كفل قانون التضمين جملة من الضمانات التي يجب أن يتمتع بها الموظف المحال للتحقيق، والتي تكون الإدارة ملزمة بالتقيد بها ومراعاتها أثناء التحقيق مع الموظف الذي تسبب بإحداث الضرر بالمال العام، وتتجلى أهم هذه الضمانات بما يلي :أولاً : تدوين إجراءات التحقيق، ثانياً: تسبيب قرار التضمين ثالثاً: حيادية القائم بالتحقيق.

أولا تدوين إجراءات التحقيق تعد الكتابة حسب قانون الإثبات هي أقوى الأدلة وأكثرها استعمالاً (1) ؛ لما تمتاز به من أهمية سواء أكانت للموظف المراد تضمينه، أم للإدارة، وتبرز أهميتها كذلك فيما يتعلق بالرقابة القضائية، فبالنسبة إلى الموظف، تبرز أهمية الكتابة من خلال اتاحة الفرصة له بالرجوع إلى محاضر وإجراءات التحقيق، وإمكانية الاطلاع على الأدلة المقدمة ضده، وخاصة تلك التي تقدم في حال وإن غاب عن حضور إجراءات التحقيق، ومن ثم سوف تؤدي إلى إضاعة الفرصة عليه لإعداد دفاعة بشأنها، وإثبات براءته منها (2) ، وأكد القضاء الإداري العراقي على وجوب الكتابة، ففي قرار لمحكمة القضاء الإداري جاء فيه "... ولدى عطف النظر على موضوع الدعوى لاحظت المحكمة بأن القرار المطعون فيه هو قرار تضمين صادر وفقاً لأحكام قانون التضمين رقم (31) لسنة 2015، الذي أوجب على اللجنة التحقيقية المشكلة وفقاً لأحكام المادة (2/ أولاً) التحقيق تحريرياً مع المشمول بالتضمين وتدوين أقواله وهي ضمانه مقرره لمصلحة الموظف المراد تضمينه.... لذا تقرر بالأكثرية إلغاء الأمر الوزاري المرقم..."(3)، أما بالنسبة إلى الإدارة تتجسد أهمية الكتابة لها في شرعية الجزاء التأديبي، المتمثل في موضوع دراستنا للتضمين، وتجد ما يثبتها في الكتابة، في محاضر التحقيق التي تمثل دليلاً قاطعاً لإثبات صحة إجراءات التحقيق وسلامته، والكتابة تساعد في حفظ المعلومات الناتجة عن التحقيق، فالمحقق لا يستطيع الاعتماد على ذاكرته لإثبات الإجراءات التي تمت لكثرة الأخيرة، واستنفاذ الزمن مما يؤدي في أغلب الأحيان إلى تلاشي الظروف والملابسات المحيطة بارتكاب المخالفة (4)، وأما بخصوص الرقابة القضائية، فتتمثل أهمية الكتابة لها كضمانة للموظف المضمن في موضوع الجزاء التأديبي، الذي يعد حصيلة إجراءات قد تكون مشروعة، وقد لا تكون مشروعة، وبذلك فهي عرضة للطعن بها أمام محكمة القضاء الإداري، ولا تستطيع جهة الرقابة التي يقدم أمامها الطعن ممارسة عملها في الرقابة على ملاءمة قرار التضمين وتناسبها مع حجم الضرر الذي أصاب المال العام، ومعرفة مدى شرعية قرار التضمين، واتخاذها الإجراء المناسب بصدد ذلك، الذي قد يكون تعديل أو تقليل مبلغ التضمين أو إلغائه حسبما يقتضيه الحال، ما لم تكن إجراءات التحقيق قد تمت بشكل مكتوب (5) ، وقد أكد المشرع المصري على ذلك عندما نص على أنه لا يجوز توقيع أي جزاء على الموظف إلا بعد التحقيق معه كتابة، وسماع أقواله وتحقيق دفاعه...... (6) ، كما أشار المشرع العراقي إلى أن الكتابة تعد من الضمانات الجوهرية التي يجب اتباعها عند التحقيق مع الموظف المخالف، وفقاً لما جاء بالمادة (2/ثانيا/أ) من قانون التضمين رقم (31) لسنة 2015، إذ جاء فيها تتولى اللجنة " التحقيق تحريرياً مع المشمول بأحكام هذا القانون وتدوين أقواله وأقوال الشهود ...".

ثانيا- تسبيب قرار التضمين

إن اشتراط التسبيب كضمانة شكلية في قرار اللجنة التحقيقية المختصة بالتضمين أو الحكم التأديبي، ن له أهمية من جوانب عدة:

تتجسد أهمية التسبيب بالنسبة إلى الموظف في معرفة الأسباب التي من أجلها تم تضمينه، والتي قد يكون من بينها أحداث لم يطلع عليها الموظف المضمن، وهذا ما يمثل إخلالاً بحق الدفاع، الذي يُعد من الأسباب التي يطعن من خلالها في قرار التضمين، كما أن التسبيب يجعل الموظف المضمن مطمئناً إلى عدالة قرار التضمين المفروض عليه، وتناسبه مع الضرر الذي ألحقه بالمال العام، ومدى أخذ الإدارة بأوجه الدفاع التي أبداها من خلال تضمن التسبيب رد الإدارة على دفاع الموظف، كما ذهب المشرع المصري إلى ضرورة أن يكون قرار فرض الجزاء التأديبي على الموظف مسبباً، وفقاً لما جاء بنص المادة (59) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016، إذ جاء فيها "... يكون القرار الصادر بتوقيع الجزاء مسبباً" كما أشارت إلى ذلك أيضاً اللائحة التنفيذية رقم (1216) لسنة 2017 (7)، أما بالنسبة إلى

أهميته للإدارة، فالتسبيب يدفع الإدارة نحو اتباع إجراءات صحيحة، ومدروسة للوقوف على حقيقة الضرر الذي تسبب به الموظف بالمال العام، ليكون قرارها مستنداً لأسباب مقنعة وجدية ومنتجة، فيسبغ عملها بالعدالة والإنصاف على خلاف الحال في القرارات ذات الأسباب المبهمة(8)، وغير الواضحة حالة عدم التسبيب) التي قد تجانب العدالة، وتتسم بالظلم والإجحاف والتعسف لما يمثله التسبيب من قيد على عمل الإدارة (9)، وبخصوص الرقابة القضائية نجد أن أسباب القرار التأديبي تمثل ميداناً لفرض رقابة القضاء على شرعية القرارات التأديبية، ومدى تناسبها مع نص القانون وملاءمتها لجسامة الذنب التأديبي (10)، وفقاً لما جاء بقرار المحكمة الإدارية العليا العراقية بأنه " يكون قرار فرض العقوبة غير صحيح إذ خلا من أسباب فرضها" (11) ، كما يجب أن تكون توصيات اللجنة الخاصة بتضمين الموظف العام مسببة وفقاً لنص المادة (2/ثانياً/ أ) من قانون التضمين رقم (31) لسنة 2015.

ثالثا حيادية القائم بالتحقيق

يُعد الحياد من الضمانات الشكلية الاساسية بالنسبة إلى الموظف المضمن، الذي يقوم على تجريد القائم بالتحقيق أو الناظر في الدعوى من أي انحياز لصالح أحد الخصوم، أي أن يكون التحقيق الإداري بعيد كل البعد من أي تأثيرات جانبية سواء أكانت على أعضاء اللجنة التحقيقية أم على القاضي الإداري نفسه، فمن المهم جداً أن يطمئن المتهم إلى حيدة من يقاضيه وعدالته وعدم انحيازه (12)، ففي فرنسا فأن المشرع الفرنسي لم يشير في القوانين المتعلقة بالوظيفة العامة إلى مبدأ الحياد بوصفة ضمانة أساسية يجب اتباعها من قبل الإدارة عندما تتولى التحقيق مع الموظف المخالف (13) أما في مصر فقد أكد المشرع المصري على وجوب الالتزام بمبدأ الحياد بالنسبة إلى القاضي الإداري عند نظر الدعوى (14) ، كما نصت على ذلك أيضاً المادة (2/57) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 ، إذ جاء فيها " يحضر على الموظف بصفة خاصة مباشرة الأعمال التي تتنافى مع الحيدة، والتجرد، والالتزام الوظيفي أثناء ساعات العمل الرسمية أو ممارسة أي عمل حزبي أو سياسي داخل مكان عمله ..."، وأكدت على ذلك أيضاً اللائحة التنفيذية إذ أوجبت على الموظف الالتزام بعدم مخالفة القوانين واللوائح والقرارات والنظم المعمول بها ويحضر عليه مباشرة الأعمال التي تتنافى مع الحيدة والتجرد والالتزام الوظيفي أثناء ساعات العمل الرسمية (15) ، كما تبنى المشرع العراقي ضمانة الحياد في دستور عام 2005، عندما حضر على القاضي وعضو الادعاء العام " أولاً: الجمع بين الوظيفة القضائية والوظيفتين التشريعية والتنفيذية، أو أي عمل أخر، ثانياً: الانتماء إلى أي حزب أو منظمة سياسية .... (16) وأخذ أيضاً قانون التضمين رقم (31) لسنة 2015؛ بضمانة الحياد؛ لأن سلطة الإحالة إلى المحاكم المختصة غير سلطة التحقيق وأن من صلاحية اللجنة التحقيقية المختصة بالتضمين أن توصي أما بتضمين الموظف أو عدم تضمينه (17)، كما نص أيضاً على أنه " ... للوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو المحافظ من اتخاذ الإجراءات القانونية بحق المتسبب في حصول الضرر بالمال العام وإحالته إلى المحاكم الجزائية المختصة إذا كان فعلة يشكل جريمة يعاقب عليها القانون " (18) ، وبذلك تتحقق الحيدة من خلال جانبين، الأول الجانب العضوي، ويتمثل في شكل الجهة أو السلطة التي تقوم بالتحقيق والتي تكفل من خلالها ضمانة الحيدة أن كان هناك فصل ما بين سلطتي الاتهام والحكم، كما يمكن أن تكفل هذه الضمانة في تشكيل هذه الجهة ذاتها أن كانت هيئة أو لجنة (19)، والثاني: الجانب الموضوعي: أي ما يخص القائم بالتحقيق من اعتبارات شخصية أو وظيفية أو موضوعية تشكك في حيدته وتجرده، إذ يجب أن تكون اللجنة التحقيقية متمتعة باستقلالية وحيادية تامة بأن لا يكون المحقق تابعاً للرئيس الإداري، مما يقتضي ضرورة الفصل بين سلطة التحقيق وسلطة فرض الجزاء (20).

_________________

1- ينظر: نص المادة (18) من قانون الإثبات العراقي رقم (107) لسنة 1979 المعدل.

2-  يحيى قاسم علي سهل الضمانات الوظيفية والعقوبة التأديبية في القانون اليمني (دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير كلية القانون جامعة بابل 1998، ص162 .

3- قرار محكمة القضاء الإداري المرقم (1278) في 2016/12/12 غير منشور.

4- ضامن حسين العبيدي، الضمانات التأديبية للموظف العام في العراق، اطروحة دكتوراه، كلية القانون جامعة بغداد ،1991، ص 154 – 155

5- ينظر: نص المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

6- المادة (59) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016.

7- نصت المادة (163) من اللائحة التنفيذية رقم (1216) لسنة 2017 الخاصة بأصدار قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016، على أنه يعلن الموظف كتابة بقرار الجزاء الموقع عليه وأسبابه، وذلك خلال سبعة أيام من تاريخ صدوره.....

8- د. عبد الفتاح حسن التسبيب كشرط شكلي في القرار الاداري، تعليق على حكم منشور في مجلة العلوم الادارية عدد 2 1966، ص 175-176

9-  ضامن حسين العبيدي، مصدر سابق، ص 239.

10-  د. نواف كنعان النظام التأديبي في الوظيفة العامة ، ط1، دار إثراء للنشر، عمان، 2008، ص 134.

11- ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (147/ قضاء اداري / تمييز / 2016)، المؤرخ في 9/13/ 2018، المكتب الفني قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2018، ص 351.

12-  د. عمرو فؤاد أحمد بركات السلطة التأديبية دراسة مقارنة)، مكتبة النهضة، القاهرة، 1979، ص307.

13- رشا محمد جعفر، سلطة الإدارة في تضمين الموظف في القانون العراقي (دراسة مقارنة)، أطروحة دكتوراه، كلية القانون جامعة بغداد، 2014، ص 174

14-  ينظر: نصوص المواد (146 147 148) من قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل.

15- المادة (150) من اللائحة التنفيذية رقم (1216) لسنة 2017 الخاصة بإصدار قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016

16- المادة (98) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ.

17-  ينظر: نص المادة (2/ ثانياً) من قانون التضمين رقم (31) لسنة 2015.

18-  المادة (9) من القانون نفسه.

19-  د. محمود صالح العادلي، النيابة الادارية في مفترق الطرق، ط1، دار الكتاب الجامعي، 1986، ص91 .

20- محمد ماجد ياقوت الدعوى التاديبية، ط1، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية 2007، ص 464.