إن الخصومة الإدارية تمر بمجموعة من الإجراءات التي يتعين على أطرافها اتباعها حيث انها تبدأ من لحظة المطالبة القضائية وحتى الفصل في الخصومة، فعند تقديم عريضة الدعوى الى المحكمة المختصة يتم قيدها في السجل الخاص لقيد الدعاوى بيد ان ذلك لا يعني انعقاد الخصومة الإدارية تلقائياً بإيداع عريضة الدعوى لدى قلم كتاب المحكمة، بل ان ذلك يتطلب تحقق، استيفاء هذه العريضة للبيانات الجوهرية التي نص عليها القانون التي بتوافرها تنشأ الخصومة ويترتب عليها آثار قانونية ملزمة للخصوم وللمحكمة التي يتعين عليها الفصل في ذلك  من اجل احقاق الحق وبناء على ذلك سنعمد في هذا المطلب على بحث موضوع انعقاد الخصومة الإدارية من خلال الوقوف على الشروط القانونية التي يجب توافرها في بيانات عريضة الدعوى والتي يتعلق البعض منها في الخصوم بينما يتعلق البعض الآخر بموضوعها وشكلها وفق الفروع الاتية:
الفرع الأول
البيانات المتعلقة بالخصوم
تعد عريضة الدعوى أول إجراءات التقاضي ولذلك يجب أن تتضمن بيانات المدعي من حيث الاسم واللقب والمهنة ومحل الإقامة إضافة ان بيانات المدعى عليه فتحدد (الجهة الإدارية ) المخاصمة من حيث الاسم واللقب والوظيفة والعنوان (1) ، لان الخصومة الإدارية بشكل عام تدور حول طلبات أطرافها لذلك ينبغي ان تكون بياناتهم واضحة (2) فلقد الزم المشرع المصري في نص المادة (25) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) ( لسنة 1972 المعدل بأن تتضمن عريضة الدعوى المقدمة الى قلم كتاب المحكمة المختصة البيانات العامة المتعلقة باسم صاحب الطلب المدعي) واسم الجهة الإدارية المختصة (المدعى عليه ) وصفاتهم ومحل اقامتهم (3)، وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا المصرية بحكمها الصادر في 27 / 1 1979 والذي جاء فيه " ان قضاء المحكمة الإدارية العليا استقر على ان تتم المنازعة الإدارية بتقديم عريضتها الى قلم كتاب المحكمة المختصة وبه تنعقد هذه المنازعة وتقع صحيحة ما دامت العريضة قد استوفت البيانات الجوهرية وغني القول ان من بين البيانات الجوهرية محل إقامة المدعى عليه ...(4).
أما المشرع العراقي فنجده قد حدد الشروط المتعلقة بالخصوم التي يجب أن تشتمل عليها عريضة الدعوى بموجب نص الفقرة (ثالثاً ) و (رابعاً) و (سابعاً) من المادة (46) من قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969 ،المعدل، اذ اشترطت ذكر اسم كل من المدعي والمدعى عليه ولقبه ومهنته ومحل اقامته فأن لم يكن له محلاً معلومات للإقامة فيعتقد بأخر محلاً كان به وللمدعي ان يختار محل التبليغ (5) وكما أجازت الفقرة (1) من المادة (45) من القانون المدني العراقي للشخص من 10- يجوز اتخاذ موطن مختار لتنفيذ عمل قانوني معين. ...3- ولا يجوز اثبات المواطن المختار الا بالكتابة (6) . إنّ الغاية المتوخاة من تحديد بيانات الخصوم على نحو دقيق ونافياً للجهالة، كون توجه الخصومة يعد من النظام العام بالإضافة الى انها تفيد في إجراءات التبليغ القضائي (7)  لذلك  يجب ان تشتمل عريضة الدعوى على ما يكفي من البيانات الإيضاح الخصومة وتعد من أهمها بيانات الخصوم (8).
الفرع الثاني
البيانات المتعلقة بالمحكمة التي تقام أمامها الدعوى
ينبغي أن تشتمل عريضة الدعوى بالإضافة الى بيانات الخصوم اسم المحكمة التي رفعت الدعوى امامها من اجل اعمال قواعد الاختصاص، ليتسنى للمدعى عليه ابداء الدفع بعدم توافر الاختصاص متى ما جاز له ذلك (9) ، فلقد اشارت المادة (63) من قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل الى البيانات العامة التي يجب توافرها في عريضة الدعوى اذ جاء فيها " ترفع الدعوى الى المحكمة بناء على طلب المدعي بصحيفة تودع قلم كتاب المحكمة ما لم ينص القانون على غير ذلك. ويجب ان تشتمل صحيفة الدعوى على البيانات الاتية - اسم المدعي ولقبه ومهنته او وظيفته وموطنه واسم من يمثله ولقبه ومهنته او وظيفته وموطنه - اسم المدعى عليه ولقبه ومهنته او وظيفته وموطنه فان لم يكن موطنه معلوما فاخر موطن كان له - تاريخ تقديم الصحيفة 4 المحكمة المرفوعة امامها الدعوى. 5-  بیان موطن مختار للمدعي في البلدة التي بها مقر المحكمة ان لم يكن له موطن فيها. 6- وقائع الدعوى وطلبات المدعي وأسانيده (10).
اما المادة (25) من قانون مجلس الدولة المصري فقد نصت على " يقدم الطلب الى قلم كتاب المحكمة المختصة بعريضة موقعة من محام ....(11) والتي يفهم من مضمون العبارة السابقة (المحكمة المختصة) ان عريضة الدعوى تتضمن اسم المحكمة المرفوع امامها الدعوى كونها صاحبة الاختصاص في فصل الدعوى.
وبالنظر الى المادة (46) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل نجد انها قد اشارت في الفقرة (1) منها على " يجب ان تشتمل عريضة الدعوى على البيانات الاتية : 1 - اسم المحكمة التي تقام الدعوى امامها ....(12)، حتى يتحدد اختصاص المحكمة من جهة ومن جهة أخرى لا يجوز تقديم عريضة الدعوى بواسطة مرجع اداري كالوزير او المحافظ ( الى القضاء الاداري لأن ذلك يعد تعارضاً مع مبدأ استقلال القضاء (13).
الفرع الثالث
البيانات المتعلقة بموضوع الخصومة
يجب أن تتضمن عريضة الدعوى عرضا واضحا ومحدداً لموضوع الخصومة الإدارية، ليتسنى للمحكمة المختصة الفصل فيها، مع إمكانية قيام المدعي بزيادة إيضاح موضوعها من خلال ارفاق المستندات التي تؤيد دعواه (14) ، فعلى المدعي ان يبين في صحيفة الدعوى وقائع الدعوى ومستنداتها وصورة عن القرار الإداري المطعون فيه أو ملخص لموضوعه، يبين فيه تاريخ صدوره وكيفية مساسه بمصلحته (15) ، كما يجب ان تتضمن العريضة تاريخ في التظلم من القرار الإداري ونتيجته ان كان من القرارات التي تستوجب التظلم منها (16)، هذا ان كان القرار الإداري صريحاً اما ان كان القرار ضمنياً كما في حالة عدم رد الإدارة على تظلم صاحب الشأن خلال ستين يوماً من تاريخ تقديم التظلم فعلى المدعي ان يقدم ما يؤيد ويثبت دعواه بتقديم التظلم في التاريخ المحدد (17).
كما يجب أن تكون طلبات المدعي في عريضة الدعوى واضحة ومحددة لا يشوبها الغموض او التعميم الذي يؤدي الى تجهيلها (18) ، فعلى المدعي ان يبين أوجه الطعن بشكل واضح وصريح مما يتيح للمحكمة التبين من عدم مشروعية القرار وتطبيق حكم القانون فيه لأن طلبات المدعي هي الغاية من اقامته لدعواه فأن استجابت المحكمة لهذه الطلبات تكون غاية المدعي قد تحققت وبناء على ذلك يجب ان تكون على درجة من الوضوح يتاح من خلالها للمدعى عليه الرد عليها وللمحكمة فحص مدى احقية المدعي في طلب اجابته لدعواه وبخلافه فأن الطلبات المجهلة بالنحو الذي لا تستطيع معها المحكمة من الفصل فيها سواء بالقبول او الرفض يؤدي الى بطلان عريضة الدعوى (19)، لانه لا يصح القضاء بالمجهول (20).
وهذا ما ذهبت اليه المحكمة الإدارية العليا في مصر بحكمها الصادر في 1991/5/25 بقضائها .... تجهيل الطلبات انما يعني ان تكون طلبات المدعي غير محدودة او غير قابلة للتحديد بمعنى ان يكون المدعي قد اغفل على نحو جسيم بيان ما يستحيل معه عقلاً ولغة ومنطقاً على المحكمة ان تحدد على أساس سليم حقيقة ما يستهدف المدعي تحقيقه من دعواه وما يطلب منها القضاء به من طلبات وسنده القانوني في طلبه....( 21). واستكمالا لما سبق سبق لا بد من تتضمن عريضة الدعوى تاريخ تقديمها الى قلم كتاب المحكمة بالشكل الذي يحدد فيه اليوم والشهر والسنة ، لما يترتب عليه من آثار قانونية عديدة منها ما قاطعاً يعد لميعاد اجرائي أو يبدأ منه أو ينتهي عند معياد اجرائي معين وكما ان لتاريخ عريضة الدعوى أهمية في توفير شرط الميعاد من عدمه فمن خلاله يتبين ان الدعوى مقامة ضمن المدة المحددة قانوناً وهو ما يترتب على قبول الدعوى من عدمه (22).
الا أن الدعوى في النظام القانوني العراقي تعد قائمة من تاريخ دفع الرسم عنها وليس من تاريخ تقديم عريضة الدعوى للمحكمة (23) ، وايظا على المدعي بيان الأدلة القانونية التي يستند اليها في تأييد عريضة دعواه عبر وسائل الاثبات كالمستندات والاقرار والشهادة والقرائن وغيرها " (24)  ، وكذلك عليه بيان اسانيد الدعوى أي المصدر القانوني الذي يستند اليه المدعي في دعواه كالقانون أو الإرادة المنفردة او الفعل الضار (25) ، عليه يعد موضوع الخصومة من المسائل المهمة التي يترتب عليها ابطال عريضة الدعوى وهو ما أكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق بموجب حكمها الصادر في 2015/2/19 بقولها ... ان الدعوى مقيدة بعريضتها ....(26).
الفرع الرابع
توقيع المحامي على عريضة الدعوى
في فرنسا فلم يشترط المشرع عند إقامة دعوى الإلغاء توقيع عريضتها من قبل محامي تبعاً للخصوصية دعوى الإلغاء (27) ، الا أن هذا الشرط قد اقتصره المشرع المصري على كل من يقيم دعواه اما مجلس الدولة حيث جاء بنص المادة (25) من قانون المجلس الدولة المصري " يقدم الطلب الى قلم كتاب المحكمة المختصة بعريضة موقعه من محام مقيد بجدول المحامين المقبولين امام تلك المحكمة .... (28) لذلك ان الدعاوى المقامة امام مجلس الدولة المصري يجب ان تكون عريضتها موقعة من قبل محامي مقيد بجدول المحامين المقبولين امام المجلس، وبخلافه تعد عريضة الدعوى باطلة ويحكم بعدم قبولها (29) ، وجاء في حكم المحكمة الادارية العليا العليا في مصر بقرارها الصادر في 1990/6/9 بقولها ... .... اذ أحيلت الدعوى الى محكمة القضاء الإداري بناءً على حكم بعدم الاختصاص والاحالة صادرة من محكمة تأديبية فيكون على المحكمة المحال اليها ان توجه نظر الخصوم لاستيفاء الإجراءات التي يتطلبها قانون مجلس الدولة ومن ذلك وجوب توقيع محام مقيد بجدول المحامين المقبولين امامها ضماناً لاستمرار سير الدعوى صحيحة مما يحقق حسن سير العدالة . (30).
اما في العراق فلم يشترط المشرع ان تكون عريضة الدعوى موقعة من قبل محامي، أذ جاء في نص الفقرة (7) من المادة (46) من قانون المرافعات المدنية " ...7- توقيع المدعي أو وكليه اذا كان الوكيل مفوض بسند مصدق عليه من جهة مختصة (31)، أي جعل ذلك امراً اختيارياً للمدعي بتوقيع عريضة الدعوى من قبله او ممن يوكله بموجب وكالة مصدق عليها من جهة مختصة على ان يكون التوقيع وفقاً للأساليب التي نص عليها قانون الاثبات العراقي رقم (107) لسنة 1979 المعدل (32). ويعد توقيع المدعي بمثابة تبليغ بيوم المرافعة بعد تسجيل عريضة الدعوى في السجل الخاص بدعاوى المحكمة ( 33 ) . ومن الاهمية ان نشير الى أنه عندما تستوفي عريضة الدعوى جميع البيانات التي اشترطها القانون يقوم المدعي بدفع الرسوم القضائية كاملة عند تقديم عريضة الدعوى الى قلم كتاب المحكمة المختصة قبل قيد صحيفة الدعوى بجدول المحكمة واعطائها الرقم الخاص بها أي ان دفع الرسم يعد شرطاً لقيد عريضة الدعوى في سجل المحكمة الا في حالة أعفاء الدعاوى من دفع الرسوم (34).
إنَّ المشرع الفرنسي قد اعفى دعاوى الإلغاء بسبب إساءة استعمال السلطة من دفع الرسوم عليها اثناء تقديمها واخرها لحين اصدار الحكم فأن خسر المدعي دعواه أصدر حكما بسداد رسوم الدعوى (35) ، بينما نظم المشرع المصري ذلك بموجب الفقرة (1) من المادة (65) من (65) من قانون المرافعات المدنية والتجارية رقم ( 13 ) لسنة 1968 المعدل التي جاء فيها " يقيد قلم كتاب المحكمة صحيفة الدعوى اذا كانت مصحوبة بما يلي : 1- ما يدل على سداد الرسوم المقررة قانوناً او اعفاء المدعي منها ...  (36) .اما في العراق فقد اشارت المادة (48) من قانون المرافعات المدنية العراقي على ان عريضة الدعوى يتم التأشير عليها من قبل القاضي ويحدد موعد النظر فيها، بعد قيام المعاون القضائي باستيفاء الرسوم القضائية من قبل المدعي وتسجيل عريضة الدعوى في نفس تاريخ دفع الرسم في السجل الخاص بالدعاوي وفقاً لأسبقية تقديمها مع وضع ختم المحكمة عليها وتعد الخصومة قائمة من تاريخ دفع الرسوم القضائية او من تاريخ صدور قرار القاضي بإعفاء المدعي من الرسوم القضائية او تأجيلها (37).
ومما تقدم يتبين لنا أن الخصومة الإدارية تنعقد بمجرد ايداع صحيفة الدعوى لدى قلم كتاب المحكمة متى ما استوفت عريضة الدعوى الشروط القانونية المتعلقة بأطراف الخصومة وموضوعها وشكلها . اذ جاء ذلك على خلاف انعقاد الخصومة المدنية التي لا يتم الا بإعلان الخصوم .
____________ 
1- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة أصول إجراءات الإثبات في الخصومة الإدارية، منشاة المعارف، الإسكندرية، 2016  ص 82.
2- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة أصول إجراءات الإثبات في الخصومة الإدارية، منشاة المعارف، الإسكندرية، 2016 ص112. 
3- نصت المادة (25) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972) المعدل على " يقدم الطلب الى قلم كتاب المحكمة المختصة بعريضة موقعة من محام مقيد بجدول المحامين المقبولين امام تلك المحكمة وتتضمن العريضة عدا البيانات العامة المتعلقة باسم الطالب ومن يوجه اليهم الطلب وصفاتهم ومحال اقامتهم موضوع الطلب....
4-  ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (825) لسنة 18ق، في 1979/1/27، موسوعة الأحكام القضائية،  ج 3، بند رقم (2655) ، ص 1411. 
5- ينظر: المادة رقم (46) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل. 
6- ينظر: الفقرة رقم (1) و (3) من المادة رقم (45) من القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951المعدل.
7-  د. عباس العبودي، شرح أحكام قانون المرافعات المدنية، ط 1 ، دار السنهوري، بيروت، 2016،  ص 255 عبد الرحمن العلام، شرح قانون المرافعات المدنية، ج 2، ط 2 ، العاتك لصناعة الكتاب، القاهرة ، 2008، ص 56 وما بعدها. 
8- د. عدنان الخطيب الاجراءات الادارية (نظرية الدعوى في القضاء الاداري)، 1968  ، ص 109.
9- عبد الرحمن العلام شرح قانون المرافعات  المدنية رقم 83 لسنة 1969 العاتك لصناعة الكتاب ، ط2 القاهرة ج2 2008 ص 55 
10- ينظر : المادة رقم (63) من قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل. 
11-  ينظر: المادة (25) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل.
12-  ينظر: الفقرة رقم (1) من المادة رقم (46) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969المعدل.
13-  د. عباس العبودي، مصدر سابق ، ص 254.
14-  د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة المرافعات الادارية والاثبات امام القضاء الاداري، مصدر سابق، ص 83.
15- عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة اجراءات الخصومة الاداريةط1 المركز القومي للصدارات القانونية القاهرة 2014 ، ص 247. 
16- د. سليمان محمد الطماوي ، القضاء الاداري قضاء الالغاء ، دار الفكر العربي، القاهرة ، من دون سنة نشر  ، ص 832. 
17- د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ص 118
18-  د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة الاصول الاجرائية في الدعاوى والاحكام الادارية، المكتب الجامعي الحديث ، 2012  ، ص 116. 
19- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الدفوع العملية في دعوى الالغاء المكتب الجامعي الحديث، ط1، 2015،ص85
20-  د. عباس العبودي، مصدر سابق ، ص 255.
21- ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (2343) لسنة 32ق، في 1991/5/25، اشار اليه د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الدفوع العملية في دعوى الالغاء، مصدر سابق، ص 86. 
22- د. زكريا محمود ،رسلان إجراءات دعوى الإلغاء أمام مجلس الدولة، ط 1، دار أبو المجد للطباعة 2013 ص 159 و 160. 
23- د. ادم وهيب النداوي، المرافعات المدنية، ص 162.
24- صعب ناجي عبود الدفوع الشكلية امام القضاء الاداري في العراق، اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون بجامعة بغداد، 2005 ص 108
25-  د. ادم وهيب النداوي المرافعات المدنية مصدر سابق، ص 167.
26- ينظر: حكم المحكمة الادارية العليا في العراق الطعن رقم (52/ قضاء موظفين تمييز / 2014) في تاريخ 2/19/2015، قرارات وفتاوى مجلس شورى الدولة لعام 2014، ص 294.
27-  د. ماجد راغب الحلو، الدعاوى الادارية، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2015 ، ص118.
28-  ينظر : المادة رقم (25) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل. 
29- د. زكريا محمود ،رسلان إجراءات دعوى الإلغاء أمام مجلس الدولة، ط 1، دار أبو المجد للطباعة 2013، ص 165. 
30- ينظر : حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر، الطعن رقم (4457) لسنة 35ق، في 1990/6/9، موسوعة الأحكام القضائية،  ج 4 بند رقم (4728) ، ص 2475
31-  ينظر: الفقرة (7) من المادة رقم (46) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل. 
32- د. عباس العبودي، مصدر سابق، ص 256.
33-  جاء في نص الفقرة الأولى من المادة (48) من قانون المرافعات العراقي "بان -1- يؤشر على العريضة من قبل القاضي. ويحدد موعد لنظر الدعوى بعد ان يستوفي المعاون القضائي الرسوم القضائية ويسجلها في نفس اليوم بالسجل الخاص وفقا لأسبقية تقديمها ويوضع عليها ختم المحكمة وتاريخ التسجيل ويعطي المدعي على عريضة الدعوى بما يفيد تبليغه بيوم المرافعة - تعتبر الدعوى قائمة من تاريخ دفع الرسوم القضائية أو من تاريخ صدور قرار القاضي بالإعفاء من الرسوم القضائية أو تأجيلها.
34- عبد الناصر عبد الله أبو سمهدانة اجراءات الخصومة الادارية، مصدر سابق، ص 251. 
35- مصطفى محمد تهامي منصورة، إجراءات الخصومة الإدارية، أطروحة دكتوراه مقدمة إلى كلية الحقوق بجامعة عين شمس القاهرة، 2006 ،ص 247.
36- ينظر: الفقرة رقم (1) من المادة رقم (65) من قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل.
37-  ينظر: المادة رقم (48) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل.