لقد ارتبط عيب مخالفة القانون بركن المحل والذي يعرف بأنه التغير الذي يحدثه في الوضع القانوني القائم لحظة صدوره فينشئ مركزاً قانونياً جديداً أو يعدل أو يلغي مراكز قائمة، ومن شروط صحة محل القرار الإداري أن يكون المحل ممكناً عملاً وجائراً قانوناً فضلاً عن انه يرتب اثر القرار حالاً ومباشراً . فيجب أن يكون محل القرار الإداري موافقاً للقانون إذ أن المحل يمثل الأثر المترتب على قرار الإدارة وهذا الأثر هو الذي يبحث عن مدى مطابقته للقانون . وسنقوم بتعريف عيب مخالفة القانون أولا ثم نبين صوره ثانياً .
أولا- تعريف عيب مخالفة القانون :
عرف الفقه الفرنسي عيب مخالفة القانون بـ (أن القرار المطعون فيه لا يمكن اتخاذه، وذلك لأنه غير منصوص عليه أو غير مرخص به ، أما بالقانون المكتوب أو بأية قاعدة قانونية أو مبدأ من مبادئ القانون)(1) ، كما عرفه آخرون بأنه مخالفة كل قاعدة قانونية بفرض احترامها على الإدارة تطبيقاً لمبدأ المشروعية سواء أكانت هذه القاعدة مكتوبة أم غير مكتوبة وحسب تدرجها في القوة بين مصادر المشروعية(2) ولهذا نجد أن الفقه الفرنسي يتجه إلى تعريف مخالفة القانون بمعناه الواسع بغض النظر عن طبيعة هذا القاعدة القانونية .
أما في مصر فنص المشرع كما أسلفنا على عبارة (أو مخالفة القوانين ..) ضمن اوجه الإلغاء في المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972، لذا اتجه الفقه المصري إلى إيراد تعريف واضح لهذا العيب فعرفه البعض بأنه ذلك العيب الذي يتصل بمحل القرار الإداري ومحل القرار هو الأثر القانوني الذي يحدثه القرار في الحالة القائمة وينتج عن هذا الأثر إنشاء مركز قانوني يبرره .(3)
ونلاحظ في هذا التعريف انه ركز على المحل ولم يحدد طبيعة القاعدة القانونية محل المخالفة وعرفه البعض بأنه ما يتعلق بمحل القرار الإداري إذ يجب أن تكون كل القرارات الإدارية متفقة وحكم القانون وبخلافه فان محل القرار يكون غير مشروع ويكون باطلاً (4) ومهما يكن من أمر فأن عبارة (أو مخالفة القوانين) التي نص عليها قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 تبدو عامة تشمل جميع القواعد القانونية بمختلف درجاتها بدءاً بالدستور مروراً بالمبادئ العامة وحتى اللوائح الإدارية . كما أكد على ذلك جانب كبير في الفقه المصري. (5)
أما الفقه العراقي فقد حاكى بتعريفه لهذا العيب الفقهان الفرنسي والمصري حيث عرفه بأن القرار الإداري الذي يكون معيباً في فحواه أي في موضوعه أي أن يكون الأثر المترتب على القرار الإداري غير جائز أي مخالف للقانون .(6)
كما عرفه الدكتور ماهر صالح بأنه (عدم احترام وموافقة محل القرار الإداري للقواعد القانونية على كل درجة سواء كانت مكتوبة أو عرفية )(7) . ولا شك أن هناك إجماع في الفقه الإداري على شمول مخالفة القانون لجميع القواعد القانونية وكذلك تعلق هذا العيب بركن المحل حصراً.
ثانياً- صور مخالفة القانون :
يتخذ عيب مخالفة القانون الصور الآتية :
1- المخالفة المباشرة للقانون .
2- الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية .
3- الخطأ في تفسير القاعدة القانونية .
1- المخالفة المباشرة للقانون :
تمثل المخالفة المباشرة للقاعدة القانونية بقيام الإدارة بعمل تجرمه القاعدة القانونية أو امتناعها عن عمل توجبه القاعدة القانونية (8) ، ويعتبر هذا التطبيق ، الأكثر وضوحاً لمبدأ المشروعية حيث لا يمكن لأي مرسوم أن ينص على مسائل مخالفة للقوانين أو في يضيف شيئاً إلى قانون ، كما لا يمكن لأي قرار فردي أن يخالف أحكام قانون كما لا يمكن لأي قرار سواء كان فردياً أو تنظيمياً أن يتعارض مع المبادئ العامة للقانون . (9)
والمخالفة المباشرة قد تكون إيجابية وقد تكون سلبية ، وتتحقق المخالفة الإيجابية في حالة قيام الإدارة بإصدار قرار في موضوع محرم عليها اقتحامه بموجب القاعدة القانونية .
وتتحقق المخالفة المباشرة السلبية في حال امتناع الإدارة عن اتخاذ إجراء مفروض عليها اتخاذه بنص قاعدة قانونية (10) .
2- الخطأ في تفسير القاعدة القانونية :
وهذه الصورة يمكن حصولها في حالة إعطاء الإدارة للقاعدة القانونية المعنى غير المقصود قانوناً(11) . وهذا التفسير الخاطئ قد يرجع إلى غموض أو لبس أو عدم وضوح النص القانوني موضوع التفسير ، وقد مارس القضاء الإداري العراقي والمقارن وبفعالية رقابته عن تفسير الإدارة الخاطئ للقانون حيث وجد أن القضاء هو المرجع في حسم الخلاف الذي يدور بين الإدارة وبين من يطعن في صحة القرار الإداري مستنداً على هذه الصورة من صور مخالفة القانون ، ويترتب على ذلك أن على الإدارة أن تلتزم بالتفسير الذي يعتنقه القضاء حتى لو كان هذا التفسير لا يتفق مع حرفية النص (12) .
3- الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية :
يقصد بالخطأ في تطبيق القانون ، مباشرة الإدارة للسلطة التي منحها القانون إياها بالنسبة لغير الحالات التي نص عليها القانون أو دون توافر الشروط التي حددها المشرع لمباشرتها .وقد عرف الدكتور محمود عاطف البنا هذا العيب بأنه ( تطبيق الإدارة القانون تطبيقاً غير صحيح فتمارس السلطة المخولة لها في غير الحالات التي نص عليها القانون ، أو دون أن تتوفر الشروط التي حددها القانون لممارستها) .
وقد اختلف الفقه والقضاء في اعتبار هذه الصورة من عيوب القرار الإداري متعلقة بالمحل أم في كونها متعلقة بعيب السبب ، إذ اتجه الفقه المصري إلى اعتبارها من عيوب المحل وعلى رأسه الدكتور الطماوي وعزز رأيه بقرارات لمجلس الدولة المصري وذهب لدعم رأيه إلى القول بأن رقابة القضاء فيما يتعلق بمخالفة القواعد القانونية فإنها رقابة موضوعية تستهدف مطابقة محل القرار الإداري لأحكام القانون ، ثم يقرر أن الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية على الوقائع المختلفة في رقابة القضاء الإداري في التحقق من حدوث الوقائع المادي التي استندت إليها الإدارة في إصدار القرار . كذلك تعديل الوقائع الثابت حدوثها للتأكد ما إذا كانت تبرر إصدار القرار ضمن العيوب التي تصيب محل القرار الإداري(13) .
وعلى الجانب الأخر هناك رأي يقول بأن عيب الخطأ في تطبيق القانون يعتبر ضمن عيب السبب وهذا ما يؤيده الفقه الفرنسي وجزء من الفقه المصري على أساس انه الخطأ في تطبيق القانون إنما يشير إلى عيب السبب وان القضاء في فرنسا ومصر يرجع في إلغاء الكثير من القرارات إلى عيب السبب صراحة وانه من المنطق أن يقابل كل ركن من أركان القرار الإداري وجها من اوجه الإلغاء وينشأ عن العيب الذي يمكن أن يصيبه (14). ولكننا مع هذا الاختلاف فأنا نميل إلى رأي الدكتور ماهر صالح علاوي والذي عد هذه الصورة ضمن الأوضاع المتعلقة بالرقابة على المحل القرار الإداري ولكنه عد العيب الذي يشوب ركن السبب من العيوب المستقلة (15) .
_________________
1-Jacques Moreau, Op. Cit , p.777 .
2-أورده د. صالح إبراهيم ، رقابة القضاء على مخالفة القانون في القرار الإداري، مصدر السابق – ص31.

3- سيد خليل هيكل، رقابة القضاء الإداري على أعمال الإدارة، دراسة مقارنة، بدون مكان طبع، بدون سنة طبع ، ص398.
4- عبد الفتاح عبد الحليم عبد البر، النظريات القضائية واوجه الطعن في القرار الإداري، الغلو في تقدير الجزاء، الانحراف في استعمال الإجراءات، الجزاء التأديبي، دار النهضة العربي، القاهرة، بدون سنة طبع ، ص15 .
5- للمزيد راجع كل من سليمان محمد الطماوي، الكتاب الأول، قضاء الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، 1986، ص817 وكذلك د. محسن خليل، القضاء الإداري اللبناني، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، بيروت، 1982 ، ص530 .
6- د. عبد الرحمن تورجان الأيوبي ، القضاء الإداري في العراق حاضره ومستقبله(دراسة مقارنة)رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية الحقوق ، جامعة القاهرة،1965 ، ص208 .
7- د. ماهر صالح علاوي، القرار الإداري، دار الحكمة للطباعة والنشر، بغداد، 1991 ، ص132
8- د. صالح إبراهيم المتيوتي، الرقابة القضائية على مخالفة القانون ، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ،جامعة الموصل، 2002، ص1120 .
9- Rene Romeuf :La justice administrative J. Delmas etcie,Paris,1989,p.60
10- د. صالح إبراهيم المتيوتي، الرقابة القضائية على مخالفة القانون ، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ،جامعة الموصل، 2002 ، ص118 .
11- سليمان الطماوي ، قضاء الإلغاء ، مصدر سابق ، ص389 .
12- المصدر نفسه ، ص854 .
13- د. صالح إبراهيم المتيوتي، الرقابة القضائية على مخالفة القانون ، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ،جامعة الموصل، 2002 ، ص125.
14- 34- ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999 ، ص444 .
15- د. ماهر صالح علاوي ،غلط الإدارة البين ورقابة القضاء عليه ، مجلة العلوم القانونية ، العدد 1-2 ، السنة 1990 .