أن المشروعية هي سيادة حكم القانون ، وان القانون الذي يسود حكمه هو القانون بمعناه الواسع ومن ثم فان مصادر المشروعية هي نفس مصادر القانون . وجرياً مع اغلب كتب الفقه الإداري تقسم هذه المصادر إلى مدونة وغير مدونة وبالشكل الاتي :

- المصادر المدونة :

يمكن لنا ان نحصر المصادر المدونة لمبدأ المشروعية في الدستور ثم في المعاهدات وتليها القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية ، أي القوانين العادية ثم الأنظمة التي تصدر عن الإدارة أي اللوائح . وسنعرض لها بإيجاز .

1. الدستور : يقصد بالدستور مجموعة القواعد القانونية التي توضح الاسس التي تقوم عليها الدولة . وتنظم السلطات الاساسية بها من حيث التكوين والاختصاصات وتعيين حقوق الافراد وواجباتهم(1).وعلى هذا تعتبر القواعد الدستورية من اسمى القواعد القانونية في الدولة اذ يأتي الدستور في قمة الهرم القانوني السائد فيها . وهي من اولى القواعد القانونية التي توجب خضوع الادارة لها وإلا تعرض تصرفها للإلغاء(2) ومخالفة تصرف الإدارة للدستور اما ان تكون مخالفة مباشرة وذلك بان تصدر الإدارة لائحة او قراراً ادارياً عاماً او فردياً مخالفاً لقاعدة دستورية او ان تكون مخالفة غير مباشرة وفيها لا تخالف الإدارة القاعدة الدستورية بل يجئ تصرفها مطابقاً لقاعدة او نص تشريعي مخالف للدستور ، ففي الحالة الاولى يخضع تصرف الإدارة لرقابة القضاء الإداري دون جدلٍ او خلاف ، أما الحالة الثانية فللحكم بعدم مشروعية عمل الإدارة لابد من الرجوع الى دستورية القانون الذي استند اليه عمل الإدارة ، وهنا تثار الرقابة على دستورية القوانين ، ففي فرنسا نظراً الى وجود المجلس الدستوري الذي يختص بالنظر في دستورية القوانين ، فقد استقر القضاء على ان ليس له التعرض لدستورية القوانين متعللاً بان وظيفته هي مراقبة السلطة الإدارية وليس السلطة التشريعية ، وبذلك يكون تصرف الإدارة بمنأى عن قرار الابطال لعدم الدستورية(3) .

2. التشريع : وهو مجموعة القواعد القانونية الصادرة عن السلطة التشريعية . وتلتزم الإدارة باحترام ما تضعه السلطة التشريعية من قوانين ، لما لهذه السلطة من اهمية خاصة ومركز ممتاز ، فهي على الاغلب سلطة ينتخبها الشعب وعلى هذا فان التشريع يشمل القوانين الصادرة عن البرلمان والقوانين التي قد تصدرها السلطة التنفيذية بترخيص من الدستور(4) .

3. المعاهدات : لا تعتبر المعاهدات من مصادر المشروعية مالم تصادق عليها الجهات المختصة في الدول ، وفقاً للإجراءات القانونية . اذ انها تصبح بهذا التصديق جزءاً من القانون الداخلي للدولة ومن ثم كان على الافراد والسلطات جميعها احترام احكامها .

واذا كانت الدساتير سواء في مصر او في العراق تجعل من المعاهدات في مرتبة التشريع الداخلي(5) إلا ان الدستور الفرنسي لعام 1958 اعتبر المعاهدة في المادة 55 في مرتبة اعلى من القوانين العادية ، حيث ينص على ان المعاهدات والاتفاقات المصدق عليها وفقاً للقانون تكون لها اعتباراً من وقت نشرها قوة اعلى من قوة القوانين(6) .

4. القرارات التنظيمية او اللوائح ((التشريع الفرعي)) : ويطلق عليها ايضاً القرارات التنفيذية او الانظمة وهي القرارات الإدارية التنظيمية التي تصدرها السلطة التنفيذية . وهي تمثل المجال الرحب لقيام الإدارة بعملها ووظائفها التنفيذية باعتبارها من اهم وسائل الإدارة في القيام بما أنيط بها دستورياً من وظيفة عامة لخدمة المصلحة العامة وتتشعب هذه القرارات او الانظمة الى انواع متعددة منها ما يصدر في الظروف الاستثنائية وهي انظمة الضرورة والانظمة التفويضية (7)، والسبب في كون تلك اللوائح من مصادر المشروعية الواجب احترامها والالتزام بها من قبل الإدارة ، يعود الى اعتبارات عديدة منها احترام مبدأ الحقوق المكتسبة المتولدة عن القرارات الإدارية .

وكذلك احترام مبدأ التدرج الشكلي للقرارات ، أي علو القرارات التنظيمية على القرارات الفردية(8).

- المصادر غير المدونة :

 تشمل المصادر غير المدونة لمبدأ المشروعية العرف والمبادئ القانونية :

1. العرف : يقصد بالعرف فيما يتعلق بالوظيفة التنفيذية ما جرت السلطة الإدارية على اتباعه من قواعد في مباشرة وظيفتها بصدد حالة معينة بذاتها دون أن يكون لهذه القواعد أساس أو سند تشريعي ، فهذه القواعد تعتبر عرفاً ملزماً للإدارة ، وأية مخالفة له تعتبر مخالفة وخرقاً لمبدأ المشروعية مما يؤدي إلى الحكم ببطلان القرار أو العمل المخالف لهذه القاعدة العرفية على أن يثبت أن الإدارة قد خالفت هذه القاعدة العرفية المطبقة في حالة فردية بذاتها مع احتفاظها بهذا العرف واستمرارها في تطبيقه على غير تلك الحالة . بمعنى أن الإدارة لم تقصد تعديل تلك القاعدة أو العدول عنها للمصلحة العامة ، لان الإدارة قد تعدل عن عرف سائد أو تستبدله بقاعدة عرفية أخرى جديدة تثبت أفضليتها ، هنا قرارها لا يعتبر مخالفاً للقانون لان القواعد العرفية بصورة خاصة والقواعد القانونية بصورة عامة غير أبدية بل هي قابلة للتعديل والتطوير(9).

2. المبادئ العامة للقانون : ويقصد بها تلك المبادئ المستخلصة والمستنبطة من روح النصوص القانونية ومن المبادئ الفلسفية والأخلاقية والاجتماعية والاقتصادية من قبل القضاء ويعلنها في أحكامه فتكتسب قوة إلزامية وتصبح بذلك مصدراً من مصادر المشروعية(10) ، ويتعين على الإدارة احترامها وعدم الخروج عنها . ونظرية المبادئ العامة للقانون ذات اصل قضائي عمل مجلس الدولة الفرنسي على إظهارها واستنباطها من خلال أحكام له بشكل أدى إلى ظهور نظرية متكاملة لتحل محل المبادئ الدستورية المنهارة بسبب الاحتلال دفاعاً عن الحقوق والحريات العامة وحرصاً على استمرار العمل بمبادئ الحرية الفردية(11) ، زيادة على ذلك فان للمبادئ العامة للقانون أهمية في تعويض النقص النسبي للقواعد القانونية المكتوبة في مجال القانون الإداري(12) ، ومن أمثلة المبادئ القانونية العامة مبدأ المساواة أمام القانون والمساواة أمام الضرائب والمساواة في استعمال الأموال العامة وعدم رجعية القرارات الإدارية ومبدأ تخصيص المؤسسات العامة الخ(13).

________________

1- جعفر ، محمد انس قاسم – الوسيط في القانون العام – دار النهضة العربية القاهرة – 1987 ، ص49 .

2- حافظ ، محمود - القضاء الاداري – دار النهضة العربية – الطبعة السابعة - القاهرة – 1976 ، ص12 .

3-  حلمي الرقدوفي ، رقابة القضاء على المشروعية الداخلية لأعمال الضبط الإداري ، دار المطبوعات الجامعية ، مصر ، 1989 ، ص288 ، ص290 ؛

والقيمة القانونية للدستور ليست محل خلاف الا ان الخلاف يدور حول القيمة القانونية لإعلانات الحقوق ومقدمات الدساتير ، وقد تمخض هذا الاختلاف عن اتجاهات عديدة للتفصيل انظر: حافظ ، محمود - القضاء الاداري – دار النهضة العربية – الطبعة السابعة - القاهرة – 1976 ، ص25 وما بعدها ؛ الدكتور الغويري ، احمد عودة – قضاء الالغاء في الاردن – جامعة مؤتة – الطبعة الاولى – عمان 1989   ، ص16 وما بعدها .

4- أبو راس ، محمد الشافعي –القضاء الإداري – الطبعة السابعة – مكتبة النصر الزقازيق   –1979، ص31 ؛ وللتشريع فضلاً عن معناه السابق معنىً عام يتصرف الى كل قاعدة قانونية مكتوبة تصدر عن سلطة مختصة وبهذا المعنى يتضمن التشريع القواعد الدستورية والتشريع الصادر من الهيئة التشريعية ، كما يتضمن اللوائح التي تصدر من جهات الإدارة . انظر : حلمي ، محمود – القضاء الاداري – دار الفكر العربي – الطبعة الثانية - القاهرة 197، ص157 .

5- محمود حافظ ، القضاء الإداري ، مصدر سابق ، ص32 ؛ وكذلك : محمد انس قاسم جعفر ، مصدر سابق ، ص58 وما بعدها .

6- الخماس ، فاروق احمد – الرقابة على اعمال الادارة – دار الكتب للطباعة والنشر – جامعة الموصل 1988 ، ص32 . 

7-  وللمزيد من التفاصيل حول انواع هذه اللوائح راجع : الدكتور خليل ، محسن – القضاء الاداري اللبناني – دار النهضة العربية - بيروت 1982 ، ص 30 .

8-  الخماس ، مصدر سابق ، ص24 .

9-  حافظ ، محمود – القضاء الاداري في الاردن – منشورات الجامعة الاردنية– الطبعة الاولى – عمان 1987 ، ص18 ؛ كذلك :   جمال الدين ، سامي – الرقابة على اعمال الادارة – منشأة المعارف بالإسكندرية – بلا سنة طبع ، ص70 ؛ وانظر أيضاً : 49.     فهمي ، مصطفى ابو زيد – القضاء الاداري ومجلس الدولة – دار المعارف – الطبعة الثالثة – الاسكندرية 1966 ، ص178 .

10- الدقدوقي ، حلمي – رقابة القضاء على المشروعية الداخلية لأعمال الضبط الاداري – دار المطبوعات الجامعية – الاسكندرية 1989 ، ص299 .

11-  الخماس ، مصدر سابق ، ص28 .

12-  الغويري ، احمد عودة – قضاء الالغاء في الاردن – جامعة مؤتة – الطبعة الاولى – عمان 1989 ، ص25 .

13- محمود حافظ ، القضاء الإداري في الأردن ، مصدر سابق ، ص19 .