لم يتطرق المشرع في كل من فرنسا ومصر إلى إيراد تعريف محدد إلى الموظف العام ، وإنما اقتصر على بيان الأشخاص الذين ينطبق عليهم وصف الموظفين بعكس المشرع العراقي الذي انتهج منهجاً مغايراً للمشرع في كل من فرنسا ومصر في مجال تعريف الموظف العام ، إذ اعتاد على إيراد تعريف للموظف في قوانين الخدمة المدنية التي أصدرها.(1)  فقانون الخدمة المدنية رقم ( 103 ) لسنة 1931 عرف الموظف في مادته الثانية بأنه :-

(( كل شخص عهدت إليه وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة أو ميزانية خاصة تابعة لأحكام التقاعد )) ، وصدر بعده قانون الخدمة المدنية رقم ( 64 ) لسنة 1939 الذي يتضمن تعريف آخر للموظف مختلف عما نص عليه القانون السابق إذ عرفته المادة الثانية منه بأنه :-

(( كل شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في ملاك الدولة الخاص بالموظفين )). وقد ورد هذا التعريف في قانون الخدمة المدنية رقم ( 55 ) لسنة 1956 ، كما نجده في قانون الخدمة المدنية النافذ بأنه :- (( كل شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في الملاك الخاص بالموظفين )). ( 2 ) وبالنسبة إلى قوانين انضباط موظفي الدولة في العراق فنجد إن القانون الملغى رقم     (69) لسنة 1939 قد عرف الموظف بتعريف يختلف مما لاحظناه في قوانين الخدمة المدنية إذ نصت الفقرة ( ا ) من المادة الأولى منه بان الموظف هو :-

(( كل شخص عهدت إليه وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة أو ميزانية خاصة وتابع لأحكام قانون التقاعد )) وفي ظل القانون النافذ فقد بين بان الموظف هو ((كل شخص عهدت إليه وظيفة داخل ملاك الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة))(3) ويبدو هذا التعريف مختلف عن التعاريف الواردة في القوانين السابقة ، وذلك على الأقل بإسقاط صفة الديمومة من الوظيفة . ( 4 ) أما القوانين الأخرى التي تناولت الموظف العام خلال نصوصها فأنها أوردت أيضا تعريفات للموظف لغرض تطبيق أحكامها تختلف من قانون إلى آخر كذلك تختلف عن التعريف الوارد في قانون الخدمة المدنية ، ومنها قانون العقوبات العراقي الذي توسع في مفهوم الموظف العام عندما أورد مصطلح المكلف بخدمة عامة بقوله بأنه هو : -

(( كل موظف أو مستخدم أو عامل أنيطت به مهمة عامة في خدمة الحكومة ودوائرها الرسمية وشبه الرسمية والمصالح التابعة لها أو الموضوعة تحت رقابتها 0000 )) . (5) أما بالنسبة للمشرع المصري والفرنسي فانهما اقتصرا على تحديد الأشخاص الذين تسري عليهم قوانين الوظيفة العامة وعلى هذا الأساس فقد نصت المادة الأولى من قانون العاملين المدنيين بالدولة في مصر رقم ( 47 ) لسنة 1978 موضحة الطوائف التي تخضع لهذا القانون على انه :-

 (( يعمل بالمسائل المتعلقة بنظام العاملين المدنيين بالدولة بالأحكام الواردة بهذا القانون وتسري  أحكامه على :-

1 – العاملين بوزارات الحكومة ومصالحها والأجهزة التي لها موازنة خاصة بها ووحدات الحكم المحلي .

2 – العاملين بالهيئات العامة فيما لم تنص عليه اللوائح الخاصة بهم .

ولا تسري هذه الأحكام على العاملين الذين تنظم شئون توظفهم قوانين أو قرارات خاصة فيما

نصت عليه هذه القوانين والقرارات . ويعتبر عاملاً في تطبيق هذا القانون كل من يعين في إحدى الوظائف المبينة بموازنة كل وحدة )). أما بالنسبة إلى المشرع الفرنسي فانه في قانون التوظيف العام رقم ( 16 ) لسنة 1984 حدد الأشخاص الخاضعين لأحكام هذا القانون ،دون ذكر تعريف محدد وشامل للموظف العام ، عندما نص في المادة الثانية منه على :-

(( تسري أحكام هذا الباب على الأشخاص المعينين بوقت كامل لشغل وظيفة دائمة والمثبتين في درجة مدرجة في الهرم الوظيفي لدوائر الدولة المركزية والمرافق الخارجية التابعة لها او في مؤسسات الدولة العامة )) .(6)  ويعد هذا الاتجاه الذي سار عليه كل من المشرع المصري والفرنسي أمرا حسنا لان مدلول الوظيفة العامة يختلف بحسب الموضوع الذي يهدف المشرع لتنظيمه ، كذلك فان المشرع يضع الخطوط الأساسية فحسب دون ذكر التفصيلات ، وبما إن القانون الإداري حديث النشأة أصله قضائي نشأ من القرارات القضائية ، وهو قانون مرن  وفي تطور مستمر فانه من الصعب وضع تعريف محدد وشامل للموظف العام .(7) وكان على المشرع العراقي أن يسلك الاتجاه نفسه الذي سلكه المشرع في كل من مصر وفرنسا وبذلك يتجنب الكثير من الإشكالات التي تقع بشان تفسير مدلول الموظف العام والذي يختلف معناه من قانون إلى أخر حسب اتساعه أو ضيقه عند إيراده لهذا التعريف . وقد أدى عدم وضع المشرع (المصري ، الفرنسي ) لتعريف محدد للموظف العام إلى تصدي كل من الفقه والقضاء للبحث عن تعريف شامل ومناسب له ، فعرفه بعض الفقه العراقي بأنه :-(( كل شخص عهدت إليه وظيفة داخلة في الملاك الدائم للمرفق العام )).(8)

أو هو :-

(( الشخص الذي يتولى تقديم خدمة في منظمة عامة تديرها السلطة الإدارية أو المحلية أو المصلحية سواء كانت المنظمة مركزية أم لامركزية )).(9)

وعرفه بعضهم الآخر بأنه :-

(( الشخص الذي يعمل بصفة دائمة في مرافق الدولة أوالقطاع الاشتراكي)) (10)

وساهم الفقه المصري في وضع تعريف للموظف فعرفه بعضهم بأنه :-

((كل من يعمل في وظيفة دائمة في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو احد أشخاص القانون العام الأخرى عن طريق الاستغلال المباشر )).(11)

أما بعضهم الآخر فعرفوه بأنه :-

(( الشخص الذي يساهم في عمل دائم بمرفق عام يدار بطريق الاستغلال المباشر مساهمة قائمة على تعيين مشروع من الإدارة وقبول اختياري من الموظف)).(12)

وعرفه آخرون بأنه :-

((الموظف العام هو الذي يعهد اليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة او احد اشخاص القانون العام عن طريق شغله منصبا يدخل في التنظيم الاداري لهذا المرفق )).(13) واما بالنسبة موقف الفقه الفرنسي تجاه تعريفه للموظف العام فانه منقسم إلى اتجاهين ، قديم وحديث . الأول وسع من تحديد مدلول الموظف العام متأثرين بالنصوص التشريعية التي وسعت من ذكر الفئات او الاشخاص الذين يخضعون للقانون (14) ، فالموظف في نظر هؤلاء هو الشخص الذي يعمل في وظيفة دائمة في كادر إداري في مرفق عام ، وكان من أنصار هذا الاتجاه  الفقيه ( هوريو ) و ( رولان ) فعرفوا الموظف بأنه :-

(( الشخص الذي يشغل إحدى الوظائف في الكادرات الدائمة للمنشأة لضمان السير المنتظم للمرافق العامة )) . ( 15 )

بينما جرى الاتجاه الحديث على التضييق من تعريفهم للموظف العام وكان من أنصاره الفقيه ( دي لوبادير ) و ( فالين ) فكان تعريف هذا الاتجاه للموظف العام بأنه :-

(( كل من يساهم في إدارة مرفق عام يدار بالطريق المباشر ويشغل وظيفة دائمة ضمن درجة من درجات كادر الإدارة العامة )) . ( 16 )

وكان للقضاء الإداري أيضا دور في محاولة وضع تعريف شامل للموظف العام فقضى مجلس الدولة الفرنسي بأنه :- (( الشخص الذي يعهد إليه بوظيفة دائمة ضمن كادر الوظائف الخاص بمرفق عام )) (17)

وعرفته محكمة النقض المصرية في حكمها الصادر في  14 / 4 / 1976 بأنه :- (( الموظف العمومي هو كل من تناط به إحدى وظائف الدولة العامة في  نطاق وظيفة إحدى السلطات الثلاث سواء كان مستخدما حكوميا أو غير مستخدم براتب أو بغير راتب وإنما يشترط أصلا أن تكون في شؤون الدولة ويكون اختصاصه آيلا إليه بطريق الإنابة أو بطريق التعيين على مقتضى احد النصوص الدستورية أو التشريعية أو من المعينين في وظائف حكومية تابعة لإحدى الوزارات أو الهيأت أو المؤسسات العامة وان كان من ذوي المرتبات أن يكون مقيدا على إحدى درجات الكادر العام أو من يقوم مقامه في نطاق ميزانية      الدولة )) . (18)

أما محكمة القضاء الإداري المصرية فقد جاء في أحكامها بان :-

(( 00000 الموظف العمومي هو الذي يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أواحد أشخاص القانون العام الأخرى عن طريق شغله منصبا يدخل في التنظيم الإداري لذلك المرفق 0000 )). ( 19 )وفي العراق فان مجلس شورى الدولة أعطى مفهوم واسع للموظف في فتوى له صادرة في 6 / 5 / 1959 : - (( إن كلمة موظف في أي قانون وردت ، سواء كان هذا الموظف في دوائر الحكومة أو المصالح الملحقة بها ، هي من الشمول بحيث تتناول أي شخص يقوم بأي عمل من أعمال الحكومة أو المصالح الملحقة بها دون التقييد بأي اعتبار يتعلق بالتسمية أو الصفة ، لهذا فان أي شخص يقوم بأي عمل من هذا القبيل ، يدخل ضمن مدلول كلمة الموظف ، إلا إذا ورد لهذه الكلمة تعريف خاص لأغراض القانون الذي عرفت به )). (20) ومن ذلك كله يمكن وضع تعريف للموظف العام بانه :-(( الشخص الذي يعمل في خدمة مرفق عام تديره الدولة او احد اشخاص القانون العام ))

__________________

1 – ينظر في ذلك الدكتور شاب توما منصور :  القانون الإداري ، الطبعة الأولى ، الكتاب الثاني ، مطبعة دار العراق للطبع والنشر ، بغداد ، 1980 ، ص271 .

2 – ينظر في ذلك المادة ( 2 ) من قانون رقم 24 لسنة 1960 المعدل .

3 – ينظر في ذلك الفقرة ( ثالثاً ) من المادة ( 1 ) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 المعدل . وتجدر الإشارة هنا إلى مصطلح ( القطاع الاشتراكي ) حل محله مصطلح ( قطاع الدولة ) بموجب أمر سلطة الإئتلاف المؤقتة رقم 64 لعام 2004 ، ثم استقر الان على مصطلح القطاع العام بموجب المادة (1) من قانون التعديل الاول لقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم (5) لسنة 2008 منشور في الوقائع العراقية ذي العدد (4061) في 14/2/2008.

4-  ينظر في ذلك الدكتور غازي فيصل مهدي : شرح أحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991 ، مطبعة العزة ، بغداد ، 2001 ، ص5 ، وكذلك ينظر  عامر إبراهيم احمد الشمري : العقوبات المنهية للرابطة الوظيفية ( دراسة مقارنة ) ، رسالة ماجستير، كلية الحقوق ، جامعة النهرين ، 2007 ، ص11 وما بعدها .

5 – ينظر في ذلك الفقرة ( 2) من المادة ( 19 ) من قانون العقوبات العراقي رقم ( 111 ) لسنة 1969 المعدل .

6 – أشار إلى هذا النص الدكتور نوفان العقيل العجارمة : سلطة تأديب الموظف العام ( دراسة مقارنة ) ، الطبعة الأولى ، دار الثقافة للنشر والتوزيع ، عمان ، 2007 ، ص 21  .

7 – ينظر في ذلك الدكتور ثروت بدوي : مبادى القانون الإداري ، المجلد الأول ، أصول القانون الإداري وأسسه وخصائصه ، دار النهضة العربية ، 1966 ، ص 90  ، وينظر أيضا الدكتور فوزت فرحات : القانون الإداري العام ، الكتاب الثاني ، ( القضاء الإداري ، مسوؤلية السلطة العامة ) ، الطبعة الأولى ، الجامعة اللبنانية ، 2004 ، ص 8 ، وينظر أيضا موريس نخلة : المختار في الاجتهاد الإداري ، منشورات الحلبي الحقوقية ، بيروت ، 1998 ، ص 5 ، وينظر أيضا عدي جابر هادي ألعبيدي : قتل الموظف أو المكلف بخدمة عامة أثناء تأدية واجبه أو بسببه ( دراسة مقارنة ) ، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بابل ، 2005 ، ص 20  .

8 – ينظر في ذلك الدكتور شاب توما منصور : النظام القانوني لعمال الدولة ، مجلة العلوم القانونية ، المجلد الأول ، العدد الأول ، مطبعة العاني ، بغداد ، 1969 ، ص115 .

9 - ينظر في ذلك الدكتور سعد العلو ش : نظرية المؤسسة العامة وتطبيقاتها في التشريع العراقي ( دراسة مقارنة ) ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1968 ، ص 228 .

10 - ينظر في ذلك الدكتور ماهر صالح علاوي : مبادى القانون الإداري ، مصدر سابق ، ص 104 .

11 - ينظر في ذلك الدكتور احمد سلامة بدر : التحقيق الإداري والمحاكمة التأديبية ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2004 ، ص 8 .

12 – ينظر في ذلك الدكتور محمد طه بدوي والدكتور محمد طلعت الغنيمي : الوجيز في النظم الإدارية ، دار المعارف ، مصر ، من دون سنة طبع ، ص 150 .

13 - ينظر في ذلك الدكتور احمد مليجي : موسوعة النقض والدستورية العليا ، الجزء الرابع ، الطبعة الرابعة ، 2004 ، ص 891 .

14 - ينظر في ذلك الدكتور احمد عبد اللطيف : جرائم الاموال العامة ( دراسة تحليلية تأصيلية تطبيقية ) ، مكتبة دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2002 ، ص 231- 332 .

15 – ينظر في ذلك الدكتور نوفان العقيل العجارمة :  سلطة تأديب الموظف العام ( دراسة مقارنة ) ، مصدر سابق ، ص 30 وينظر ايضاً Houriou maurice : precisde droit administratif 2eed , sirey , pairs , 1933 , p 729- 730.

 16 - ينظر في ذلك الدكتور احمد سلامة بدر : التحقيق الإداري والمحاكمة التأديبية ، مصدر سابق  ، ص 6 . وينظر أيضا الدكتور نوفان العقيل العجارمة :  سلطة تأديب الموظف العام ( دراسة مقارنة ) ، مصدر سابق ، ص 31 .

17 – ينظر في ذلك  Andre de Laubadere : Traite elementaire de droit administratif 2eme ed 1957 , p 640.    

18 – ينظر في ذلك صلاح محمد احمد : مجموعة القواعد القانونية لمحكمة النقض في مسائل العمل والتأمينات الاجتماعية في ( 60 ) عام ( 1931  - 1991 ) ، الجزء الأول ( منازعات العمل والقطاع العام ) ، ص 990 .

19 – ينظر في ذلك حكمها الصادر في 13 / 11 /1967 ،  أشار له الدكتور احمد سلامة بدر : التحقيق الإداري والمحاكمة التأديبية ، مصدر سابق ، ص7 .

20 – عبد القادر الشيخلي : النظام القانوني للجزاء التأديبي ، دار الفكر للنشر والتوزيع ، عمان ،  1983، ص 150.