تعود بدايات التنظيم الإداري الإقليمي في العراق إلى العهد العثماني حينما كان العراق جزءاً من الإمبراطورية العثمانية للمدة من عام 1534 إلى عام 1918 وكانت بغداد ايامة (ولاية) من ولايات الدولة العثمانية مقسمة إلى سبعة عشر سنجقاً (لواء) . وفي عهد الوالي مدحت باشا (1869-1872 ) ثم تطبيق نظام الولايات بعد صدور مرسوم 1856 المتضمن إجراء إصلاحات إدارية وتشريعية ، فقد قسمت ولاية بغداد إلى عشرة سناجق هي بغداد – شهر زور – السليمانية –الموصل – الدليم – كربلاء – الديوانية- البصرة – العمارة –إلى أن ولاية بغداد تشمل معظم أرجاء العراق (1) . وفي عام 1879 أصبحت الموصل ولاية قائمة بذاتها تابعة للباب العالي في إسطنبول ويرتبط بها سنجق كركوك وسنجق السليمانية أما البصرة التي كانت تابعة لولاية بغداد وقد أطلقت عليها تسميات عديدة منها المتسلمية - القائم مقامية –المتصرفية . وفي عام 1884 أصبحت ولاية تابعة إلى استانبول مباشرة واستمرت حتى عام 1914 وتتكون من سنجق البصرة وسنجق العمارة وسنجق المنتفك (2) .  وبعد انهيار الإمبراطورية العثمانية بعد الحرب العالمية الأولى وظهور العراق كدولة مستقلة ، أعيد التنظيم الإداري اعتباراً من سنة 1921 حيث قسمت البلاد إلى عشرة الويه تضم 35 قضاءً وتتفرع إلى 85 ناحية وفيها 116 شعبة ( وهي وحدات مالية تحت إدارة وزير المالية ) (3) .  وفي عام 1922 تم استحداث لواء الكوت ولواء الديوانية وفي عام 1923 تم استحداث لواء اربيل وفي عام 1924 استحدث لواء السليمانية وبذلك اصبح العراق مقسماً إلى أربعة عشر لواءً واستمر هذا الحال حتى عام 1968 حيث تم استحداث أربعة الويه ( محافظات ) هي دهوك – صلاح الدين – النجف – المثنى .  وبصدور القانون الأساس العراقي ( الدستور ) عام 1925 خصصت المواد من (109) إلى (112) إلى التنظيم الإداري الإقليمي فقد نصت المادة (109) من القانون الأساس على ان تعيين المناطق الإدارية وأنواعها وأسمائها وكيفية تأسيسها واختصاص موظفيها يتم بقانون خاص وقد صدر القانون الخاص بإدارة الألوية ، القانون رقم (58) لسنة 1927 الذي استبدل بالقانون رقم (16) لسنة 1945 وخصصت المواد من (60) إلى (101) للإدارة المحلية التي لم يكن القانون السابق قد تطرق إليها حيث منح هذا القانون الوحدات الإدارية شخصية معنوية إي انه اخذ بنظام الإدارة اللامركزية وتضمن وجود هيئات اللواء التي هي المتصرف ومجلس اللواء الذي يتكون من أعضاء معينين بحكم وظائفهم وأعضاء منتخبين على أن لا يقل عددهم عن ستة ولا يزيد عن خمسة عشر . كما نصت المادة (111) من القانون الأساس على : تدار الشؤون البلدية في العراق بواسطة مجالس بلدية بموجب قانون خاص وطبقاً لذلك صدر قانون إدارة البلدية رقم (84) لسنة 1931 الذي نص على ان البلدية كل مؤسسة محلية ذات شخصية حكميه مكلفة بالقيام بالمصالح والخدمات المنصوص عليها في هذا القانون أو أي قانون أخر وتتكون هيئات البلدية من رئيس البلدية ، المجلس البلدي ويعيّن رئيس البلدية من السلطة المركزية وهو رئيس للمجلس البلدي ويتكون المجلس البلدي من أعضاء منتخبين  يكون عددهم ما بين ستة إلى عشرة أعضاء بحسب صنف البلدية ويتم انتخابهم من سكان المدينة بالاقتراع السري وللمجلس البلدي اختصاصات ملزمة تتعلق بتحسين أوضاع المدينة من النواحي العمرانية ، الصحية ، أما الاختصاصات الاختيارية فقد ذكرها القانون على سبيل المثال كالخدمات العامة . في عام 1957 صدر القانون رقم (16) قانون إدارة القرى الذي منح القرية شخصية معنوية ونص على أن تكون هيئاتها من العمدة الذي يعين من السلطة المركزية من بين الأشخاص الذين يرشحهم سكان القرية ومجلس القرية الذي يرأسه العمدة وعضوان منتخبان وأعضاء بحكم وظائفهم ( الكاتب – المعلم – المضمد …..الخ ).     واختصاصات مجلس القرية تتعلق بإدارة شؤون القرية المالية والاعتناء بطرق القرية والجوانب الصحية والزراعية والخدمية الأولى (4) .       وبند ثورة 14 تموز 1958 صدر القانون رقم (36) لسنة 1959 قانون تعديل قانون إدارة الألوية الذي نص في المادة الثانية على حل مجالس الألوية المؤلفة بموجب القانون السابق كما نصت المادة الثالثة على تأليف مجالس الألوية من أعضاء الدائمين فقط وهم الأعضاء بحكم وظائفهم بصورة مؤقتة لحين انتخاب الأعضاء الآخرين (5) .  ثم صدر قانون إدارة البلديات رقم (165) لسنة 1964 (6) الذي حل محل القانون رقم (84) لسنة 1931 حيث نص على المادة الرابعة منه على ان يكون للبلدية مجلس لا يقل عدد أعضائه عن خمسة ولا يزيد على واحد وعشرين من بينهم رئيس البلدية . ونصت المادة الحادية والعشرون منه على انتخاب أعضاء المجلس من بين السكان بالانتخاب الحر المباشر وبالاقتراع السري التام وفقاً لقانون انتخابي خاص وحددت المادة الثالثة والأربعون وظائف المجلس البلدي وصلاحياته ومن ضمن الوظائف أعداد التصاميم الأساسية للمدن ورفعها مع الاعتراضات الواردة عليها من المواطنين إلى الوزير لإقرارها خلال ثلاثة اشهر . هذا وقد نص القانون في مواد عديدة على وظائف متعددة للمجلس البلدي تتعلق بالجوانب العمرانية والثقافية والصحية والاجتماعية والزراعية على إن قرارات المجلس خاضعة لاعتراض السلطة الرئاسية خلال مدة شهر من تاريخ رفعها وفي الأمور المالية خاضعة للمصادقة عليها من الوزير المختص ومجلس الوزراء والسلطة الإدارية ( المادة السابعة والخمسون ) وذلك حسب المبلغ المراد صرفه . هذا وقد نص القانون على رقابة السلطة المركزية لأعمال المجالس البلدية في المادة الحادية والسبعون. " لمجلس الوزراء بناءً على اقتراح الوزير حل مجلس أمانة العاصمة وللوزير بناءً على اقتراح السلطة الإدارية حل مجالس الأصناف الأخرى من البلديات في حالة تجاوز حدود صلاحياتها المنصوص عليها في القانون أو إذا اصبح بقاءها مضراً بالمصلحة العامة أو إذا فقد المجلس أكثرية أعضائه . على أن يتم انتخاب مجلس جديد خلال مدة خمسة وأربعين يوما من تاريخ حل المجلس وخلال المدة ما بين حل المجلس وانتخاب مجلس جديد تقوم لجنة يشكلها الوزير للقيام بمهام المجلس خلال هذه الفترة على أن لا تقوم هذه اللجنة باتخاذ أي قرار يقتضي صرف مبالغ من صندوق البلدية لم يسبق للمجلس أن اتخذ مثل هذا القرار. من خلال النصوص القانونية الواردة يتضح أن المشرّع حرص على إبراز العلاقة بين السلطة المركزية وبين الهيئة اللامركزية (المجلس البلدي) بما يمثل المبادئ العامة لتنظيم ممارسة السلطة الرئاسية . فقد منح المشرع الهيئة اللامركزية (المجلس البلدي) الشخصية المعنوية وبين اختصاصاتها وواجباتها على الوجه المشار إليه وحدد علاقتها بالسلطة المركزية على الوجه التالي:

1-أن السلطة المركزية  تمارس صلاحياتها في مراقبة أعمال الهيئة اللامركزية(المجلس البلدي ) من خلال حقها في الاعتراض على قرارات الهيئة اللامركزية.

2-وجوب مصادقة السلطة المركزية على قرارات المجلس البلدي المتعلقة بالصرف إذا زاد المبلغ المراد صرفه عن حدود معينة.

3-أشراف السلطة المركزية على أعمال الهيئة اللامركزية (المجلس البلدي) ومراقبة تنفيذ الميزانية وتدقيق الحسابات.

4-للسلطة المركزية حق حل الهيئة اللامركزية (المجلس البلدي) بناءً على اقتراح ممثل السلطة المركزية (المتصرف) وذلك في حالات نص عليها القانون.

5-للسلطة المركزية تعيين رؤساء الوحدات الإدارية الذين يديرون أعمال الهيئات اللامركزية (المتصرف ) (المحافظ) القائم مقام . مدير الناحية ورؤساء الدوائر الفرعية (7) وتربط هؤلاء بموظفيهم رابطة التبعية الوظيفية وفقاً لقاعدة التدرج الهرمي.

بصدور دستور 1970 تأكد الاتجاه نحو الإدارة اللامركزية في العراق إذ نصت المادة الثامنة الفقرة (ب) على : تقسيم جمهورية العراق إلى وحدات إدارية وتنظم على أساس الإدارة اللامركزية وهذه أول إشارة في الدستور العراقي إلى مبدأ الإدارة اللامركزية في حين أن دستور 29 نيسان 1964 ودستور 21 أيلول 1968 تضمنا نصاً واحداً في المادتين (83 ،84) من دستور 1964 والمادتين (77 ،78) من دستور 1968:

 " - تقسم الجمهورية العراقية إلى وحدات إدارية تنظم وتدار وفقاً للقانون .

- تختص الهيئات الممثلة للوحدات الإدارية بكل ما يهم الوحدات التي تمثلها وتساهم في تنفيذ الخطة للدولة ." والوحدات الإدارية شخص معنوي عام إقليمي يمارس الوظيفة الإدارية على جزء محدد من إقليم الدولة وقد حدد قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969 الذي حل محل قانون إدارة الألوية رقم (16) لسنة 1945 وتعديلاته في المادة الأولى فقرة (3) الوحدة الإدارية المحافظة والقضاء والناحية ثم أضيفت المنطقة بعد صدور قانون الحكم الذاتي وعليه فالوحدة الإدارية هي التقسيم الإداري الذي يمنحه القانون الشخصية المعنوية فقد نصت المادة الثانية من قانون المحافظات على : تقسم الجمهورية العراقية إلى محافظات والمحافظات إلى اقضيه والأقضية إلى نواحٍ ويكون لكل منها الشخصية المعنوية ..وبينت المواد 4 ، 5 ، 6  من القانون كيفية تشكيل الوحدات الإدارية فالمحافظة تستحدث ويعين مركزها واسمها وتثبت وتعدل حدودها ويفك ارتباط الاقضية والنواحي منها وتلحق بمحافظة أخرى بمرسوم جمهوري يصدر بناءً على اقتراح الوزير وموافقة مجلس الوزراء ومصادقة مجلس قيادة الثورة (المادة 4).ويستحدث القضاء ويعيّن ويغيّر مركزه واسمه وتثبت وتعدل حدوده ويفك ارتباط النواحي منه وتلحق بقضاء أخر بمرسوم جمهوري يصدر بناءً على اقتراح الوزير (استناداً إلى قرار مجلس المحافظة) وموافقة مجلس الوزراء (8) وكذا الحال بالنسبة للناحية (9) . وقد حددت المادة الثالثة من القانون صلاحيات الوحدة الإدارية وهي :

- التمتع بالحقوق المخوّلة للوحدة الإدارية بموجب القوانين.

- استيفاء الضرائب والرسوم والأجور وفقاً لأحكام القوانين .

- استعمال الصلاحيات التي تمكنها من القيام بالخدمات والوظائف حسب أحكام قانون المحافظات والقوانين الأخرى .

- عقد العقود على اختلاف أنواعها بمقتضى أحكام القانون.

- لها أن تكون خصماً في جميع الدعاوى التي تقام لها أو عليها .

ونصت المادة الثانية والخمسون من القانون على تشكيل مجالس الإدارة المحلية حيث يكون لكل وحدة إدارية مجلس للإدارة المحلية فعلى مستوى المحافظة يشكل مجلس المحافظة الذي يتكون من المحافظ رئيساً للمجلس – نائب للرئيس من أعضاء المجلس المنتخبين وأعضاء دائمين بحكم وظائفهم وأعضاء منتخبين يكون عددهم ضعف الأعضاء الدائمين وعلى الأسلوب نفسه تشكل مجالس الاقضية والنواحي .هذا ولغرض ضمان تطبيق أسلوب اللامركزية نص القانون في المادة الرابعة والثمانين على تشكيل هيئة عليا للإدارة المحلية برئاسة رئيس الوزراء وعضوية وزراء الداخلية ، المالية - التربية ، الأشغال والإسكان ، المواصلات ، الصحة ، الزراعة ، الثقافة والأعلام ، العمل والشؤون الاجتماعية ، والشباب تختص برسم السياسة العامة لنشاط مجالس الوحدات الإدارية ونقل الوظائف والخدمات والاختصاصات التي تمارسها الوزارات المختصة والأجهزة اللازمة مع الاعتمادات المالية المرصدة في الميزانية العامة إلى مجالس الوحدات الإدارية بصورة تدريجية وخلال مدة لا تزيد على عشر سنوات من تاريخ صدور القانون  وحددت المادة السادسة والثمانون وظائف المجالس الإدارية التي تتعلق بالخدمات الصحية والتربوية والزراعية والنقل والشباب والشؤون الاجتماعية كما حددت المادة التسعون الوظائف والخدمات التي تقوم بها المجالس الإدارية التي تنقل إليها من الوزارات (السلطة المركزية) إلى المجالس المحلية ويتم ذلك بقرار من الهيئة العليا للإدارة المحلية بناءً على اقتراح الوزير (10) .ونصت المادة (102) من القانون على جواز قيام الوزير المختص (السلطة المركزية ) بان يتعهد القيام بالمشاريع ذات العلاقة بوزارته إلى أحد المجالس المحلية (الهيئة اللامركزية ) مباشرة أو بناءً على طلب المجلس المختص للقيام بها نيابة عن الوزارة ، بل أن المشرّع ذهب إلى ابعد مدى في إطار التنسيق بين السلطة  المركزية  وبين الهيئة اللامركزية إذ نصت المادة (103) على قيام الوزارات السلطة المركزية بالاسترشاد برأي مجلس المحافظة في العديد من الأمور المتعلقة بنشاط الإدارة كالمشاريع الزراعية التي تباشرها وزارة الزراعة والمؤسسات التربوية والمدارس التابعة لوزارة التربية وغيرها من جوانب النشاط الإداري. وهذا اتجاه جديد في أسلوب ممارسة السلطة المركزية التي تعهد للهيئات اللامركزية بالقيام ببعض الواجبات المكلفـة بها والاسترشاد برأي الهيئات اللامركزية بخصوص بعض جوانب النشاط الإداري  وهذا مؤشر على أثر تطور النشاط الإداري في ممارسة هذا الأسلوب إذ أن المعروف أن الجهة الإدارية الأدنى هي التي تسترشد برأي الجهة الإدارية الأعلى أما في الحالة المشار إليها فقد حدث العكس تماماً إذ أن المشرّع الزم السلطة المركزية  (الوزارة) على الاسترشاد برأي الهيئة اللامركزية وهو اتجاه جديد يشير بوضوح إلى إن الهيئة اللامركزية على علاقة مباشرة بأوجه النشاط الإداري وهي اعرف باحتياجات المنطقة وعليه حسناً فعْلَ المشرّع حينما الزم السلطة المركزية  (الوزارة) باستشارة الجهة الأدنى وبذلك يكون المشرّع قد أضاف اتجاهاً جديداً في علاقة السلطة المركزية بالهيئة اللامركزية . كما حدد القانون أسلوب رقابة السلطة المركزية على أعمال الهيئات اللامركزية من خلال (11) :

أ) تعيين رؤساء الوحدات الإدارية والذين يكونون رؤساء المجالس المحلية ويخضعون السلطة المركزية خضوعاً رئاسياً كما ان الموظفين المعينين  يخضعون رؤسائهم أيضاً خضوعاً رئاسياً.

ب) حل مجالس الوحدات الإدارية في حالات نص عليها القانون

ج) تأجيل اجتماعات مجالس الوحدات الإدارية لمدة نص عليها القانون  حيث نصت المادة (129) من قانون المحافظات على انه لمجلس الوزراء بناءً على اقتراح الوزير حل مجالس الوحدات الإدارية إذا خالفت المجالس واجباتها أو اصبح بقاؤها مضراً بالمصلحة العامة(12) كما يمكن للوزير ممارسة الرقابة عن طريق تأجيل اجتماعات مجالس الوحدات الإدارية وللمحافظ / ممثل السلطة المركزية / تأجيل اجتماعات مجلس القضاء ومجلس الناحية لمدة لا تجاوز خمسة عشر يوماً في حالة تعذر استمرار عقد اجتماعات هذه المجالس أو تحققت أسباب مبررة لهذا التأجيل على أن تذكر الأسباب في قرار التأجيل ويكون هذا القرار قابلاً للاعتراض لدى مجلس الوزراء أو الوزير كل حسب اختصاصه ولا يجوز التأجيل لأكثر من مرتين خلال سنة واحدة (13) .وفي حالة حل مجلس الوحدة الإدارية أو أجلت اجتماعاته تقوم لجنة برئاسة رئيس الوحدة الإدارية وعضوية الأعضاء الدائمين بواجبات مجلس الوحدة الإدارية بصورة مؤقتة لحين تشكيل المجلس الجديد أو انتهاء تأجيل الاجتماعات على أن تعرض القرارات الصادرة من هذه اللجنة خلال مدة الحل أو التأجيل على المجلس الجديد فور انعقاده لاستحصال موافقته عليها (14) ومن صور رقابـة السلطـة المركزية على المجالس المحلية ما يتمثل بالرقابة التي تباشر عن طريق المفتشين الإداريين الذين توفدهم وزارة الداخلية بصورة دورية لتفتيش المحافظات والدوائر التابعة لها لملاحظة مدى التزام هذه الدوائر بالقوانين والأنظمة والتعليمات وترفع هذه التقارير إلى مقر وزارة الداخلية لاتخاذ الإجراءات اللازمة بشأنها . كما أن من صور الرقابة الإدارية التي تمارسها السلطة المركزية على أعمال المجالس المحلية والدوائر التابعة للمحافظات هو ما نصت عليه المادة (132) من قانون المحافظات المتضمن عقد مؤتمرات إدارية سنوية للمحافظين يعقد في بغداد يحضره أعضاء الهيئة العليا للإدارة المحلية وأمين بغداد ووكلاء وزارات الداخلية والمديرون العامون فيها وأعضاء هيئة التفتيش الإداري والمستشارون في الإدارة المحلية والخبراء والمهندسين وممثلو الدوائر الرسمية وشبه الرسمية وذلك لدراسة المشاكل العامة المشتركة لعموم المحافظات ويرفع المؤتمر توصياته إلى رئيس الوزراء والوزارات ذات العلاقة وكذلك المؤتمرات الإدارية التي تعقد على مستوى المحافظة لدراسة المشاكل التي تخص الوحدات الإدارية فيها بما يساعد على رفع كفاية الإدارة المحلية وتنسيق أعمالها مع السلطة المركزية (15) .

_______________________

1- د.جميل موسى النجار : الإدارة العثمانية من ولاية بغداد : دار الشؤون الثقافية 2001 ص 117

2- حسين الرحال وعبد المجيد كمونه: الإدارة المركزية والإدارة المحلية في العراق بغداد 1953 ص 54 .

3- المصدر السابق ص 58-59 .

4- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 90-91 .

5- القانون رقم (36) لسنة 1959 المنشور في الوقائع العراقية العدد 140 في 14/3/1959 .

6- منشور في الوقائع العراقية العدد 1033 في 22/11/1964 .

7- يلاحظ في السنوات الأخيرة أن التنظيم الإداري أخذ يتجه إلى رفع المستوى الوظيفي لبعض رؤساء الدوائر الفرعية إذ رفعت بعض الدوائر من مرتبة أقسام تابعة للوزارات إلى مديريات عامة يديرها مدراء عامون وصلاحية المدير العام أوسع من صلاحية مدير القسم وهذا ناشئ عن تطور النشاط الإداري وعلى سبيل المثال مديريات التربية في المحافظات أصبحت مديريات عامة وكذلك الدوائر الصحية وممارسة السلطة الرئاسية في ظل هذه المتغيرات لم تعد مقتصرة على السلطة الرئاسية الأعلى (الوزارة) وإنما هي أيضاً تمارس من قبل الجهات الإدارية المشار إليها ..

8- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 97 .

9- يلاحظ أن المشرّع قد ميّز بين السلطة  المختصة بإصدار القرار النهائي لاستحداث المحافظة من السلطة الرئاسية المختصة بإصدار القرار النهائي لاستحداث القضاء والناحية إذ أن المحافظة تستحدث بموجب قرار تشارك فيه ثلاث جهات وبموجب ثلاث مراحل 1- مرحلة اقتراح القرار من قبل الوزير .2- مرحلة الموافقة على القرار من مجلس الوزراء .3- مرحلة المصادقة النهائية على القرار من قبل مجلس قيادة الثورة وليس هناك دور للهيئة اللامركزية (مجلس المحافظة) في حين انه في استحداث القضاء او الناحية فيكون من خلال قرار يصدره مجلس المحافظة ويوافق عليه الوزير ومجلس الوزراء بما يعني مشاركة الهيئة اللامركزية مع السلطة المركزية في قرار الاستحداث الخاص بالقضاء والناحية.

10- د. عصام البرزنجي : د. مهدي السلامي . د. علي بدير: مبادئ وأحكام القانون الإداري ص 179

ويلاحظ في هذا الإطار أن المشرع أوكل إلى السلطة المركزية المركزية مهمة رسم السياسة العملية للنشاط الإداري على مستوى الوحدات الإدارية المحلية (اللامركزية) يرافق ذلك نقل الوظائف والاختصاصات من السلطة المركزية إلى الوحدات المحلية بصورة تدريجية وذلك لضمان قدرة أجهزة الإدارة المحلية على استيعاب المهام الجديدة المنوطة بها في إطار تنفيذ مفردات النشاط الإداري أي أن هذا النشاط يخطط مركزياً من قبل السلطة المركزية في المركز وينفذ    لا مركزياً من قبل السلطة الإدارية المحلية (الهيئة اللامركزية).

11- د. ماهر صالح علاوي : القانون الإداري ص 200 .

12- وهذا النص مماثل تماماً للنص الوارد في المادة الحادية والسبعين من قانون إدارة البلديات رقم (165) لسنة 1964 المشار إليه سابقاً.

13- المادة (130) من قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969 .

14- المادة (131) من قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969 .

15-  المادة (132-133) من قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969