري لا يلغي القرار الإداري لعدم ملاءمته . ولكنه قد يفرض على الإدارة رقابة في كيفية ممارستها لاختصاصها التقديري, وقد يُخضع الملاءمة ذاتها لرقابته إذا كانت الملاءمة شرطاً من شروط المشروعية (9).

والفارق الأساسي بين الشرعية والملاءمة هو أن شرعية تصرف ما تعني أن هذا التصرف التزم جانب القواعد القانونية أما ملاءمة تصرف ما فإنما تعني أن هذا التصرف كان مناسباً أو موافقاً أو صالحاً من حيث الزمان والمكان والظروف والاعتبارات المحيطة . وعلى ذلك ففكرة الملاءمة فكرة نسبية . وبناءً على ذلك فأن الشرعية والملاءمة ليستا فكرتين متناقضتين فإذا كانت شرعية قرار من القرارات يمكن تقديرها والبحث فيها على أساس من قواعد قانونية , فأن تقدير ملاءمة هذا الإجراء أو القرار لا يمكن أن يتم إلا بالنسبة لمجموعة من العوامل الواقعية المتميزة عن فكرة المشروعية (10).   

وإذا كان القضاء الإداري لا يستطيع التعقيب على مدى ملاءمة القرار الإداري حيث تنفرد الإدارة بتقدير هذه الملاءمة , إلا انه يلاحظ أن هناك ثمة حقيقتين:

الأولى / أن القاضي الإداري يراقب كيفية ممارسة الإدارة لسلطتها التقديرية دون التعرض لتقدير الإدارة ذاته.

الثانية / أن القاضي الإداري يراقب الملاءمة عندما تكون شرطاً من شروط المشروعية بالنسبة للقرار الإداري (11) .

والقواعد القانونية التي تمنح الإدارة أو الجهات ذات الاختصاص سلطة تقديرية فأنها تأتي على سبيل الجواز مثل للإدارة أو للوزير فأن الأمر متروك في هذه الحالة لتقدير الإدارة أو الوزير  (12) وعلى كل حال فأن السلطة التقديرية تظهر عندما يورد المشرع النصوص التي تؤدي بوضوح إلى تفهيم نيته في إقرار هذه السلطة  (13) . ومثال ذلك (( لوزير الداخلية استثناء مجموعة الأشخاص الذين تتطلب حياتهم اليومية التنقل خارج حدود المدن من أحكام هذا القانون أو جزء منه بالشروط والمدة التي يعينها ))  (14) .

وتبدو أهمية التفرقة بين السلطة التقديرية والاختصاص المقيد على وجه الخصوص في تحديد شروط مشروعية محل القرار الإداري . ففي حالة السلطة التقديرية لايمكن أن يكون هذا المحل باطلاً إلا إذا كان الإجراء المتخذ ذاته محرماً قانوناً, أما في حالة الاختصاص المقيد فأن القرار يكون باطلاً في محله إذا لم يكن هو ذاته الذي فرضه القانون (15).  

وتكون سلطة الإدارة تقديرية بالنسبة لركن المحل في القرار الإداري وذلك عندما تمنح القواعد القانونية للإدارة الحرية في اختيار الحل القانوني المناسب من بين عدة حلول قانونية لها حق اتخاذها لمواجهة حالة أو حالات واقعية معينة (16)

وبالنسبة لمحل القرار الإداري فأن الرقابة تتثبت من جوازه من الناحية القانونية أما تقدير ملاءمته وتناسبه مع السبب فالأصل انه متروك لتقدير الإدارة.

غير أن التطور في قضاء مجلس الدولة الفرنسي والمصري أدى إلى توسيع نطاق مبدأ المشروعية , ليشمل في بعض الأحيان الملاءمة واعتبارها بالتـالي عنصراً من عناصر تقدير توافر المشروعية في القرار الصادر من الإدارة وبالتالي بسط رقابته عليها (17). 

ونحن إذا أردنا أن نعرف مدى تمتع الإدارة بسلطة تقديرية بالنسبة للمحل فلا ينبغي أن ننظر إلى محل القرار والقواعد المقيدة له بشكل مجرد, بل ينبغي أن ننظر إلى بقية أركان القرار وعلى الأخص ركن السبب ومدى رقابة القضاء الإداري عليه. ولزيادة توضيح فكرة السلطة التقديرية فيما يتعلق بمحل القرار الإداري وعلاقته بالسبب في ظل الرقابة القضائية نورد هذا المثال إذا افترضنا أن المشرع قرر بأن على الإدارة المختصة أن ترفض إعطاء رخصة بالبناء , إذا كان البيت الذي يُراد بناؤه , يقع في منطقة خطرة أو مضرة بالصحة العامة , فهل نكون في مثل هذه الحالة أمام سلطة مقيدة أو سلطة تقديرية ؟

يجب هنا التمييز بين حالتين :-

الحالة الأولى / إذا كانت السلطة الإدارية المختصة بمنح رخصة البناء هي التي تحدد على وجه الاستقلال ودون تعقيب أو رقابة  المناطق الخطرة  فلا يمكن أبداً أن يقال أن هناك اختصاصاً مقيداً , بل هناك سلطة تقديرية بمعنى الكلمة , حتى ولو لم يكن بوسع الإدارة سوى اتخاذ قرار واحد , وذلك لتمتعها بحرية تقدير السبب وتحديده.

الحالة الثانية / إذا كان الأمر على العكس من الحالة الأولى , بأن تكون هناك سلطة أخرى مستقلة ومحايدة – كالقضاء الإداري – تراقب تقدير الإدارة في تحديد معنى الخطورة المنصوص عليها قانوناً وهو سبب القرار في مثالنا , فلن تتمتع الإدارة بسلطة اختيار السبب الذي يستند عليه محل القرار الذي تتخذه . وعلى ذلك نكون في هذه الحالة أمام سلطة مقيدة بمعنى الكلمة (18).

فهناك ارتباط واضح بين ركنّي السبب والمحل وغالباً ما يحدث في السلطة المقيدة للمحل أن القانون يقيد سلطة الإدارة بشأن السبب أيضاً وعلى عكسه يمكن القول أن عدم تحديد المحل يلازم عدم تحديد السبب, بحيث يمكن القول أن السلطة التقديرية بالنسبة للمحل تتمثل في اختيار السبب الذي يتفق مـع محل القرار (19) . فمثلاً إذا قرر القانون أن للإدارة أن تتخذ الإجراءات اللازمة لحماية النظام العام وحفظه إذا ما تعرض لأي تهديد بالخطر , فأنه بذلك يكون قد ترك للإدارة سلطة تقديرية كاملة في تحديد محل القرار وفي تقدير أهمية الوقائع أو قيمة السبب (20).

ومما يجب ملاحظته , في هذه الحالة التي يكون فيها للإدارة حرية اختيار الإجراء الملائم من بين عدة إجراءات لمواجهة حالة أو حالات واقعية معينة , العلاقة الوثيقة بين الرقابة القضائية على ركن السبب من جهة والرقابة القضائية على سلطة الإدارة التقديرية بالنسبة لركن المحل من جهة أخرى, لأنه إذا كان لكل ركن من أركان القرار الإداري أحكامه الخاصة به والتي يستقل به عن غيره , إلا أن ذلك لا يعني وجود انفصال تام بين هذه الأركان وإنما العكس هو الصحيح خاصة في مجال الرقابة على مشروعية القرار الإداري . وفي الحالة التي نحن بصددها أعلاه إذا ما توسع القاضي الإداري في رقابته للعناصر الواقعية لركن السبب وذلك ببسط رقابته على تقدير الإدارة لأهمية الوقائع ومدى ملاءمة القرار المتخذ معها , يكون القاضي الإداري قد وضع الإدارة أمام سلطة مقيدة باتخاذ القرار المناسب – الوحيد – الذي تراه ملائماً مع خطورة الحالة الواقعية من بين عدة قرارات كان للإدارة حق اتخاذها قانوناً  (21).

أما إذا توقف القاضي عند الحدود الدنيا في الرقابة القضائية على العناصر الواقعية لركن السبب والتي تتمثل بالرقابة على صحة الوجود المادي للوقائع وصحة تكييفها القانوني دون أن يبسط رقابته على وزن الإدارة لأهمية الوقائع ومدى ملاءمة القرار مع تلك الأهمية فتبقى للإدارة سلطتها التقديرية بالنسبة لركن المحل ومن ثم يكون لها حرية اختيار المحل القانوني المناسب للحالة الواقعية التي تواجهها.

غير أن القضاء الإداري في رقابته على محل القرار الإداري وسببه في إطار السلطة التقديرية للإدارة لم يتوقف عند حد مراقبة المشروعية وإنما تجاوز ذلك إلى مراقبة استخدام الإدارة لسلطتها التقديرية فيما يسمى برقابة الملاءمة ويبرر القضاء ذلك بالقول أن الملاءمة تُعد في بعض الحالات احد شروط أو عناصر المشروعية التي يجب التعرض لها وبحثها للتأكد من مشروعية القرار ويحدث ذلك في الحالات التي لا يسمـح فيها القانون للإدارة باستخدام سلطة معينة إلا عندما تكون ضرورية ومن باب أولى ملائمة لما يصدر القرار لمواجهته وذلك كما هو الشأن فيما يتعلق بتقييد ممارسة الحريات العامة  (22). وهكذا فلقد فرض مجلس الدولة الفرنسي رقابته على مدى ملاءمة أو مناسبة قرار الإدارة للظروف والملابسات التي صدر فيها . إذ يراقب الأسباب التي دفعت الإدارة إلى اتخاذ إجراءاتها في حالة الضبط الإداري ويشترط وجود أسباب جدية تهدد بحدوث إخلال بالنظام العام حتى يُعتبر تدخلها مشروعاً . وطبق هذا المجلس ذلك في مجال الحريات العامة التي تضيق سلطة الضبط الإداري من ممارستها , سواء بالنسبة لحرية عقد الاجتماعات أو حرية العبادة أو حرية التجارة والصناعة . كما راقب المجلس مشروعية الوسائل المستخدمة من جانب سلطة الضبط من ناحية , ومدى تناسبها مع الظروف التي دفعت الإدارة إلى استخدامها من ناحية أخرى. إذ يجب أن لاتصل الوسائل الضبطية المستخدمة إلى درجة تعطيل حرية من الحريات العامة تعطيلاً تاماً . كما يجب أن تتناسب الوسائل المستخدمة من جانب الإدارة مع الظروف المادية التي دفعتها إلى التدخل (23) .

هذا ومن خلال استعراضنا لمؤلفات الفقهاء والقضاء وجدنا أن قاضي الإلغاء في بعض الحالات يراقب ملاءمة القرارات الإدارية فيما يتعلق باستخدام الإدارة سلطتها التقديرية في ترتيب محل القرار الإداري وهذه الحالات هي :-  

أولا :- إخضاع ملاءمة القرارات الإدارية المقيدة للحرية لرقابة القضاء :- 

إذا ما كان القرار الإداري من شأنه أن يفرض على الحرية الفردية قيوداً فأن مجلس الدولة الفرنسي قد جرى على أن يخضعه لرقابة شديدة من جانبه فلا يسمح للإدارة باتخاذ إجراء إلا إذا كان ملائماً , وأوضح مثال لهذا القضاء هو استعمال الإدارة لسلطات البوليس الإداري , فلا يكفي أن يكون لتدخل الإدارة سبب مشروع بل يجب أن تكون تلك الإجراءات التي تتخذها الإدارة متناسبة مع الأسباب التي من اجلها تدخلت . فإذا لم يكن الإجراء المتخذ ضرورياً لحماية النظام العام بمدلولاته الثلاثة وهي الصحة والسكينة والأمن فأن مجلس الدولة يحكم بإلغائه . ومعظم قضاء مجلس الدولة الفرنسي في هذا الخصوص يتعلق بقرارات البوليس التي تصدر بمنع المواكب أو الاجتماعات العامة بحجة خطورتها على النظام العام  (24) . ولهذا قيل بأن القاضي الإداري في هذا الخصوص هو قاضي ملاءمة لاقاضي مشروعية . ولكن الحقيقة غير ذلك . فالقضاء الإداري ما يزال قضاء مشروعية لا ملاءمة لأن الملاءمة في مثل هذه الحالات هي شرط من شروط صحة القرار ولهذا يقال أن سلطات البوليس هي سلطات مقيدة باستمرار (25).

ولقد اقر مجلس الدولة المصري المبدأ السابق في أحكام كثيرة وهذا حكم لمحكمة القضاء الإداري صادر في 29 نيسان 1953 جاء فيه (( ... انه وان كانت الإدارة في الأصل تملك حرية وزن مناسبات العمل وتقدير أهمية النتائج التي تترتب على الوقائع الثابت قيامها والتي من اجلها تتدخل لإصدار قرارها إلا انه حيث تختلط مناسبة العمل الإداري بشرعيته, ومتى كانت هذه الشرعية تتوقف على حُسن تقدير الأمور تقديراً سليماً خصوصاً فيما يتصل بالحريات العامة , وجب أن يكون تدخل الإدارة لأسباب جدية تبرره فلا يكون العمل الإداري عندئذٍ مشروعاً إلا إذا كان لازماً وهو في ذلك يخضع لرقابة المحكمة . فإذا اتضـح أن هذه الأسباب لم تكن جدية ولم تكن لها من الأهمية الحقيقية ما يسوغ التدخل لتقييد الحريات العامة , كان القرار باطلاً ...)) (26).

ثانياً :- الرقابة على ملاءمة اختيار وقت إصدار القرارات الإدارية :- 

عنصر الزمن كما رأينا هو ابرز عناصر التقدير بالنسبة لركن المحل في القرارات الإدارية حيث أن اختيار الوقت في ذاته هو مسألة موضوعية يُترك تقديرها للإدارة إلا إذا ثبت أن الإدارة كانت مدفوعة في اختيار ذلك الوقت بعوامل لا تمت بصلة إلى المصلحة العامة حيث تخضع الإدارة هنا لقيد التعسف والانحراف , ومن التطبيقات السليمة لهذا المبدأ حكم مجلس الدولة المصري الصادر في 18يناير1954 والذي جاء فيه : (( انه وان كان اختيار الوقت الذي تجري فيه الترقية من الملاءمات التي تستقل الإدارة بها , ولا معقب عليها في ذلك إلا انه إذا وضح أن تراخي الوزارة في إجراء الترقيات لم يكن مبعثه تحقيق مصلحة عامة , بل كان الغرض منه تفويت حق الموظف في الترقية التي يستحقها , فأن تصرفها على هذا الوجه يخضع ولاشك لرقابة المحكمة باعتباره تصرفاً غير مشروع ))  (27) .

إلا أن القضاء الإداري في فرنسا وفي مصر , لم يلتزم تلك الحدود بدقة بل رأيناه في بعض الأحيان يحاول الحكم على اختيار الوقت في ذاته فمجلس الدولة الفرنسي مثلاً يرى أن عدم تحديد المشرع لوقت زمني لاتخاذ قرار إداري معين لا يعني حرية الإدارة المطلقة في هذا المجال بل يتعين عليها أن تحسن اختيار وقت تصرفها لأن ضرورة استقرار المعاملات تستلزم أن لا تبقى المراكز القانونية مهددة مُدداً  طويلة . ومن تطبيقات هذه الفكرة ما وضعه القضاء الإداري الفرنسي على السلطة الرئاسية من قيود : فالقانون الفرنسي ينص مثلاً على انه إذا برأ مجلس التأديب ضابطاً من تهمة منسوبة إليه,  فأن للوزير الحق – بالرغم من ذلك – في أن يوقع عليه عقوبة مخفضة . وقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بأن على الوزير إذا أراد استعمال هذه السلطة , أن لا ينتظر

وقتاً طويلاً حتى لا يبقى سلاح العقوبة مسلطاً باستمرار على رأس الضابط لأن الضابط من حقه أن  يستقر مركزه القانوني بعد مدة معقولة على أن مجلس الدولة لم يحدد هذه المدة المعقولة بصفة قاطعة وإنما يقررها بحسب ظروف كل حالة على حدة (28).

ثالثا  :- إخضاع ملاءمة بعض القرارات التأديبية لرقابة القضاء الإداري  :- 

أن ملاءمة العقوبة التأديبية  لجسامة الجريمة التأديبية هو من الأمور التي تستقل الإدارة بتقديرها دون معقب من القضاء ومع ذلك فأن القضاء الإداري قد بدأ يبسط رقابته على مدى ملاءمة العقوبة التي توقعها الإدارة (29)  . ( والعقوبة هي ركن المحل في القرار التأديبي ) على الموظف في حالة ثبوت الجريمة التأديبية قبله  (والجريمة هي ركن السبب ) وعليه تكون الرقابة في هذه الحالة رقابة قضائية على الملاءمة ( التناسب ) بين المخالفة ( السبب ) والعقوبة ( المحل ) في القرارات التأديبية .

ففي فرنسا يُعد صدور حكم ( Lebon  ) عام 1978 بداية تبني مجلس الدولة الفرنسي لرقابة الملاءمة في المجال التأديبي وهو نقطة تحول في قضاء مجلس الدولة وصدر هذا الحكم بمناسبة اتهام احد المدرسين في أكاديمية تولوز بقيامه بتوجيه إشارات وحركات غير مؤدبة إلى فتيات صفه وانتهى المجلس إلى أن هذا الفعل يشكل خطأً ويبرر عقوبة العزل عليه وان هذه العقوبة لم تتصف بأي خطأ ظاهر في التقدير. وفي أحكام لاحقة متواترة اعمل مجلس الدولة رقابته على التناسب ففي قضية ( Vinolay ) ألغى مجلس الدولة عقوبة العزل من الخدمة لأنه وجدها غير متناسبة مع الأخطاء المنسوبة للموظف والتي تمثلت في القسوة والصرامة في معاملته لمرؤوسيه (30) . ويلاحـظ  أن مجلس الدولة يلغي العقوبة إذا تبين عدم تناسبها دون أن يلجأ إلى تحديد العقوبة البديلة وإنما يلجأ لإعطاء الإدارة حق توقيع عقوبة مناسبة أخرى دون العقوبة التي ألغاها. وشكل حكم Lebon ضمانة جديدة فيما يتعلق بالعقوبات التأديبية , فلم تعد للإدارة كامل الحرية في اختيار أية عقوبة تأديبية وإنما أصبح عليها واجب اختيار العقوبة المناسبة للخطأ المرتكب , فإن هي بالغت في العقوبة كان لها القضاء بالمرصاد (31).

وفي مصر فأن قضاء المحكمة الإدارية العليا متفق مع قضاء محكمة القضاء الإداري في عدم بسط رقابتها على التناسب في المجال التأديبي منذ نشأتها عام 1955 وحتى صدور حكمها الشهير في 11/11/1961 الذي أرست به رقابتها على التناسب في المجال التأديبي الذي استهلت به إعلان قيام نظرية الغلو في التأديب مؤكدة فيه (( أن مناط مشروعية سلطة تقدير خطورة الذنب الإداري وما يناسبه من جزاء لا يشوب استعمالها غلو ومن صور الغلو عدم الملاءمة الظاهرة بين درجة خطورة الذنب الإداري وبين نوع الجزاء ومقداره وان معيار عدم المشروعية في هذه الصورة ليس معياراً شخصياً وإنما هو معيار موضوعي قوامه أن درجة الذنب الإداري لا تتناسب البته مع نوع الجزاء ومقداره)) (32) .   

 أما عن موقف القضاء الإداري العراقي فنحن نعلم أن مجلس الانضباط العام جهة قضاء تأديبي على وفق ما جاء بأحكام قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936  الملغى ومسلكه في بسط الرقابة على الملاءمة جاء بنص تشريعي حيث نصت المادة 31/2 منه على أن للمجلس أن يتخذ القرارات الآتية عند النظر في القضية اعتراضاً

أ-    يصادق على القرار أو يخفف العقاب.

ب-  يقرر براءة الموظف.

ج-  ينقض البراءة ويعاقب الموظف.

د-   يشدد العقاب إذا كان المعترض الوزير أو رئيس الدائرة.

وأيضاً عندما جاء قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 بصور للتناسب وهي :

1- التصديق على قرار فرض العقوبة إذا كان متناسباً مع المخالفة.

2- تخفيض العقوبة إذا كانت أكثر مما تقتضيه المخالفة.

3- إلغاء العقوبة إذا انتفت الحاجة إليها أو كونها اشد مما تستدعي المخالفات المرتكبة (33). 

هذا وان العراق عرف فكرة الغلو مع اختلاف المسميات من جهة واختلاف نطاق تطبيقها من جهة ثانية فقد عرف المجلس ومنذ تشكيله الأول بموجب قانون الانضباط رقم 14 لسنة 1929 فكرة الملاءمة بين العقوبة والمخالفة مما يعني انه عرفها قبل نظيره المصري بحوالي 32 عاماً إلا أن ما يعيب تطبيق فكرة الغلـو عندنا أنها مطبقة في نطاق التأديب فقط (34) .

وواضح أن مراقبة ملاءمة السبب مع المحل في القرار التأديبي يمارسها القاضي الإداري بتخويل من النصوص القانونية أي أن الرقابة على الملاءمة جاءت بنصوص تشريعية بالإضافة إلى ذلك فأن للقاضي إذا رأى عدم الملاءمة أن يعدل العقوبة بما يتناسب مع الجريمة التأديبية .

وفي قرار لمجلس الانضباط العام في 9/12/1992 والذي جاء فيه :(( ...وحيث أن المعترضة وهي طبيبة بيطرية لم تتعمد إتلاف المواد الطبية وإنما كان تصرفها نتيجة عدم إرشادها وتوجيهها بصورة علمية دقيقة وصحيحة , وان اضبارتها الشخصية لم يسجل فيها ما يسيء إلى عملها الوظيفي لذلك يرى المجلس أن عقوبة التوبيـــخ كانت شديدة بحقها وغير متناسبة أو متوازنة مع ما اسند إليها , لذلك قرر المجلس تخفيض العقوبة إلى قطع الراتب لمدة 6 أيام ...))  (35) .

والواضح أن الرقابة القضائية في هذه الحالة تنصب على السلطة التقديرية للإدارة في اختيار حل من عدة حلول بالنسبة لمحل القرار الإداري. وتناسبها مع السبب.

هذا وقد ذهب بعض الفقه إلى القول بأن عيب مخالفة القانون الذي يشوب ركن المحل يظهر في الحالات التي تتمتع فيها الإدارة بسلطة مقيدة ومن ثم فأن هذا العيب لا يمكن أن يظهر في الحالات التي تتمتع فيها الإدارة بسلطة تقديرية. باختيار محل قرارها وان العيب الذي يمكن أن يصيب مشروعية القرار في هذه الحالات أما أن يكون عيباً يصيب ركن السبب – طبقاً لعمق الرقابة القضائية في هذا المجال . أو أن يكون عيباً يصيب ركن الغرض وذلك إذا ثبت انحراف الإدارة في استعمالها لسلطتها التقديرية عن الغرض الواجب عليها تحقيقه قانوناً (36) .

ومع احترامنا لهذا الرأي إلا إننا لانستسيغه فلو أن ركن المحل مع ركنّي السبب والغرض يكونون العناصر المادية للقرار إلا أن لكلاً منهم مميزاته الخاصة وطبيعته وإلا لما كانوا ثلاث صور لعدم مشروعية ثلاثة أركان والعلاقة تكمن في أن سبب القرار يدفع إلى ترتيب اثر يناسب هذا السبب أو يكون هذا الأثر ما فرضه المشرع ( إذا كانت السلطة مقيدة ) وذلك لتحقيق غرض واحد هو المصلحة العامة.

ولاشك أبداً انه في مجال السلطة المقيدة تلتزم الإدارة تماماً وبصورة إلزامية بتحقيق الأثر الذي حدده المشرع ويثبت عيب المحل إذا خالفت الإدارة هذا السبب.

أما في مجال سلطة الإدارة التقديرية بالنسبة للمحل فأن الرقابة تنصب على محل القرار وجوانب حرية الإدارة فيه وتكون الرقابة هنا رقابة ملاءمة لأن الملاءمة تعتبر عنصراً من عناصر المشروعية ولا يمكن رد عيب المحل في مجال السلطة التقديرية إلى إساءة أو التعسف في استعمال السلطة لأن الغرض عنصر مقيد بالنسبة للإدارة وهو تحقيق الصالح العام فالسلطة التأديبية قد تخطيء بإيقاع العقوبة بدون وجود غاية غير المصلحة العامة أي أنها لا تقصد إيقاع أذى بالموظف أو الانتقام منه.

والإدارة حينما تكون لها سلطة تقديرية باختيار اثر قرارها بين عدة حلول مرتبةٍ ذلك على أسباب واقعية قانونية فأن حرية اختيار محل القرار هي التي تخضع لرقابة ملاءمة هذا المحل مع السبب أي أن الرقابة تنصب على المحل وهذا واضح بصورة جلية في مجال القرارات التأديبية وهي بلا شك قرارات إدارية , إذن فالرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة إزاء محل القرار هي رقابة ملاءمة وتناسب لمحل القرار مع سببه فالسبب موجود وليس للإدارة يد في وجوده, أما محل القرار فهو ما تتمتع به الإدارة بحرية الاختيار إذا أجاز لها القانون ذلك ورقابة ملاءمة سبب القرار مع محله تتجلى بالنسبة لقرارات التأديب وقد أصبحت هذه الرقابة مبدأً قانونياً عاماً من صنع القضاء الإداري بوصفه صاحب الولاية والملاذ الذي يلوذ به كل صاحب ظُلامه للحصول على حقه والتأكيد على حماية حقوق الفرد جنباً إلى جنب مع مصلحة المرفق العام.

وكمـــــا يرى الأستاذ عبد الغني بسيوني عبد الله أنه بالرغم من هذا كله فأن  ذلك لايعني أن القضـاء الإداري قد انتقل من نطاق رقابة المشروعية إلى رقابة الملاءمة لأن الملاءمة في الحالات السابقة تعتبر احد عناصر المشروعية أي أن القضاء الإداري قام بتوسيع نطاق المشروعية في هذه المجالات على حساب سلطة الإدارة التقديرية  (37). 

وعلى ما نرى فأن فكرة الملاءمة ترتبط بالمنطق والتدبير السليم للأمور.

__________ 

1- د. عمر محمد الشوبكي / القضاء الإداري / الطبعة الاولى  / المطبعة العربية للعلوم الإدارية / عمان / 2001 / ص 63

2-  د. محسن خليل / القضاء الإداري ورقابته لأعمال الإدارة  ( مبدأ المشروعية , تنظيم الرقابة القضائية ,قضاء الإلغاء)/ الجزء الأول /منشأة المعارف /الإسكندرية/ 1961-1962 / ص69   

3-  د. محمود محمد حافظ / القضاء الإداري / الطبعة السابعة / دار النهضة العربية/  القاهرة /1979

 / ص49 و 50

4- د. سليمان محمد الطماوي/نظرية التعسف في استعمال السلطة/ الطبعة الثانية / دار الفكر العربي / القاهرة/1966 / ص 51   

5-  د. محمود محمد حافظ / المصدر السابق / ص 50

6-  د. محسن خليل / المصدر السابق / ص63   

7-  د. سعاد الشرقاوي / القضاء الإداري / دار النهضة العربية/ القاهرة / 1984 / ص 95

8-  د. سعاد الشرقاوي / المصدر السابق / ص 99

9-  د. عمر محمد الشوبكي / المصدر السابق / ص 73 و د. سليمان محمد الطماوي/ النظرية العامة للقرارات الإدارية/ الطبعة الخامسة/ دار الفكر العربي / القاهرة /1984 / ص74

10-  د. سعاد الشرقاوي / المصدر السابق / ص 100 وراجع في كيفية ممارسة القاضي الإداري لعملية مراقبة ملاءمة القرار والحالة التي يمارس فيها هذه الرقابة  د. عصام عبد الوهاب البرزنجي /السلطة التقديرية للإدارة و الرقابة القضائية/ دار النهضة العربية / القاهرة /  1971 / ص 166 وما بعدها  

11-  د. إبراهيم عبد العزيز شيحا / أصول القانون ألإداري (أموال الإدارة العامة وامتيازاتها) / منشأة المعارف / الإسكندرية  / ص 191  

12-  علي حسين احمد غيلان الفهداوي/ الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة /رسالة دكتوراه / كلية القانون/ جامعة بغداد/ 2000 / ص 22

13-  القاضي خالد عبد الغني عزوز/ دور القضاء الإداري العراقي في الرقابة على أعمال الإدارة / بحث مقدم إلى المعهد القضائي كجزء من متطلبات الترقية إلى الصنف الأول / 1991 ص 52

14-  المادة رقم (21) من قانون الأسلحة رقم (13) لسنة 1992 وتعديلاته

15-  د. ماجد راغب الحلو / القانون الإداري / دار الجامعة الجديدة للنشر / الإسكندرية/ 2004 / ص 445

16-  د. عصام عبد الوهاب البرزنجي / المصدر السابق / ص 464-470

17-  د. جورجي شفيق ساري /مسؤولية الدولة عن أعمال سلطاتها ( قضاء التعويض)/ الطبعة الخامسة/ دار النهضة العربية / القاهرة / 2000 / ص 60و61  

18-  د. عصام عبد الوهاب البرزنجي / المصدر السابق / ص 470و471 

19-  د. سامي جمال الدين / قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة / كلية الحقوق / جامعة الإسكندرية / 1992 / ص 213 , د. محمود حلمي / عيوب القرار الإداري / مجلة العلوم الإدارية / العدد 2/ السنة 12/ 1970/  / ص 127

20-  د. سامي جمال الدين / قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة / كلية الحقوق / جامعة الإسكندرية / 1992  / ص 214

21-  خضر عكوبي يوسف / موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الإداري / رسالة ماجستير / كلية القانون / جامعة بغداد / 1975  / ص 295 

22- Michel Waline: Traite de Droit administratif, 1963, P.268

نقلاً عن  د. ماجد راغب الحلو / القضاء الإداري /الطبعة الاولى / دار المطبوعات العالمية/  الإسكندرية / 1994

 / ص 449

23- د. عبد الغني بسيوني عبد الله / القضاء الإداري / الطبعة الثالثة/ دار المعارف للطباعة والنشر /الإسكندرية/ 2006 / ص 45  

24-  انظر ما قبله ص 132و 133    

25-  د. سليمان محمد الطماوي/نظرية التعسف في استعمال السلطة/ الطبعة الثانية / دار الفكر العربي / القاهرة/1966 / ص 85 و 86  

26- حكم المجلس الصادر في 29ابريل سنة1953 مجموعة أحكام السنة السابعة/ص1027 ذكره  د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص 87  

27-  د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص 89

28-  د. سليمان محمد الطماوي / كتابه في نظرية التعسف في استعمال السلطة  وقد سبقت الإشارة إليه / ص 355 و 356

29-  د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص 349

30-   علي حسين احمد غيلان الفهداوي/ الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة /رسالة دكتوراه / كلية القانون/ جامعة بغداد/ 2000 / ص 174

31-  د. عادل الطبطبائي/الرقابة على مبدأ التناسب بين العقوبة التأديبية والمخالفة الوظيفية/مجلة الحقوق/كلية الحقوق/جامعة الكويت/العدد 3/ السنة 6 /1982/ص93

32-  المستشار حمدي ياسين عكاشة / القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة المصري / منشأة المعارف /الإسكندرية  / 1987 / ص 775

33-  علي حسين احمد غيلان الفهداوي/ الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة /رسالة دكتوراه / كلية القانون/ جامعة بغداد/ 2000   / ص 180 وما بعدها  

34-  حنان محمد مطلك القيسي/ الرقابة القضائية على الملاءمة بين المخالفة و العقوبة في القرارات التأديبية/ رسالة ماجستير/ كلية القانون/ جامعة بغداد/ 1994 / ص122و123

35-  قرار رقم 7/1991 في 19/8/1991 رقم الاضبارة 13/1991 نقلاً عن حنان محمد مطلك القيسي / المصدر السابق / ص 115

36-  خضر عكوبي يوسف / موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الإداري / رسالة ماجستير / كلية القانون / جامعة بغداد / 1975 / ص297و298 وكذلك د. سليمان محمد الطماوي / المصدر السابق / ص 124-127 

37-  د. عبد الغني بسيوني عبد الله / القضاء الإداري / الطبعة الثالثة/ دار المعارف للطباعة والنشر /الإسكندرية/ 2006 / ص 46