إن القانون الإداري يعطي للرئيس الإداري هيمنة تامة على أعمال مرؤوسيه، وبهذه المثابة يستطيع أن يراقب أعماله بعد وقبل صدورها ، بل وأن يوجهه على سبيل الإلزام بعد إتخاذ قراراته، فإن هناك حالات معينة يخول المشرّع فيها المرؤوس إتخاذ قرار معين بدون معقب من رئيسه وحينها لا يجوز للرئيس أن يحل نفسه محل المرؤوس في إتخاذ هذا القرار وأن يعقب عليه إذ أن القانون يمنعه من ذلك، إما إذا أخضع المشرّع المرؤوس في مزاولة هذا الاختصاص للرقابة الرئاسية فإن على الرئيس الإداري أن ينتظر حتى يستعمل المرؤوس اختصاصه، ليباشر المكنات التي تحوله إياها سلطته الرئاسية (1).

فيحق للرئيس الإداري من خلال سلطته في الإشراف على قرارات مرؤوسيه، التأثير بالفعل على ممارسة اختصاصات مرؤوسيه، وذلك من خلال إصداره للتعليمات الملزمة لهم بناء على ما يتمتع به من سلطة رئاسية تستوجب الطاعة (2).

حيث تجد تلك السلطة أساسها في ضرورات الحياة الإدارية التي تملي على الرؤساء ضرورة إتخاذ إجراءات وقرارات تنظيمية عامة تهدف إلى حسن سير المرافق العامة بانتظام واطراد (3).

وتتجلى تلك السلطة للرئيس الإداري في النظام الإداري الفرنسي، حيث يمارس الوزير في فرنسا نوعين من السلطات، يتعلق الأول منها بإصدار القرارات السياسية بصفته عضوا في الحكومة يشارك في رسم السياسة العامة للدولة، أما الثاني فيتعلق باختصاصه بإصدار قرارات إدارية تتعلق بتسيير الجهاز الإداري الذي يترأسه، ومن ثم يعتبر قرار الوزير من أهم القرارات والأوامر الرئاسية التي يتلقاها المرؤوسين في الجهاز الإداري للدولة، وذلك لسمو مكانة الوزراء في التدرج الإداري  (4).

حيث أن للوزير وهو بصدد ممارسة استخدامه لتلك السلطة على مرؤوسيه، له الحق في أن يستخدم أي وسيلة يراها مناسبة لإصدار قراراته، إذ قد تتخذ قراراته صورة توجيهات؛ كما قد تتخذ صورة تعليمات، وذلك بما لديه من سلطة باعتباره الرئيس الإداري الأعلى في الإشراف على قرارات مرؤوسيه في الجهاز الإداري للدولة، وهذا ما قد أوضحه الفقيه الفرنسي (فيدل) ، حيث ذهب إلى أن" القرار الإداري يمكن أن يستعير الأسماء المختلفة للأوامر الرئاسية، وإن كانت ما يميزه ما يشتمل عادة على ديباجة تتضمن الإشارة إلى النصوص القانونية أو اللائحية التي استند إليها ، ثم منطوقه، وغالبا ما ينشطر إلى مواد أو بنود" (5).

وفي ذلك قضت محكمة القضاء الإداري المصرية في قرارها الصادر في 21 إبريل لسنة 1953 «أن المادة (7) من لائحة الخفر الصادرة في 13 أغسطس 1938 قد خوّلت للمأمور بعد الاستئناس برأي العمدة أن يوافق على تجديد تطوّع رجال الخفر الذين يرغبون في ذلك. ويقتضي هذا النص أن للمأمور تحت إشراف وزير الداخلية الحق في التجديد، وأنه ليس للمدير بعد أن يستعمل المأمور تلك السلطة التي يستمدها من القانون أن يلغي قراره. وحكمة ذلك قائمة على أن المأمور هو المسؤول الأول في مركزه عن الأمن العام» (6).

وقد يحدث في العمل أن يدعو الرئيس الإداري مرؤوسيه إلى إتخاذ قرار والذي يدخل في اختصاصه، فإذا أطاع المرؤوس هذه الدعوة أو هذا الأمر فقد عدّ مجلس الدولة الفرنسي هذا القرار مشروعا  (7).

وقد ينظم المشرع اختصاصًا مشتركًا بين الرئيس والمرؤوس. والقاعدة المسلم بها أن وجود اختصاص للرئيس لا يستبعد حتما اختصاص المرؤوس الذي له ممارسة اختصاصه في الحدود التي لا تتعارض مع اختصاص الرئيس (8).

وكما أشرنا منذ قليل أن الرئيس الإداري يتولى حق الرقابة والإشراف والتوجيه على أعمال مرؤوسه ضمانا لحسن سير المرفق العام الذي يديره ويشرف عليه، ومع ذلك فقد يمنح المشرع المرؤوس بعض الصلاحيات في إصدار قرار معين دون تعقيب من رئيسه الإداري، وفي هذه الحال وعندئذ لا يجوز أن يحل الرئيس نفسه محل السلطة أو الجهة الإدارية التي هي أدنى منه، ويتوجب على الرئيس أن ينتظر لحين مباشرة الجهة الأدنى لاختصاصها ومن ثم يباشر سلطته في الرقابة عليها بحدود القانون. وقد يكون الاختصاص مشتركًا بحيث يقوم بممارسته الرئيس والمرؤوس، وفي هذه الحالة لا يجوز أن يستقل الرئيس الإداري بممارسة الاختصاص إلا إذا مارسه بصحبة مرؤوسه وإلا عد القرار مشوبًا بعيب عدم الاختصاص (9).

وقد يظن البعض أن الرئيس الإداري وعلى المستوى الوظيفي الأعلى وبما له من سلطة رئاسية على العضو الإداري في المستوى الأدنى، يستطيع أن يصدر بدلاً عن المرؤوس القرار الإداري، ولكن هذا غير صحيح، اذ أن الفقه الإداري وحتى القضاء الإداري اتفق على عد هذا الامر اعتداء على اختصاص المرؤوس (10) ، لان الامر المتفق عليه أن هناك اختصاصات يخولها القانون مباشرة للمرؤوس أو تفوض اليه بموجب قواعد قانونية، فلا يجوز في هذه الحالة للرئيس بأن يحل محل المرؤوس في إتخاذ القرار أو أن يلغيه او يعدله او يسحبه، ولعل غاية المشرع من ذلك عدم تداخل الاختصاصات، وسد ذريعة التأثير على ارادة المرؤوس الذي يصيب ركناً مهماً من اركان القرار الإداري، وإذا كان الأصل أن الرئيس الإداري وبما يملكه من (سلطة الرقابة والإشراف والتوجيه)  على تصرفات المرؤوس، فله أن يمارس هذه الصلاحيات الرقابية بعد قيام المرؤوس بإصدار القرارات وعندئذ يحق للمرؤوس الرقابة والإشراف والتوجيه، ومن ثم إلغاء اوسحب أو تعديل القرار اذ ما سمحت بيه النصوص القانونية له بذلك (11).

من ناحية أخرى فإن نظام اللامركزية الإدارية ونتيجة لوجود مصالح إقليمية أو مرفقية متميزة يعهد بالإشراف عليها إلى هيئات لا مركزية إقليمية أو مصلحية تحت وصاية السلطات المركزية في الدولة، والأصل في هذا الحال هو استقلال الهيئات اللامركزية، وليس للإدارة المركزية أن تمارس رقابتها على الهيئات اللامركزية إلا في حدود النص القانوني فليس لها أن تحل محلها في إتخاذ القرار أو أن تعدل في القرارات الصادرة عن الهيئات اللامركزية أوتستبدل بها غيرها، وإنما لها إما أن توافق عليها بحالتها أو ترفضها في خلال المدة التي يحددها القانون.

وبخروجها عن ذلك تكون قد اعتدت على سلطات الهيئات اللامركزية (12). وهذا ما اكده لنا المشرع الدستوري في دستور جمهورية العراق لسنة 2005 ، على عدم خضوع مجلس المحافظة لسيطرة أو إشراف اية وزارة أو اية جهة غير مرتبطة بوزارة ، وله مالية مستقلة (13).

وعادة يعطي المشرع السلطة المركزية حق الوصاية الإدارية على السلطة اللامركزية، بأن يجعل لهذه السلطة المركزية صلاحية ولائية سواء بالتصديق على القرارات المتخذة من السلطة اللامركزية أو الحلول في بعض الأحيان محل هذه السلطة في ممارسة جانب من اختصاصها وذلك في الحدود التي رسمها القانون (14).

ومن تطبيقات هذا المبدأ حكم محكمة القضاء الإداري المصرية الصادر في 2 يونيو 1957 إذ جاء فيه: «إن من المسلم به فقها وقضاءً أن علاقة الحكومة المركزية بالمجالس البلدية والقروية أن هي إلا وصاية إدارية وليست سلطة رئاسية. وبناء على ذلك، فالأصل أن وزير الشؤون البلدية والقروية لا يملك بالنسبة لقرارات هذا المجلس سوى التصديق عليها كما هي أو عدم التصديق عليها كما هي دون أن يكون له حق تعديل هذه القرارات» (15).

واستنادا لما تقدم يحظر على السلطة المركزية أن تجاوز هذه الحدود القانونية، وبالتالي ليس لها أن تُحِل نفسها محل الهيئات اللامركزية في إتخاذ قرار لم يمنحها القانون حق الحلول فيه أو أن تقوم بتعديل قرار لها وإلا اعتبرت قراراتها مشوبة بعيب عدم الاختصاص الموضوعي (16).

ومن التطبيقات القضائية لهذه الصورة من صور عدم الاختصاص ما قررته محكمة القضاء الإداري في مصر بشأن الوصاية على الهيئات اللامركزية المصلحية (المرفقية) من أن (وزير التربية والتعليم وإن كان الرئيس الأعلى للجامعة إلا أن سلطته لا تجاوز الإشراف على الإدارة التي يتولاها المدير والمجلس، وذلك في الحدود الضيقة التي نص عليها القانون صراحة...، ومن ثم فإن مباشرة وزارة التربية والتعليم بداءة لحق جامعة القاهرة في التقاضي ينطوي على مخالفة صريحة لقانون الجامعة، وتجاوز من جانبها في استعمال حقها في الإشراف على الجامعة إلى حد مباشرة الحقوق التي تملكها هذه الأخيرة على وجه الاستقلال)(17). وبناء على ذلك لا يجوز أن تصدر السلطة المركزية قراراً تتجاوز به الحدود القانونية التي رسمها لها المشرّع وتمارس اختصاصًا يقع في ضمن اختصاص الهيئات المحلية أو اللامركزية، ولا يجوز لها أن تحل محلها في مباشرة اختصاص معين لم يخولها القانون حق الحلول فيه، ولا يجوز لها أن تعدل قرارا اتخذته، وإلا كان عملها هذا مشوبا بعيب الاختصاص  (18).

_______________

1-  د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، ط 2 ، دار الفكر العربي، القاهرة، 1972 ، ص 334.

2-  د. مازن ليلو راضي، طاعة المرؤوس لرؤسائه في نطاق الوظيفة العامة، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، جامعة بابل 2012 ، ص 71.

3- د. ثروت بدوي، تدرج القرارات الإدارية ومبدأ المشروعية، دار الأهرام للنشر، القاهرة، 1968 ، ص57.

4- يُنظر عاصم أحمد عجيلة، واجب الطاعة في الوظيفة العامة ، اطروحة دكتوراه ، كلية الحقوق ، جامعة القاهرة 1980   ، ص117.

5-  أشار إليه: عاصم أحمد عجيلة، المصدر السابق نفسه، ص117. ود. مازن ليلو راضي، طاعة الرؤساء وحدودها، مصدر سابق، ص71.

6- مجموعة أحكام مجلس الدولة المصري للسنة السابعة، مجموعة المكتب الفني، هيئة قضايا الدولة، ص 955.

7- د. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية طه، دار الفكر العربي، القاهرة، 1984 ، ص 334.

8- د. سليمان محمد الطماوى، النظرية العامة للقرارات الإدارية طه، دار الفكر العربي، القاهرة، 1984 ، ص 335 وما بعدها.

9-  د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004 ، ص 371.

10-  للمزيد د. عبد الغني بسيوني عبد الله، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، ط3، 2006 ، ص 501 و د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، مصدر سابق، ص 362. ود. مصطفى أبو زيد فهمي الوسيط في القانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2005 ، ص209. ود. نجيب خلف أحمد الجبوري ود. محمد علي جواد كاظم القضاء الإداري، ط6، مكتبة يادكار، العراق، 2016 ، ص 163.

11- بنار سردار زهدي، عنصر الاختصاص في القرار الإداري (دراسة مقارنة)، منشورات الحلبي الحقوقية بیروت، 2017، ص155.

12- د. عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون الإداري، الإسكندرية، منشأة المعارف، 2003 ، ص 395.

13- يُنظر البند خامساً من المادة (122) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

14- د سليمان محمد الطماوي، القضاء الإداري، مصدر سابق، ص 755 وما بعدها بود. عبدالغني بسيوني، القانون الإداري، مصدر سابق، ص 488 وما بعدها.

15- حكم محكمة القضاء الإداري المصرية الصادر في 2 يونيو 1957م. أشار إليه: د. محمد أحمد الطيب هيكل، السلطة الرئاسية بين الفاعلية والضمان، دراسة مقارنة بين القانون الإداري وعلم الإدارة العامة اطروحة دكتوراه كلية الحقوق جامعة عين شمس، 1983 ، ص329.

16-  يتحقق هذا العيب في حالة قيام جهة إدارية بإصدار قرار إداري في موضوع- لا تملك قانوناً سلطة التقرير فيه - وانما يدخل ضمن اختصاص جهة إدارية أخرى، أي صدور قرار إداري من جهة لا تملك صلاحية إصداره، الامر الذي يجعل القرار مشوباً بعيب عدم الاختصاص الموضوعي مما يعرضه للإلغاء، قد يقع في بعض الحالات التباس بين حالة عدم الاختصاص الموضوعي وعيب محالفة القانون، وان إزالة هذا الالتباس يكمن في انه بالنسبة لعيب عدم الاختصاص الموضوعي فهو يقوم عند مباشرة سلطة إدارية اختصاصات سلطة أخرى، بينما عيب مخالفة القانون، يقوم عند مباشرة جهة إدارية بإصدار قرار لم ينظمه القانون اطلاقاً ولم يجعله من اختصاص أية جهة. للمزيد د. حسين عثمان محمد عثمان، قانون القضاء الإداري، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت ،2010،ص492.

17-  حكم محكمة القضاء الإداري المصرية الصادر بتاريخ 15 ديسمبر 1955 ، في القضية رقم 16232، 18 قضائية، مجموعة أحكام السنة العاشرة، ص 595.

18- د. نجيب خلف أحمد الجبوري ود. محمد علي جواد كاظم القضاء الإداري، ط6، مكتبة يادكار، العراق، 2016 ، ص 164.

- وفي المقابل فإن النظام الأردني يقوم نظام اللامركزية على أساس وجود مصالح إقليمية أو مرفقية اعترف لها المشرع بقدر محدد من الاختصاصات وقدر معين من الاستقلال في مزاولة هذه الاختصاصات تحت وصاية السلطات المركزية في الدولة، والقانون يضع حدود الإشراف الذي تمارسه السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية سواء اتخذت هذه الرقابة طابع التصديق على القرارات المتخذة أو الحلول في بعض الأحيان محل هذه السلطات في مباشرة جانب من اختصاصاتها في الحدود التي رسمها القانون. ينظر : د. خالد سمارة الزعبي، القرار الإداري بين النظرية والتطبيق، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1991،ص 107 وما بعدها.