تتضح أهمية الرقابة التشريعية في كونها ضمانة الاحترام ارادة البرلمان في تنفيذ القوانين المالية وبما أن البرلمان يمثل ارادة الشعب فان أهمية الرقابة تكمن في سعيها إلى فرض احترام ارادة الأمة في تسيير أموالها وتوجيهها الوجهة الصحيحة (1)

ويمكن تقسيم الرقابة التشريعية إلى ثلاث مراحل وهي مرحلة الرقابة عند مناقشة التخصيصات واقرارها ومرحلة الرقابة اثناء انفاق التخصيصات ومرحلة الرقابة بعد انفاق التخصيصات.

وقبل نهاية كل سنة مالية يلتئم مجلس النواب في جلسة انعقاد عادية لمناقشة مشروع الموازنة العامة للدولة التي تشمل نفقاتها وايراداتها عن السنة المقبلة وتخصيص الإيرادات حسب ابواب الموازنة وتعتبر مناقشة الموازنة العامة وتخصيص الايرادات الاتحادية فرصة مناسبة تتيح لمجلس النواب اجراء الرقابة الشاملة على السياسة الاقتصادية للحكومة و على ادارتها لموازنة الدولة وتخصيص الايرادات وفق البرنامج الاقتصادي للحكومة كما توجد عدة ادوات او وسائل تمكن مجلس النواب من اجراء الرقابة على الموازنة ودقة تخصيص الايرادات وفق الخطة الاقتصادية والاحتياج الفعلي للأنفاق ويمتلك مجلس النواب صلاحيات ومنها الغاء بعض الاعتمادات او ان يخفض بعضها الآخر، كما له أن ينقل الاعتمادات من بند إلى اخر او فصل إلى اخر او من باب إلى باب، أي أن له صلاحية تغيير أوجه الاتفاق والتخصيصات بما يجعل المال العام اوفي في اداء الخدمات العامة و اشباع المنفعة العامة (2).

وتنتهي مناقشة الموازنة والتخصيصات الواردة فيها اما بالإقرار أو بالتعديل عليها او بالرفض وقد ينتج عن مناقشة الموازنة وتوزيع الإيرادات الاتحادية الواردة فيها التأخر في اقرارها عن بداية السنة المالية الجديدة، فما اثار تلك النتائج؟

هذا ما سنبينه في ادناه:  (3).

1- الموافقة على الموازنة والتخصيصات الواردة فيها كما وردت إلى السلطة التشريعية ويترتب على ذلك الموافقة على اقرار الموازنة وما ورد فيها من تخصيصات و تصبح جاهزة للتنفيذ بعد المصادقة عليها.

2- تعديل الموازنة والتخصيصات الواردة فيها: وتختلف نتيجة التعديل باختلاف النظم السياسية إذ ان اغلب الدساتير تعطي الحق للسلطة التشريعية في تعديل الموازنة دون زيادة اجمالي مبالغ التخصيصات اي التخفيض والمناقلة مما يترتب على التعديل صيرورة الموازنة جاهزة للتنفيذ بعد التعديل وذلك بعد المصادقة عليها وهنالك بعض الدساتير توجب موافقة الحكومة على هذه التعديلات.

3- رفض الموازنة والتخصيصات الواردة فيها وتعتبر هذه النتيجة من أخطر النتائج وتختلف الاثار المترتبة عليها.  

4- تأخر اقرار الموازنة: وهنالك اسلوبان تأخذ بأحدهما دساتير الدول وهما:  (4).

أ- تلجا بعض الحكومات إلى الطلب من السلطة التشريعية اقرار موازنة مؤقته على اساس شهر أو أكثر وذلك على أساس الارقام الواردة في مشروع الموازنة المقترح .

 ب- كما تلجا بعض الحكومات إلى العمل على أساس الموازنة السابقة بتخصيص اعتمادات شهرية وعلى اساس جزء من اثني عشر جزء من اعتمادات موازنة السنة السابقة.

ولا ينحصر دور الهيئات التشريعية على مجرد تشريع الموازنة العامة للدولة وانما يتعدى ذلك إلى الرقابة على تنفيذها كي يتحقق في النهاية من مدى التزام السلطة التنفيذية بالاعتمادات المخصصة في الموازنة فضلا عن أن الرقابة على تنفيذ الموازنة بما فيها التخصيصات وفق الأبواب المحددة والمخصصة لها هي في الأصل من اختصاصات السلطة التشريعية إذ تعد الرقيبة على اعمال السلطة التنفيذية (5).

ومؤدى هذه الرقابة هو حق السلطة التشريعية في مراقبة تنفيذ الموازنة العامة على النحو الذي اقرته ويمارس البرلمان حقه في الرقابة على تخصيص ايرادات الدولة الاتحادية بوسائل متعددة فيمكن أن يمارسها عن طريق اعضاء البرلمان للأسئلة والاستجوابات إلى اعضاء السلطة التنفيذية المسؤولين عن تنفيذ الموازنة العامة (6).

اما الرقابة التشريعية اللاحقة فهي حق البرلمان في مناقشة الحسابات الختامية بعد انتهاء السنة المالية حتى يمكن لأعضاء البرلمان التثبت من أن الأرقام الواردة في هذا الحساب قد تطابقت مع تلك التي سبق لهم واعتمدوها اثناء مرحلة اعتماد السلطة التشريعية وتحرص كافة الدساتير على النص على ضرورة اعتماد البرلمان للحساب الختامي للموازنة العامة (7). إذ تمارس الرقابة التشريعية اللاحقة من خلال قانون قطع الحساب وهو قانون يتم اعتماد مشروعه وأحالته إلى السلطة التشريعية خلال فترة قصيرة تلي انتهاء السنة المالية، ويأخذ هذا القانون بقاعدة قطع الحساب او حساب الادارة إذ لا يصدر مباشرة عند انتهاء السنة المالية وانما بعد الموازنة بمدة معينة، فان دور السلطة التشريعية في الرقابة اللاحقة يتمثل بالمصادقة على قانون قطع الحساب ومقارنة التقديرات بالأرقام الفعلية (8).

وللرقابة التشريعية على توزيع ايرادات الدولة الاتحادية أهمية بالغة للأسباب التالية: (9)

1- تبدو الرقابة التشريعية كنوع من التعويض عما لحق السلطة التشريعية من وهن وضعف إذا قيدت مبادرتها على الصعيد المالي بل وعلى الصعيد التشريعي عامة اذ باتت السلطة التنفيذية هي التي تعد مشاريع القوانين في الأعم الأغلب من الحالات.

2- أن الرقابة التشريعية تبقى حاجة ادارية فالإدارة بحاجة لأن تخضع لرقابة غير تسلسلية اي غير مرتبطة بها، ولرقابة غير قضائية لكثرة إجراءاتها وما تستغرقه من وقت فتبقى الرقابة السياسية (التشريعية) المنفلتة من تلك القيود والتي تتوجه إلى عمل الوزير مباشرة كمسؤول او على راس الادارة.

3- أن الرقابة السياسية حاجة سيكولوجية على الصعيد الشعبي في مواجهة الادارة ونهيها عن التعسف في استعمال سلطاتها.

اما اسباب ضعف الرقابة التشريعية على تخصيص ايرادات الدولة الاتحادية فهي :-

1- عدم المام اعضاء المجالس البرلمانية غاليا بالأصول العلمية للرقابة البرلمانية او عدم توفر الخبرة والوقت اللازمين للقيام بهذه المهمة(10).

 2- أن الموازنة العامة هي من اعداد الحكومة بصورة أساسية فهي برنامج عملها السنوي وقد تراجع دور مجلس النواب في هذا المجال فلا يجوز له اثناء مناقشة التخصيصات أن يزيد الاعتمادات المقترحة علية بصورة تعديل أو اقتراح يدخل عليها  (11).

3- محاباة السلطة التشريعية للحكومة سيما ان كانت الحكومة حكومة أغلبية اي مشكلة من قبل الاغلبية البرلمانية (12).

و يمارس مجلس النواب العراقي الرقابة على توزيع الإيرادات الاتحادية بعدة مراحل وأهمها التنفيذ وتتم الرقابة البرلمانية قبل التنفيذ من خلال ما أعطاه الدستور العراقي لعام 2005 من صلاحيات في اجراء المناقلة بين ابواب وفصول الموازنة العامة وتخصيص مجمل مبالغها وله عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة اجمالي مبلغ التخصيصات وفق ما بينته المادة (62/ثانيا) من الدستور العراقي لعام 2005 (13).  فبذلك يكون مجلس النواب قد اعطي من الصلاحيات ما يمكنه من تحديد وتوجيه الانفاق العام للدولة واعتماد التخصيصات من الإيرادات المالية الاتحادية.

وكذلك نص دستور جمهورية العراق على انشاء مجلس الاتحاد حيث جاء فيه:

((يتم انشاء مجلس تشريعي يدعى ب (مجلس الاتحاد يضم ممثلين عن الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، وينظم تكوينه، وشروط العضوية فيه، واختصاصاته، وكل ما يتعلق به، بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب)) (14).

وفي رأينا أن مجلس الاتحاد عند إقراره سيكون شريكا في السلطة التشريعية وأن طبيعة تشكيله تمثل حماية المصالح الاقاليم والمحافظات، وهناك مشروع قانون لمجلس الاتحاد في مجلس النواب وسيكون جزء من مهامه الرقابة على تخصيص الايرادات الاتحادية.

ويقدم مشروع الموازنة العامة في 10 تشرين الأول من كل سنة إلى مجلس النواب لإقراره.  (15) .

ويقوم مجلس النواب بمتابعة وصياغة مشروع الموازنة من خلال اللجنتين المالية والقانونية داخل مجلس النواب (16) . وذلك بعد أخذ مقترحات اللجان الدائمة كل حسب اختصاصها ومن ثم عرضه على مجلس النواب لقراءته قراءة اولى وثانية وبالتالي مناقشته والتصويت عليه وبذلك يمارس مجلس النواب الرقابة التامة على بنود الموازنة ومن ضمنها تخصيص ايرادات الدولة الاتحادية وتدقيقها وتمحيصها وسد الثغرات فيها والمنافذ التي يمكن أن تكون بابا" للفساد الاداري (17).

اما الرقابة البرلمانية على الموازنة اثناء التنفيذ ومراقبة تخصيص الايرادات المالية الاتحادية وفق أبوابها فلقد جاء في الدستور العراقي الحالي وكنتيجة منطقية لمبدا الفصل بين السلطات مراقبة السلطة التشريعية اداء السلطة التنفيذية. (18) من أجل القيام بعملها بشكل صحيح وتجنب الانحراف بالسلطة وتلافي الخطأ (19).

 وتتم مراقبة السلطة التشريعية للتنفيذية بعدة وسائل منها:

اولا: بموجبها تناط الرقابة بلجنة الشؤون المالية في مجلس النواب، ويكون من حقها الطلب من الحكومة تقديم البيانات والوثائق الشهرية والفصلية عن سير الموازنة اثناء السنة و لان هذه الرقابة تجري في مناسبات معينة فلا تتسم بالدوام والانتظام و لاحظنا دور اللجنة و ان كان دورا محدودا في مناقشة الموازنة او تقديم بعض الأسئلة الا الوزراء عن تنفيذ الموازنة او استجواب بعضهم وبعدد محدود (20).

 ثانيا": بمقتضاها يتولى البرلمان نفسه الرقابة على تنفيذ الموازنة عندما تقوم الدوائر الحكومية بطلب تخصيصات او اعتمادات اضافية لتغطية نفقاتها فيطلب البرلمان من هذه الدوائر تقديم ايضاحات عن مقدار الاعتمادات الاساسية المرصدة واسباب عدم كفايتها و اوجه انفاقها وهي رقابة غير دورية وبالتالي فأنها تكون عارضة (21) .

 ثالثا: يتولى البرلمان عند طلب الحكومة نقل التخصيصات أو الاعتمادات من باب الآخر من ابواب الموازنة وعدم جواز القيام باي تصرف مالي الا بعد موافقة البرلمان وهذه الرقابة هي ايضا عارضة وتستدعي الاستفسار عن العمليات والتصرفات المالية للحكومة (22).

رابعا: توجيه الأسئلة والسؤال، هو الاستيضاح الذي يتقدم به احد اعضاء البرلمان عن امر يجهله أو رغبة منه في التأكد من حصول واقعة على علم بها او يهدف إلى الحصول على معلومات لها علاقة بالأعمال التي تقع ضمن اختصاص الحكومة أو أحد الوزراء (23) .

خامسا: الاستجواب وهو مطالبة الحكومة ببيان اسباب تصرفها المالي في امر ما والغرض منه دون أن ينطوي على ما يعد تدخلا في اعمال السلطة التنفيذية والاستجواب وسيلة رقابية لأنه يعبر عن استيضاح مشوب بعنصر الاهتمام ويعد بمثابة اجراء تتبعه السلطة التشريعية بقصد تقصي الحقيقة أو تبيان وقائع معينة تتعلق بتصرفات الجهاز الحكومي يستهدف تحريك  المسؤولية السياسية للحكومة أو أحد أعضائها (24) .

سادسا: التحقيق، وهو أحد الوسائل الرقابية التي تمكن البرلمان من الوقوف على بعض الأوضاع في أجهزة الدولة أو عيوب الجهاز الحكومي في الشؤون المالية ويحق لأعضاء البرلمان القيام بالتحقيق حيال شكوى قدمت لهم او طرح موضوع للمناقشة أو استجواب ويقوم بالتحقيق لجنة يختارها اعضاء المجلس وتتمتع بسلطة واسعة في استقصاء الحقائق والادلة والاطلاع على الوثائق واستدعاء من ترغب في الاستماع لأقواله وعند الانتهاء من أعمالها ترفع تقرير إلى البرلمان عن نتيجة اعمالها ورأيها (25).

الجدير بالإشارة إليه أن قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004 قد تضمنت بعض نصوصه ما يفيد بقيام البرلمان بممارسة دورة الرقابي على الموازنة اثناء تنفيذها ومن ذلك ما بينته الفقرة (5) من القسم (11) من هذا القانون من قيام وزير المالية بتقديم تقارير فصلية ونصف سنوية اثناء تنفيذ الموازنة العامة إلى السلطة التشريعية من أجل النظر فيها تتضمن النفقات المصروفة فعلا والايرادات المقبوضة فعلا وبالتأكيد أن النظر في هذه التقارير ومقارنتها بالأرقام الواردة في الموازنة العامة يمكن أن يشكل اساسا لمسؤولية الحكومة بهذا الجانب اذا ما كان هناك تفاوت كبير بين ما مقدر ومعتمد وبين الواقع الفعلي المنفذ.

بعد ذلك يأتي دور البرلمان في الرقابة التشريعية اللاحقة على تنفيذ الموازنة وتتم بعد تنفيذ الموازنة بفترة زمنية معينة عند عرض الحكومة الحساب الختامي والذي يتضمن الايرادات والنفقات الفعلية التي حصلتها السلطة التنفيذية أو انفقتها على البرلمان مرفقا بهذا الحساب الوثائق التي تمكن البرلمان من التأكد أن التنفيذ جاء منسجما مع القوانين المالية والتعليمات ويقوم البرلمان بفحص الحسابات طبقا لأهم قاعدة مالية وهي عدم جواز الانفاق الا وفقا للتخصيص أو الاعتماد الوارد في الموازنة (26).

وقد أوجب الدستور العراقي النافذ على السلطة التنفيذية تقديم الحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقراره إذ نصت المادة (62/اولا) من الدستور العراقي لسنة 2005 (يقدم مجلس الوزراء مشروع قانون الموازنة والحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقراره) وان مدة تقديم الحساب الختامي تبدا من 1/1 وتنتهي في  6/30 من السنة المالية التالية .

وان الغرض السياسي من عرض الحساب الختامي على البرلمان هو لضمان تحقيق النفقات العامة والتخصيصات في الموازنة لأقصى قدر من المنافع للمجتمع كما يتيح للسلطة التشريعية تتبع مدى التزام الحكومة بالتخصيصات التي خصصت بالموازنة (27) .

 على أن الكثير من الكتاب (28) يرون أن الرقابة التشريعية اللاحقة لها أهمية محددة لعدة اسباب هي:

1- أن الاطلاع على الحساب الختامي للموازنة لا يتم الا بعد فترة زمنية طويلة نسبيا من انقضاء السنة المالية.

2- أن تصديق الحساب الختامي للموازنة يتخذ شكل روتيني و بالتالي لا ينطوي على أهمية كبيرة وهو ما يعني أن مناقشة الحسابات الختامية لا تصبح سلاحا فعالا بيد البرلمان الا اذا جرى تقديمها بعد فترة وجيزة من السنة المالية ولوحظ في العراق أبان العهد الملكي أن تقرير الحسابات الختامية كان يتأخر من حيث التقديم والمناقشة لفترة طويلة مما جعل الرقابة البرلمانية غير مجدية وأبرز مثال على ذلك السنوات 1938-1942 مما يكشف بوضوح عدم جدية هذه الرقابة.

كما أن هذا الحال ما زال مستمرا لاسيما بعد عام 2003 منذ تنفيذ موازنة 2004 ولغاية 2015 لم تعرض الحسابات الختامية على السلطة التشريعية على الرغم من الدستور العراقي لسنة 2005 و في المادة (62/اولا) الزم الحكومة بتقديم مشروع الحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقراره .

علما أن قانون الادارة المالية والدين العام عالج المراحل التي يمر بها الحساب الختامي للموازنة العامة من اعداد ومصادقة تبدا بقيام وزير المالية في 15 نيسان من كل سنة بإعداد الحساب الختامي للسنة المالية السابقة ويقدمه إلى ديوان الرقابة المالية من أجل فحصه وتدقيقه ويقوم الأخير بإعداد تقرير رقابي في مدة لا تتجاوز 15 حزيران من السنة ذاتها ثم يرفع إلى مجلس الوزراء الحساب الختامي المعد من وزارة المالية وتقرير ديوان الرقابة المالية في 30 حزيران إلى السلطة التشريعية من أجل مناقشة الحساب المذكور والمصادقة عليه (29).

_____________

1- سيروان عدنان ميرزا الزهاوي: الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي، رسالة ماجستير، مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2008 , ص 75.

2-  عبد اللطيف قطيش: الموازنة العامة للدولة, الحلبي للنشر والتوزيع بيروت ، ص 417, كذلك د. عبد الباسط علي جاسم الزبيدي،  الموازنة العامة للدولة والرقابة على تنفيذها ط1 ، دار الحامد للنشر والتوزيع عمان ،  2014   , ص 268.

3- د. محمد رسول العموري, الرقابة المالية العليا, منشورات الحلبي الحقوقية ، بيروت 2005 ص524 .

4-  المصدر السابق, ص 523.

5- د. عادل فليح العلي: المالية العامة والتشريع المالي الضريبي، دار حامد للنشر والتوزيع، عمان، 2003 , ص 640.

6- د. السيد عطيه عبد الواحد واقتصاديات المالية العامة, دار النهضة العربية, القاهرة, 2000, ص 146.

7-  المصدر السابق، ص147.

8-  المصدر السابق. ص 271.

9- عبد اللطيف قطيش: الموازنة العامة للدولة، مصدر سابق, ص419.

10- د. عادل فليح العلي: المالية العامة والتشريع المالي, مصدر سابق, ص 640.

11- عبد اللطيف قطيش: الموازنة العامة للدولة المصدر السابق, ص415

12- د. عبد الباسط علي جاسم: رقابة الهيئات المستقلة على تنفيذ الموازنة العامة للدولة في التشريع العراقي، بحث منشور في مجلة الرافدين للحقوق, المجلد (12) العدد (46) السنة 2010, ص214.

13- تنظر الفقرة (ثانيا) من المادة (62) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 المجلس النواب، اجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة العامة، وتخفيض مجمل مبالغها، وله عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة اجمالي مبالغ النفقات).  

14- المادة (65) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.

15- القسم (6) الفقرة (7) من قانون الادارة المالية رقم 95 لسنة 2004.

16- المادتان (90) و (93) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي لسنة 2006.

17- سيروان عدنان ميرزا الزهاوي: الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي، رسالة ماجستير، مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2008 ، ص110 .

18- تنظر الفقرة (ثانيا) من المادة (61) من دستور جمهورية العراق لسنة 2000.

19- د. عبد الباسط علي جاسم: رقابة الهيئات المستقلة على تنفيذ الموازنة العامة للدولة في التشريع العراقي، بحث منشور في مجلة الرافدين للحقوق, المجلد (12) العدد (46) السنة 2010 ، ص 208.

20- د. أعاد حمود القيسي: المالية العامة والتشريع الضريبي, مكتبة دار الثقافة, عمان, 2000, ص104.

21- د. رائد ناجي احمد: علم المالية العامة والتشريع المالي في العراق، الناشر العاتك لصناعة الكتاب ، القاهرة، 2012 .

22- د. رائد ناجي احمد: علم المالية العامة والتشريع المالي في العراق، الناشر العاتك لصناعة الكتاب ، القاهرة، 2012 , ص 126.

23- تنظر الفقرة (سابعا") (أ) من المادة (61) من الدستور العراقي الدائم النافذ لسنة 2005. العضو مجلس النواب أن يوجه إلى رئيس مجلس الوزراء والوزراء، اسئلة في أي موضوع يدخل في اختصاصهم، ولكل منهم الاجابة عن أسئلة الأعضاء، وللسائل وحده حق التعقيب على الإجابة).

24- وقد نظم المشرع العراقي في الدستور النافذ لسنة 2005 صور الرقابة البرلمانية بشكل عام انظر تفصيل ذلك لدى د. حميد حنون خالد ومبادئ القانون الدستوري وتطور النظام السياسي في العراق والقسم الثاني, 2010, ص122-128 .

25- د. رائد ناجي احمد ومصدر سابق، ص126, سيروان عدنان ميرزا الزهاوي: الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي، رسالة ماجستير، مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2008 ص114

26- د. احمد جامع: علم المالية. ج1، ط2, دار النهضة العربية, القاهرة, 1970, ص 391-392.

27- د. عبد الباسط علي جاسم الزبيدي،  الموازنة العامة للدولة والرقابة على تنفيذها ط1 ، دار الحامد للنشر والتوزيع عمان ،  2014   ص 287.

28- د. احمد جامع: علم المالية. ج1، ط2, دار النهضة العربية, القاهرة, 1970 ، ص393. انظر ما ورد في كتاب (ميزانية الدولة) د. سعدي ابراهيم، 1957، ص 39.

29-  انظر الفقرة (6) من القسم (11) من قانون الادارة المالية والدين العام رقم 95 لسنة 2004.