أعطى المشرع الفرنسي صلاحيات للمجلس العام للمحافظة في مجال إصدار التشريعات الفرعية المالية من خلال بيان موقفه بإعطاء المجلس سلطة الإشراف والرقابة على تحديد الرسوم الخاصة بالمستشفيات، وتقديم الإعانات لمختلف فئات المجتمع المحلي، وكذلك تقديم الإعانات والموارد الخاصة بالمحافظة (1) ، مستنداً في ذلك على ما جاء في دستور فرنسا لعام 1958 المعدل، والذي تبنى النظام اللامركزي (2) ، وكذلك ما جاء في المادة (2/72) من دستور فرنسا لعام 1958، التي أشارت إلى أنه " تستفيد المجتمعات المحلية من الموارد بكل حرية ووفق الشروط التي يحددها القانون ويجوز لها أن تستلم كل حصيلة الضرائب أو جزء منها مهما تكون طبيعتها، ويجوز إنّ يرخص لها القانون تحديد وعاء الضريبة ونسبتها وفقاً للضوابط المحددة قانوناً وتمثل الايرادات الضريبية وغيرها من الموارد الخاصة بالمجتمعات المحلية جزءاً هاماً من مواردها ...." ، وبذلك فأنّ المشرع الفرنسي قد بين الاختصاصات المالية المحلية للمحافظة، كما أشار إلى حقها في استلام كل أو جزء من حصيلة الضرائب ونسبة الضرائب بحدود ما يسمح به القانون (3) ، وتكون الموارد المالية للمحافظة على نوعين: الموارد المالية الداخلية، التي تشمل الضرائب المحلية والرسوم، والموارد المالية الخارجية التي تشمل القروض والإعانات، فبالنسبة إلى الضرائب المحلية هناك أربعة أنواع من الضرائب الأولى، الضريبة العقارية وتفرض على المنازل والمصانع، والثانية الضريبة المفروضة على الأملاك غير المبنية، والثالثة الضريبة المفروضة على المساكن ويتحملها الساكن وإن كان مستأجراً فيها، والرابعة فهي الضريبة المهنية وتفرض على أساس الراتب والدخل الممنوح له من جراء ممارسته للمهنة (4).

كما يملك المجالس العام للمحافظة صلاحية فرض ضرائب إضافية تكون من قبيل الضرائب غير المباشرة، كالضرائب على التراخيص والضرائب على سيارات النقل، وضريبة نقل الملكية، وإيرادات الأملاك الخاصة بتلك المجالس (5) وعندما تمارس الجماعات المحلية حقها في إصدار القرارات الخاصة بفرض الضرائب فأنها تكون مقيدة وخاضعة لما تفرضه السلطة المركزية، باعتبار أن فرض الضرائب يعد من الحقوق الإيجابية التي تمارسها تلك السلطة، وفي حالة استحصال الضرائب من قبل المجالس المحلية، فأنها تمارس ذلك الحق بحدود ما مخول لها بمقتضى القوانين الصادرة من السلطة التشريعية، أي أنها تكون مقيده بمبدأ التبعية للنظام الضريبي في الدولة (6) ، أما بالنسبة إلى الرسوم المحلية (7) فأنّ المجلس العام للمحافظة يتمتع بسلطة واسعة في فرض الرسوم المحلية، وفقاً للخدمات التي تقدمها والظروف التي تمر بها تلك المجالس، ولكن هذه الرسوم تكون حصيلتها محدودة عند مقارنتها بحصيلة الضرائب(8)، ومن الأمثلة على الرسوم المحلية التي يفرضها المجلس العام للمحافظة، هي الرسوم المفروضة على استهلاك الطاقة الكهربائية، ورسوم تصاريح محلات المشروبات، والرسوم المفروضة على المناجم والذبائح، وغيرها من الرسوم الخاصة بالإعلانات والحدائق(9)، ونلاحظ مما سبق أن المجالس المحلية الفرنسية، عندما تمارس سلطتها في إصدار القرارات الخاصة بفرض الضرائب، يجب عليها أن تراعي القواعد القانونية المنظمة لذلك على أن لا تتعارض مع الدستور والقوانين المالية الصادرة من الجهاز التشريعي المركزي.

أما في مصر فقد أخذ المشرع المصري بمبدأ اللامركزية الإدارية الإقليمية، وذلك عن طريق بيان التقسيمات الإدارية المحلية، التي تتكون من المحافظات والمدن والقرى التي تتمتع بالشخصية الاعتبارية (10) ، كما أشار إلى أنّ المجالس المحلية لا تملك صلاحية إصدار القوانين الخاصة بفرض الضرائب والرسوم ذات الطابع المحلي سواء أكانت الاصلية أم الاضافية، إلا بالرجوع إلى القوانين والإجراءات المتبعة في تحصيلها من قبل الحكومة المركزية (11).

في حين أن قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل، نص على أنّ " لكل وحدة من وحدات الإدارة المحلية مجلس شعبي محلي منتخب (12)، وتبدو الاختصاصات المالية للمحافظة واضحة من خلال قيام المجلس الشعبي المحلي، بإقرار مشروع الموازنة السنوية للمحافظة، ومتابعة تنفيذها، والموافقة على مشروع الحساب الختامي، وفرض الرسوم المحلية أو تعديلها أو تقصير أجل سريانها أو الإعفاء منها أو إلغائها بعد موافقة مجلس الوزراء، واقتراح فرض الضرائب المحلية (13) ، وأشار القانون أيضاً إلى الموارد المالية التي تحصل عليها المحافظة محلياً، فهي تتمثل في ربع حصيلة الضرائب الأصلية المفروضة على الاطيان في داخل المحافظة، والضرائب والرسوم المفروضة على وسائط النقل المختلفة في حدود وكذلك صلاحية فرض الضرائب والرسوم على المستوى المحلي، التي تكون في مصلحة المحافظة، والإعانات التي تقدمها الحكومة المركزية والموارد المالية المستحصله من استثمار أموال المحافظة، والتبرعات والهبات والوصايا على أن يكون قبولها مشروط بموافقة رئيس مجلس الوزراء عندما تكون مقدمة من قبل هيئات أو أشخاص أجنبية (14)، وقد منح المشرع المصري المحافظ صلاحية ممارسة اختصاصات وزير المالية بالنسبة إلى المسائل المالية والإدارية، التي تخص المرافق المحلية المنقولة إلى المحافظة (15) ويكون المجلس الشعبي المحلي للمحافظة عند ممارسته لدوره في تحصيل الضرائب والرسوم مقيداً بما تفرضه القواعد المقررة بالنسبة للضرائب والرسوم العامة المركزية، ويمكن للحكومة المركزية القيام بتحصيل الضرائب والرسوم المحلية، ولكن بعد موافقة المجلس الشعبي المحلي للمحافظة على ذلك (16). وتأسيساً على ما تقدم نرى بأن المشرع المصري منح المجلس الشعبي المحلي للمحافظة الحق في اقتراح فرض الضرائب على أبناء المجلس المحلي، بما لا يتعارض مع القوانين المالية في الدولة، ولكن ليس له الحق بأصدار قوانين تتولى تنظيم الجوانب المالية، كون أن ذلك يُعدّ حق تنفرد به الحكومة المركزية.

أما بالنسبة إلى موقف المشرع العراقي من منح مجالس المحافظات سلطة إصدار تشريعات محلية بقصد تنظيم الشؤون المالية في المحافظة، استناداً لما جاء في دستور جمهورية العراق لعام 2005 " تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة، بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الإدارية وينظم ذلك بقانون(17) وقد أكد قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل، على أنه لكل محافظة باعتبارها وحدة إدارية شخصية معنوية مستقلة مالياً وإدارياً، وتقوم في سبيل ممارسة أعمالها باستيفاء الضرائب والرسوم والأجور، وفقاً لأحكام القانون وممارسة الاختصاصات الممنوحة لها بموجب الدستور والقوانين النافذة (18) ، كما أن هناك أشارة صريحة في القانون أعلاه على الموارد المالية المتحققة للمحافظة من ذلك ".... أجور الخدمات التي تقدمها والمشاريع الاستثمارية التي تقوم بها، والضرائب والرسوم والغرامات المفروضة وفق القوانين الاتحادية والمحلية النافذة ضمن المحافظات، والضرائب التي يفرضها المجلس على الشركات العاملة فيها تعويضا عن تلوث البيئة وتضرر البنى التحتية، وكذلك التبرعات والهبات التي تقدم للمحافظة وفق الدستور والقوانين الاتحادية .... وغيرها من الإيرادات " (19) .

أما بالنسبة إلى موقف المحكمة الاتحادية العليا من صلاحية مجالس المحافظات بسن تشريعات محلية تكون خاصة بفرض الضرائب والغرامات وجباية الرسوم، إذ جاء في أحد قراراتها التفسيرية عندما استوضح منها مجلس محافظة النجف الأشرف بكتابة المرقم (4/ 1256) المؤرخ في 2008/3/26، على أنه ".... لما كان فرض الضرائب وجبايتها وانفاقها وفرض الرسوم والغرامات والضميمة من الأمور المالية التي أشارت إليها المادة (122/ثالثاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 ، لذا يكون لمجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم حق سن القوانين الخاصة بفرض وجباية وإنفاق الضرائب المحلية، وسن القوانين الخاصة بفرض وجباية وإنفاق الرسوم والغرامات والضميمة بما يمكنها من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية ...." (20) ، وبالرغم من تأييد المحكمة لذلك، فقد ذهب رأي أحد الباحثين إلى أن مجالس المحافظات ليس لها الحق في إصدار تشريعات محلية ذات طبيعة مالية، وإنما يصدر عنها مجرد قرارات إدارية لتنظيم امورها المالية، على أن لا تتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية، أي إنها لا تصدر قوانين؛ لأن ذلك لا يتفق مع نص المادة (61/أولاً) من الدستور التي أشارت إلى اختصاص السلطة التشريعية حصراً في تشريع القوانين (21).

ومن خلال مطالعة نص المادة (7/ثالثاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل التي نصت على أنه " إصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الإدارية والمالية ... " نجد من ذلك النص أنّ المشرع منح مجلس المحافظة إمكانية إصدار التشريعات المحلية بقصد تنظيم الشؤون المالية، لكن ذلك يصطدم بمبدأ دستوري وهو  مبدأ قانونية الضرائب والرسوم (22) ، وقد أشارت إلى هذا المبدأ المادة (28/أولاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 على أنه " لا تفرض الضرائب والرسوم، ولا تعدل، ولا تجبى، ولا يعفى منها إلا بقانون "، ومن ثم فأنّ مجلس المحافظة يمارس اختصاص مالي يتمثل في "... إعداد مشروع الموازنة الخاصة بالمجلس لدرجها في الموازنة العامة للمحافظة أو المصادقة على مشروع الموازنة العامة للمحافظة المحالة إليه من قبل المحافظ، وكذلك إجراء المناقلة بين أبوابها بموافقة الأغلبية المطلقة لعدد الأعضاء ..." (23).

كما منح قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (44) لعام 2017 مجالس المحافظات صلاحية فرض الضرائب والرسوم، وفقاً لما أنتظم عليه النص على أنه ".... مجالس المحافظات كافة صلاحية فرض رسوم أو أجور خدمات جديدة وتعديل الرسوم وأجور الخدمات المالية باستثناء الرسوم السيادية المقررة بموجب القوانين الاتحادية النافذة وفق ضوابط يصدرها الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو المحافظ  ." (24) وتكون القرارات الخاصة بفرض الضرائب والرسوم المحلية التي تصدر من قبل مجالس المحافظات تحت رقابة القوانين المركزية الصادرة عن السلطة التشريعية (25) ، من ذلك قرار مجلس محافظة كربلاء الخاص بفرض ضرائب على سيارات الحمل للمواد الإنشائية، مستنداً في ذلك إلى نص المادة (7/ثالثاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل، ووفقاً لمبدأ اللامركزية الإدارية (26) ، وقد أعترض مجلس الوزراء على ذلك، وأصدر قراره الخاص بتعطيل الصلاحية الممنوحة لمجالس المحافظات في إصدار التشريعات المحلية المتعلقة بفرض الضرائب والرسوم، إلا بعد صدور قانون من السلطة المركزية يوضح فيه نوع الضريبة وحدودها التي يمكن لمجالس المحافظات فرضها (27) ويرى الباحث أن ما جاء بقرار مجلس الوزراء يمثل عين الصواب؛ لأنه جاء متفقاً مع نص المادة (28/ أولاً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005، إذ إنّ مجلس المحافظة لا يملك سلطة تشريع القوانين، وإنما ذلك يعد اختصاص حصري ممنوح للسلطة التشريعية.

________________

1- د. حسن محمد عواضة، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في الدول العربية (دراسة مقارنة) ، ط1، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، بيروت، 1982 ، ص 94

2-  نصت المادة (1) من دستور جمهورية فرنسا لعام 1958 المعدل على أنه "الجمهورية الفرنسية جمهورية غير قابلة للتجزئة، علمانية، ديمقراطية، اشتراكية.... وتنظم الجمهورية على أساس لا مركزي "

3- فلاح حسن عطية، الاختصاص المالي للمحافظة غير المنتظمة في إقليم في القانون العراقي (دراسة مقارنة رسالة ماجستير كلية القانون جامعة كربلاء، 2014، ص 58.

4-  د. محمد علي الخلايلة، الإدارة المحلية وتطبيقاتها في كل من الأردن وبريطانيا وفرنسا ومصر (دراسة تحليلية مقارنة) ، ط2، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان ، 2013 ، ص 110.

5- حيدر على أرحيم اللامي الاختصاص التشريعي لمجالس المحافظات في فرض الضرائب والرسوم، رسالة ماجستير، كلية الحقوق للعلوم السياسية الجامعة الإسلامية في لبنان 2018، ص 7473

6- د. محمد أحمد إسماعيل، النظم القانونية للجماعات المحلية الإدارية الفرنسية ، ط 1 ، المكتب الجامعي الحديث، بدون مكان نشر 2015، ص 655

7- غرف الرسم بأنه مبلغ من النقود، تجبية الدولة، أو أحدى السلطات العامة من الأفراد، مقابل منافع أو خدمات خاصة أدتها لهم" ينظر في ذلك د. منير الحمش دراسات في المالية العامة واتجاهاتها الحديثة، مؤسسة الوحدة ، دمشق، 1982، ص 189

8-  وائل محمد أسماعيل المخلافي الادارة المحلية في الجمهورية العربية اليمنية (دراسة مقارنة) ، أطروحة دكتوراه، كلية الحقوق جامعة عين الشمس، 1990، ص 182.

9-  عماد فرج الخياط نظام التمويل في الإدارة المحلية (دراسة مقارنة) ، أطروحة دكتوراه، كلية الحقوق، جامعة عين الشمس 2002، ص 324

10-  ينظر: نص المادة (175) من الدستور المصري لعام 2014 المعدل.

11- ينظر: نص المادة (178) من الدستور المصري لعام 2014 المعدل.

12- المادة (3) من قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 مستبدلة بالقانون رقم (84) لسنة 1996 .

13- ينظر: نص المادة (12/أولاً/ سادساً سابعاً) من قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 مستبدلة بالقانون رقم (50) لسنة 1981.

14-  د. محمد محمد عبد الوهاب البيروقراطية في الإدارة المحلية، دار الجامعة الجديدة للنشر، الإسكندرية، 2004، ص 292

15-  ينظر: نص المادة (29) من قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل.

16- ينظر : نص المادة (126) من القانون نفسه.

17-  المادة (122/ ثانياً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ.

18-  ينظر: نص المادة (22) أولاً ثانياً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل.

19-  المادة (11) من قانون التعديل الثاني رقم (19) لسنة 2013 لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل.

20- ينظر قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم (16/ اتحادية 2008) المؤرخ في 2008/4/21 منشور على الموقع الالكتروني، تاريخ الزيارة 2022/10/6  https://www.iraqfsc.iq/t.2008/.

21- سهى زكي نوري، وهج خضير عباس الصلاحيات المالية لمجالس المحافظات بموجب قانون التعديل الثاني لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل ، بحث منشور في مجلة القانون للبحوث القانونية، جامعة ذي قار، العدد 12 2016، ص   445 - 446.

22- يقصد بمبدأ قانونية الضرائب والرسوم بأنه عدم جواز فرض الضرائب والرسوم إلا بمقتضى قانون يصدر من السلطة التشريعية المختصة باعتبارها ممثلة للشعب، ينظر في ذلك. عثمان سلمان غيلان، مبدأ قانونية الضريبة في تشريع الضرائب المباشرة ، أطروحة دكتوراه جامعة النهرين كلية الحقوق، 2005، ص 38.

23-  المادة (7/ خامساً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل.

24- المادة (24) من قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (44) لسنة 2017.

25-  د. حيدر وهاب عبود صياغة الموازنة العامة، بحث منشور في مجلة الحقوق كلية القانون الجامعة المستنصرية، المجلد 4 ، العدد 18 ، 2012، ص 92 - 93

26-  ينظر قرار مجلس محافظة كربلاء رقم (170) المؤرخ في 2010/10/19. قرار غير منشور

27- ينظر قرار مجلس الوزراء ذي الرقم (27) في 2012/1/17 بجلسته الاعتيادية الثالثة المنعقدة في 2012/1/17 والخاص بمناقشة قرار مجلس محافظة بابل الذي يفرض فيه رسوم محلية على الفلاحين مقابل الحصول على المشتقات النفطية.