عرف النظام القانوني العراقي القرارات التي لها قوة القانون منذ الدستور الأول للدولة العراقية الصادر عام 1925 ،وكان لهذه القرارات أثر مهم في مجال التشريع وبوساطتها توسعت اختصاصات السلطة التنفيذية تجاه السلطة التشريعية . وقد تميز النظام الدستوري في العراق بالميل نحو التفويض المباشر في اصدار قرارات لها قوة القانون ، الامر الذي أدى إلى التقليل من أهمية وجود تفويض غير مباشر في ذلك . وسنقوم في هذا (الموضوع)  بدراسة التفويض المباشر من قبل الدستور للسلطة التنفيذية في اصدار قرارات لها قوة القانون والتفويض غير المباشر في اصدار هذه القرارات وذلك في فرعين .

الفرع الأول : التفويض الدستوري المباشر للقرارات التي لها قوة القانون .

عرف النظام القانوني العراقي التفويض المباشر لاصدار قرارات لها قوة القانون بدءا بالدستور الأول للدولة العراقية الحديثة والذي عرف بالقانون الاساسي وجاء في الفقرة (3) من المادة (26) منه على أنه (إذا ظهرت ضرورة اثناء عطلة المجلس لأتخاذ تدابير مستعجلة لحفظ النظام والامن العام أو لدفع خطر عام أو لصرف مبالغ مستعجلة لم يؤذن بصرفها في الميزانية أو بقانون خاص أو للقيام بواجبات المعاهدة فللملك الحق باصدار مراسيم بموافقة هيئة الوزراء يكون لها قوة قانونية تقضي باتخاذ التدابير اللازمة بمقتضى الاحوال على أن لاتكون مخالفة لأحكام هذا القانون الاساسي ويجب عرضها جميعاً على مجلس الامة في أول اجتماع عدا ماصدر منها لأجل القيام بواجبات المعاهدة المصدقة من قبل مجلس الامة أو المجلس التأسيسي فإن لم يصدق مجلس الامة هذه المراسيم فعلى الحكومة أن تعلن إنتهاء حكمها وتعتبر ملغاة من تاريخ هذا الإعلان ويجب أن تكون هذه المراسيم موقعاً عليها بتواقيع الوزراء كافة) (1). أن هذه المادة تقابل المادة (41) من الدستور المصري لسنة 1923 ،وقد اشترطت للجوء اليها وجود ضرورة والتي يمكن أن تكون في ظل ظروف عادية أو إستثنائية ، وذلك واضح من شروط هذه الضرورة وهي (اتخاذ تدابير مستعجلة لحفظ النظام والامن العام أو لدفع خطر أو لصرف مبالغ مستعجلة ….. أو للقيام بواجبات المعاهدة) وتتميز هذه الشروط بالعمومية والاطلاق وأنها تغطي مساحات واسعة من النشاط الحكومي ، وهو أمر يتنافى مع الصفة الإستثنائية  لهذه المادة ، واضافة لذلك فأن الحكومة توسعت كثيراً في تطبيق هذه المادة سواءً في وجود ضرورة أو عدم وجودها حتى وصل الامر أن أصبحت المصادقة على الميزانية السنوية من قبل مجلس الامة عديم الفائدة ، إذ سرعان ما تلجأ الحكومة بوساطة المادة (26) إلى اصدار مراسيم بقوانين لصرف مبالغ اضافية دون وجود ضرورة في ذلك فتتجاوز ماتمت المصادقة عليه ضمن الميزانية السنوية (2). لقد حددت هذه المادة المدة الزمنية التي يجوز اصدار القرارات بقوانين خلالها بعطلة البرلمان . وهذا مشابه لما جاء في المادة (41) من الدستور المصري (3). إلا أن النص الانكليزي للمادة (26) جاء فيه(When Parliament is not sitting) ، ومدلول هذه العبارة أن البرلمان يكون (غير قائم) وهذا يشمل جميع حالات غيبة البرلمان وهي فيما بين ادوار الانعقاد وكذلك فترة الحل والتأجيل والواقع أن النص الانكليزي يختلف في معناه عن النص العربي والذي يشير بوضوح إلى فترة عطلة البرلمان ، وهي فترة مابين ادوار الانعقاد . لقد نصت المادة (26) على تمتع الملك بصلاحية اصدار المراسيم بقوانين بموافقة هيئة الوزراء ، وقد جرى العمل أن الوزارة هي التي تقترح اصدار المراسيم ثم تعرض ذلك على الملك للموافقة عليه ، والملك هنا رغم عدم مسؤوليته طبقاً للنظام البرلماني الذي يتبناه دستور 1925 إلا أن موافقتة ليست صورية إذ له رفض اصدار هذه المراسيم وهذا ماحدث فعلا عدة مرات (4).أن نص هذه المادة على وجوب عدم مخالفة المراسيم الصادرة بموجبها لاحكام القانون الاساسي هو شرط بديهي لهذه المراسيم سواء تم النص عليه او لم يتم ذلك لأن هذه المراسيم لها قوة القانون ولاترقى إلى قوة الدستور . لقد تميزت المادة (26) بضعف الرقابة البرلمانية على المراسيم الصادرة بموجبها والتي كانت مثار لجدل دستوري ، أولها يتمثل في عدم النص على دعوة البرلمان لاجتماع عاجل لعرض المراسيم التي لها قوة القانون عليه بل تركت الامر إلى عقد البرلمان دورته الاعتيادية ، وهذا يمنح الحكومة سلطات واسعة جداً، وعلاوة على ذلك فقد تم تحصين المراسيم الصادرة من اجل تنفيذ المعاهدات المصدقة ، من قبل الرقابة البرلمانية بموجب هذه المادة ، وهنا تبدو لمسات الاحتلال البريطاني واضحة في هذا النص وذلك لحماية المعاهدات الموقعة بينه وبين الحكومة العراقية(5). أما الاثر المترتب على عرض هذه المراسيم أمام البرلمان هو عدها ملغاة إذا لم يصادق عليها البرلمان ، وهذا الالغاء يكون من تاريخ عدم التصديق ، وهذا مأخذ آخر على هذه المادة إذ أنها لم ترتب الاثر الرجعي على الالغاء وهذا يمنح الحكومة سلطات واسعة ، ولا سيما أن المادة المذكورة لم توجب دعوة البرلمان لاجتماع غير عادي عند اللجوء اليها . على أن الالغاء هنا لايكون تلقائياً ، بل بناء على إعلان صادر عن الحكومة ، وهذا مايؤخذ أيضاً على هذه المادة التي كان عليها أن تعد هذه المراسيم ملغاة بحكم القانون . أما إذا لم تقم الحكومة بالغاء المراسيم الصادرة بموجب المادة (26) التي امتنع مجلس الامة عن تصديقها فأنها تتعرض لمساءلة المجلس طبقاً للنظام البرلماني ، ويتضح ذلك بجلاء بنص هذه المادة على توقيع الوزراء كافة على المراسيم التي لها قوة القانون الصادرة بموجبها ، إذ أن الوزارة هي المسؤولة على هذه المراسيم وعلى كل ما يترتب عليها أمام مجلس الامة (6). لقد اكتفت المادة (26) بتنظيم حالة مصادقة البرلمان على المراسيم الصادرة بموجبها واغفلت حالة عدم عرض هذه المراسيم على البرلمان وهذا مآخذ آخر عليها وإن كان يمكن للبرلمان مساءلة الحكومة على هذه الحالة بموجب العلاقة بين البرلمان والحكومة في النظام البرلماني ولا سيما أن هذه المادة قد نصت على توقيع الوزراء على هذه المراسيم . لقد توسعت السلطة التنفيذية في تطبيق المادة المذكورة متجاوزة الصلاحيات الممنوحة لها بموجبها نظرا لضعف مجلس الامة في ظل دستور 1925 امام هذه السلطة متمثلة بالملك والحكومة(7).  على سبيل المثال قام الملك عام 1928 باصدار مرسوم مقيد للحرية لم تكن هناك ضرورة تستدعي ذلك إذ أن ماحدث هو تظاهرة طلابية فقط ، قامت احتجاجا على زيارة احد زعماء الصهيونية إلى العراق(8). وفي عام 1939 صدر مرسوم بموجب الفقرة الثالثة من المادة (26) من القانون الاساسي تحت رقم (26) وذلك لتكوين جمعية للتمور (9). ونرى أن هذا المرسوم تجاوز حقيقي على الفقرة الثالثة من المادة (26) . بعد سقوط القانون الاساس لسنة 1925 بقيام ثورة 14 تموز سنة 1958 جاء دستور 29 نيسان لسنة 1964 المؤقت لينص على المادة (51) (10)، التي استوحاها من المادة (16) من دستور 1958 الفرنسي (11)، وجاء فيها بأنه (لرئيس الجمهورية في حالة خطر عام أو احتمال حدوثه بشكل يهدد سلامة البلاد وامنها أن يصدر قرارات لها قوة القانون بقصد حماية كيان الجمهورية وسلامتها وامنها بعد موافقة مجلس الوزراء) (12). نرى من هذا النص أن المادة المذكورة قد اخذت من المادة (16) من الدستور الفرنسي السلطات الواسعة فيها دون القيود ، فشروط اللجوء اليها واسعة جداً ولا تحدها حدود ، ولا شبيه لها حتى في المادة (16) بحيث يستطيع رئيس الجمهورية أن يستغل أي ظرف إستثنائي مهما كان بسيطاً لكي يلجأ إلى هذه المادة (13). ومن الملحوظ هنا أن المادة محل البحث تختلف عن المادة (16) من الدستور الفرنسي في أنها حددت الإجراءات المتخذة عند اللجوء اليها بالقرارات التي لها قوة القانون فقط ، بينما في المادة (16) فأن هذه القرارات هي من ضمن الإجراءات المتخذة بموجبها . أن القيد الوحيد في المادة (51) هو اخذ موافقة مجلس الوزراء عند اصدار القرارات بقوانين وهذا قيد صوري إذ أن الوزراء لايمكنهم الامتناع عن منح رئيس الجمهورية موافقتهم ، فهو الذي يعينهم ويقيلهم بما فيهم رئيس الوزراء(14) ، وذلك بموجب المادة (43) من الدستور (15). وبعد انقلاب (17) تموز صدر دستور 21 ايلول 1968 الذي منح مجلس قيادة الثورة (16)، سلطة اصدار قرارات لها قوة القانون وذلك بموجب
المادة (44-ف8) والتي جاء فيها بأنه لمجلس قيادة الثورة (اصدار القوانين والقرارات التي لها قوة القانون) . إلا أن هذا الدستور لم يدم طويلاً فبعد سنتين تقريباً تم الغاؤه وحل محله دستور سنة 1970 الذي لم يأت بجديد عن سابقه ، إذ قام بتفويض مجلس قيادة الثورة اصدار قرارات لها قوة القانون وذلك بموجب المادة (42-أ) التي نصت على أنه لمجلس قيادة الثورة (اصدار القوانين والقرارات التي لها قوة القانون ) . إن مجلس قيادة الثورة يجمع في يده الوظيفتين التشريعية والتنفيذية معاً فبالاضافة لما جاء في الفقرة ( أ ) من المادة (42) من الدستور لسنة 1970 فان الفقرة ( ب ) من هذه المادة نصت على ان لهذا المجلس (اصدار القرارات في كل ماتستلزمه ضرورات تطبيق احكام القوانين النافذة ) . فهذا المجلس هو سلطة تعلو جميع السلطات الدستورية التي أنشأها دستور سنة 1970 (17) ، وهذا الدستور لم ينشيء هذه الهيئة بل كشف عنها فقط فهي كانت موجودة قبل انشائه (18). بل أن مجلس قيادة الثورة هو السلطة المؤسسة (19). أن القرارات التي لها قوة القانون الصادرة من مجلس قيادة الثورة تغطي مساحة واسعة من التشريع العراقي ، فالمتتبع لمسيرة النظام القانوني منذ عام 1968 يرى اللجوء المفرط لهذه القرارات حتى أنها اغنت عن اللجوء إلى حالة الطوارئ مع توافر شروط هذا اللجوء . والمثال البارز في ذلك هو الحرب العراقية الايرانية التي استمرت ثمانية اعوام (1980-1988) وحرب الخليج الثانية عام 1991 . لقد سوغ حزب البعث العربي الاشتراكي اللجوء المفرط إلى هذه القرارات وذلك في التقرير الصادر عن مؤتمره القطري الثامن عام 1974 الذي جاء فيه (وقد اصطدم الحزب بمعضلة القوانين والتشريعات السائدة منذ اليوم الأول لتسلمه السلطة … ووجدت الثورة نفسها عاجزة عن قيادة البلاد مع بقاء تلك القوانين والتشريعات ، لذلك اتخذ مجلس قيادة الثورة صفة الجهة التشريعية العليا واتخذت قراراته قوة القانون وفعاليته)(20) . اذن كانت القرارات المذكورة اداة بيد الحزب للتغلب على القوانين التي تعترض طريقه بسهولة ويسر. إن هذه القرارات الصادرة عن المجلس ليست كلها قواعد عامة مجردة وهو ما تستوجبه القوة القانونية لهذه القرارات على اعتبار أن لها ما للقانون وعليها ماعليه ، بل أن هناك قرارات ذات طابع فردي (21) ، وإن كان غالبية هذه القرارات تتصف بالعمومية والتجريد .

إلا أن القرارات ذات الطابع الفردي هي في غالبيتها استثناء على قوانين نافذة او القرارات التي لها قوة القانون (22)، ... . ... الدساتير ... تنص على القرارات التي لها قوة القانون سواء كانت في فرنسا أو مصر ، وحتى الدساتير العراقية السابقة على دستور 1968 و 1970 ، تضع جميعها قيودا على اصدار هذه القرارات وإن اختلفت هذه القيود من نص لآخر شدةً وضعفاً . إلا أن القرارات التي لها قوة القانون الصادرة بموجب المادة (42- أ) من دستور 1970 والمادة (44-ف) من دستور 1968 المؤقت هي قرارات محررة من أي قيد (23)، إذ أن النصوص الدستورية التي ذكرتها جاءت مطلقة (اصدار …. القرارات التي لها قوة القانون) . ... سلطة مجلس قيادة الثورة في اصدار القرارات التي لها قوة القانون ، التي كانت السلطة الوحيدة في ظل دستور 1970 حتى صدور التعديل الدستوري الثالث والعشرين في 28/1/1993 والذي بموجبه اضيفت الفقرة (جـ) إلى المادة (57) من الدستور والتي نصت على أنه (لرئيس الجمهورية عند الاقتضاء اصدار قرارات لها قوة القانون) (24)، ونلحظ من هذا النص أن لرئيس الجمهورية مطلق الحرية في اصدار قرارات لها قوة القانون ، فكلمة (عند الاقتضاء) لا تحتوي في معناها أي قيد . لقد كان من الاجدر مع وجود مجلس قيادة الثورة وما يتمتع به من صلاحيات واسعة أن يقتصر حق رئيس الجمهورية في اصدار قرارات لها قوة القانون على الحالات الإستثنائية  البالغة الخطورة التي يتعذر فيها اجتماع هذا المجلس (25). وذلك لأن تمتع رئيس الجمهورية بسلطة اصدار قرارات لها قوة القانون في الظروف التي يمكن معها لمجلس قيادة الثورة القيام بمهامه يكون أمر عديم الفائدة ، ففي ضوء التطبيق العملي للمادة (57-جـ) نرى إن ما تم اصداره بموجبها من قرارات كان يمكن اصداره بموجب المادة (42-أ) (26). وفي نهاية هذا الفرع لنا أن نلقي الضوء على ماتضمنه مشروع دستور 1990 من نصوص تتعلق بالموضوع محل البحث .

لقد تضمنت اربعة مواد في هذا الدستور نصوص تفوض رئيس الجمهورية اصدار قرارات لها قوة القانون ، فقد جاء في المادة (99-أولاً) أنه (لرئيس الجمهورية إذا قام خطر يهدد أمن البلاد او استقلالها او سلامتها او وحدتها الوطنية أن يصدر في مدة لاتتجاوز ستة أشهر من قيام الخطر ، اوامر او قرارات لها قوة القانون لتلافي هذا الخطر …..) . نصت المادة (100) من الدستور على أنه (لرئيس الجمهورية ، إذا وقع مايوجب الاسراع في اتخإذ تدابير لاتحتمل التأخير في غير الحالات المذكورة في المادة (99) من الدستور ، اصدار قرارات لها قوة القانون وتعرض هذه القرارات على مجلس الشورى خلال ستين يوماً من تاريخ صدورها …) . أما المادة (102) من الدستور فقد نصت على أنه (لرئيس الجمهورية ولاسباب تتعلق بالمصلحة العامة ، أو لأسباب أنسانية ، أو لأغراض تحقيق العدالة والانصاف ، أو لمعالجة حالات خاصة لاتعالجها القوانين ولا الانظمة والتعليمات والإجراءات السارية ، أو لمكافأة المبدعين والذين يقدمون خدمات جليلة أو متميزة :

أولاً : اصدار قرارات نافذة استثناء من القوانين والانظمة والتعليمات والإجراءات السارية .

ثانيا : ………….. )

وأخيراً فقد جاء في المادة (119-أولاً) من الدستور أنه (إذا كان مجلس شورى غير قائم لأي سبب كان ولم يكن المجلس الوطني منعقداً فلرئيس الجمهورية اصدار مراسيم بقانون على أن تعرض على مجلس الشورى عند أنعقاده) (27). من قراءة النصوص المتقدمة نستنتج بأنها تمثل سلطات كاملة بيد رئيس الجمهورية ، فهو يستطيع اصدار قرارات لها قوة القانون في الظروف الإستثنائية  (م/99) وفي الظروف العادية (م/102) وفي حالة الضرورة (م/100) وفي وجود البرلمان (م/100) وفي غيبة البرلمان (م/119) ونستطيع القول أن رئيس الجمهورية يمتلك بوساطة هذه القرارات سلطة تشريعية أوسع من البرلمان لا سيما إذا علمنا أن البرلمان منع عن تقديم مشاريع تتعلق بشؤون الدفاع والامن بموجب المادة (132-سادساً) وأن هذه المواضيع يتولاها رئيس الجمهورية بموجب المادة (90-أولاً) (28).

الفرع الثاني : التفويض الدستوري غير المباشر للقرارات التي لها قوة القانون .

تميز النظام القانوني العراقي بخلوه من القرارات الادارية التفويضية ولم تنص الدساتير العراقية المتعاقبة على هذه القرارات ولم يتم اللجوء اليها إلا نادراً والسبب في ذلك يعود إلى السلطات الواسعة التي تتمتع بها السلطة التنفيذية في اصدار قرارات لها قوة القانون بتفويض مباشر من الدستور اضافة إلى أندماج السلطتين التشريعية والتنفيذية في يد هيئة واحدة في بعض الفترات التي مربها العراق وكذلك نتيجة لوجود مجلس قيادة الثورة بعد انقلاب (17) تموز الذي يشترك مع السلطتين التشريعية والتنفيذية في وظيفتيهما بل أنه يتفوق عليهما فيما يتمتع به من سلطات كما تبين ذلك في الفرع الأول .وقد اقتصر الامر في التفويض غير المباشر من قبل الدستور في اصدار قرارات لها قوة القانون على قوانين الاحكام العرفية أو حالة طواريء والتي تعد نوعا من أنواع التفويض التشريعي ... وقد نص القانون الاساسي العراقي في المادة (120) منه على حالتي الاحكام العرفية والطواريء ، إذ جاء في الفقرة الأولى من هذه المادة (في حالة حدوث قلاقل أو مايدل على حدوث شيء من هذا القبيل في أي جهة من جهات العراق أو حالة حدوث خطر من غارة عدائية على أي حهة من جهات العراق للملك السلطة بعد موافقة مجلس الوزراء على إعلان الاحكام العرفية بصورة مؤقتة في أنحاء العراق التي قد يمسها خطر القلاقل او الغارات ويجوز توقيف تطبيق القوانين والانظمة المرعية بالبيان الذي تعلن به الاحكام العرفية وذلك في الامكنة وبالدرجة التي تعين بالبيان المذكور على أن يكون القائمون بتنفيذ هذا البيان معرضين للتبعة القانونية التي تترتب على اعمالهم إلى أن يصدر من مجلس الامة قانون مخصوص بأعفائهم عن ذلك أما كيفية ادارة الاماكن التي تطبق فيها الاحكام العرفية فتعين بموجب ارادة ملكية) . وجاء في الفقرة الثانية من هذه المادة (عند حدوث خطر او عصيان أو مايخل بالسلام في اية جهة من جهات العراق للملك بموافقة مجلس الوزراء أن يعلن حالة الطوارئ في جميع أنحاء العراق او في اية منطقة منها وتدار المناطق التي يشملها الإعلان  وفقاً لقانون خاص ينص على محاكمة الاشخاص عن جرائم معينة أمام محكمة خاصة وعلى الإجراءات الادارية التي تتخذها سلطات معينة ) (29).

يتبين من النصين السابقين أن دستور 1925 قد اعتمد التمييز بين حالة الاحكام العرفية وحالة الطوارئ لكنه لم يبين الاساس الذي تقوم عليه هذه التفرقة ، الا انه جاء في الاسباب الموجبة لمرسوم الطوارئ رقم (1) لسنة 1956 بأنه (… وتجنباً لإعلان الاحكام العرفية التي لا يستحسن اعلانها إلا في حالات خطرة جداً) . ويستشف من ذلك أن حالة الطوارئ تختص بالحالات الاقل خطورة ، أما حالة الاحكام العرفية فتختص بما هو اكثر خطورة (30). ويجوز عند إعلان الاحكام العرفية أن يتم وقف العمل بالقوانين والانظمة المرعية في الامكنة التي تعلن فيها هذه الاحكام وذلك بوساطة البيان الذي يصدره الملك بعد موافقة مجلس الوزراء لإعلان الاحكام العرفية بحسب المادة (120) وهذا يدل على أن المرسوم الصادر من الملك في هذا الشأن له قوة القانون . أن ماورد في المادة (120) من القانون الاساسي العراقي يكتنفه الغموض ، فالاسباب الموجبه للجوء إلى الاحكام العرفية وحالة الطواريء وردت بصورة فضفاضة ومبهمة ، كما أن مايخص الرقابة البرلمانية على إعلان الاحكام العرفية جاء تنظيمها مبهماً ، فما معنى بقاء التبعة القانونية على تصرفات القائمين على تطبيق الاحكام العرفية حتى يصدر قانون من مجلس الامة بأعفائهم من هذه التبعة ، وهل مجلس الامة ملزم باصدار هذا القانون الذي يسمى ( قانون التضمينات ) . وفي مجال التطبيق العملي لهذه المادة فان لها نصيبا وافرا من التطبيق وفي 11/5/1935 كان التطبيق الأول والذي تم بموجب الارادة الملكية رقم (169) (31). وقد كان التطبيق الأول لحالة الطواريء في 30/5/1940 وذلك بمرسوم صيانة الامن العام وسلامة الدولة رقم (56) (32).

وبعد سقوط القانون الاساسي جاءت المادة (48) من دستور 29 نيسان لسنة 1964 لتوحد الاحكام العرفية وحالة الطواريء في حكم واحد وهو مايسمى بحالة الطواريء بحسب هذه المادة ، وهو الامر الذي سار عليه النظام القانوني العراقي بدءا بقانون السلامة الوطنية رقم (4) في 31/1/1965 (33)، الذي وحد الحالتين . وقد نصت المادة (48) من الدستور على أن (لرئيس الجمهورية إعلان حالة الطواريء بعد موافقة مجلس الوزراء) . ونرى من نص هذه المادة أنها خالية من شروط اللجوء اليها (34)، وأنها خلت ايضاً من الضمانات اللازمة في حالة إعلان الطواريء مكتفية باخذ موافقة مجلس الوزراء الذي يخضع لسلطة رئيس الجمهورية (35). وجاءت بعد ذلك المادة (50-فط) من دستور سنة 1968 لتنص على ان ( اعلان حالة الطوارئ وانهاؤها في الاحوال المبينة في القانون ) (36).إلا أن الدستور النافذ لسنة 1970 كان له حكم مختلف ، إذ أوكل أمر إعلان حالة الطواريء إلى مجلس الوزراء وحده وذلك بموجب المادة (62-ف ز) التي نصت على أن مجلس الوزراء يمارس صلاحية (إعلان حالة الطواريء الكلية أو الجزئية وأنهاؤها وفقاً للقانون) (37). ... السلطة الواسعة التي يتمتع بها مجلس قيادة الثورة في اصدار قرارات له قوة القانون اغنت عن اللجوء إلى حالة الطواريء .أما مشروع دستور 1990 فقد نص في المادة (99-أولا) منه على ان لرئيس الجمهورية (…. أن يعلن حالة الطواريء في العراق او في اية منطقة فيه وينظم القانون حالة الطواريء) (38). إلا أن مشروع الدستور لم يكتف بذلك بل ذهب إلى أبعد منه فأضفى على المراسيم الصادرة بموجب حالة الطواريء قوة الدستور وذلك حينما نص في الفقرة الثانية من المادة (99) على ان (خلال فترة إعلان حالة الطواريء وفي حدود المنطقة المشمولة بها يجوز بمرسوم يصدره رئيس الجمهورية ايقاف العمل مؤقتاً باحكام المواد 43،47،48،52،53،54،56،57،67 من الدستور) (39). وكان من الاجدر النص على تعطيل المواد المذكورة بموجب الدستور بمجرد إعلان حالة الطواريء وعدم ترك ذلك للمرسوم الصادر عن رئيس الجمهورية ، إذ ان هذا الامر ... يضفي قوة الدستور على هذا المرسوم ، وهو ما يخالف المنطق القانوني . في نهاية دراسة القرارات التي لها قوة القانون في العراق فاننا نستنتج الافراط الذي تميز به النظام القانوني العراقي في اللجوء إلى هذه القرارات وضعف القيود ان وجدت على اصدار هذه القرارات حتى ان الصفة الإستثنائية  للقرارات التي لها قوة القانون قد انتفت في النظام العراقي ،وهذا امر له خطورته ولا سيما إذ ما علمنا ضعف الرقابة القضائية على اصدار هذه القرارات.

... ان القرارات التي لها قوة القانون والتي ظهرت في النظام القانوني الفرنسي والمصري والعراقي لها تعديل والغاء القواعد القانونية القائمة عدا بعض الحالات ،كما في القرارات الصادرة بموجب المادة (16) من الدستور الفرنسي لسنة 1958 وكذلك في حالة القرارات الصادرة بموجب حالة الاحكام العرفية والطوارئ (40). أو في حالة تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية  . إن القرارات المتخذة طبقاً لهذه الحالات تكون مؤقتة ولا تقوم بتعديل أو الغاء القوانين بل انها تقوم بتعطيلها لمدة محددة فقط والتي ينتهي أثرها بعد إنتهاء الظرف الاستثنائي . مما تقدم يتعلق بالقرارات التنظيمية التي لها قوة القانون ، أما في حالة القرارات الفردية التي لها قوة القانون والتي عرفها النظام القانوني المصري والعراقي ، فانها لاتقوى على تعديل أو الغاء قواعد قانونية أو تعطيلها ، فكيف لنص خاص أن يلغي أو يعدل أو يعطل نصا عاما ؟! إلا أن هذه القرارات لها أن تخالف القواعد القانونية دون أن يؤثر ذلك في مشروعيتها وذلك لتمتعها بقوة القانون ، الامر الذي يمنحها القدرة على عدم الخضوع للقواعد التي تعلوها مرتبة في التدرج القانوني .

___________________

1- د. رعد ناجي الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، بيت الحكمة ، قسم الدراسات التاريخية ، لجنة السلسلة الوثائقية ، 1998  . ص38 .

2- د.فائز عزيز أسعد ، أنحراف النظام البرلماني في العراق ، الطبعة الثانية ، بلا مطبعة ، 1984 . ص174 .

3- جاء في هذه المادة (اذا حدث فيما بين ادوار الانعقاد …… ) والمقصود هنا عطلة البرلمان . راجع المطلب الأول من هذا المبحث .

4- مثال ذلك رفض الملك فيصل الأول الموافقة على اصدار مرسوم لصرف مبالغ غير اعتيادية للدفاع عن الحدود وكان قد أقره مجلس الوزراء في 30/9/1930 . وكذلك رفض الوصي عبد الاله عام 1946 اصدار مرسوم للطوارئ قدمته وزارة ارشد العمري . وفي عام 1925 رفض الوصي الموافقة على اصدار مرسوم لتعديل قانون رقم (12) لسنة 1951 وهو ذيل قانون مراقبة وادارة اموال اليهود المسقطة عنهم الجنسية العراقية رقم (5) لسنة 1951 . يُنظر في ذلك د. فائز عزيز اسعد ، مصدر سابق . ص172-173 .

5- يُنظر في ذلك المصدر السابق . ص168 .

6- يُنظر في ذلك د. مصطفى كامل ، شرح القانون الدستوري والقانون الاساسي العراقي ، الطبعة الخامسة ، مطبعة السلام ، بغداد ، 1947-1948. ص68 .

7- يُنظر في العلاقة بين البرلمان والوزارة في ظل دستور 1925 ، حسن جميل ، الحياة النيابية في العراق (1925-1946) موقف جماعة الاهالي منها ، الطبعة الأولى ، منشورات مكتبة المثنى ، بغداد ، 1983 . ص83-92 .

8- جاء في هذا المرسوم بأنه (لما كان بعض طلاب المدارس قد اشترك في اجتماعات غير قانونية مما يعد خطراً عاما . فنحن فيصل ملك العراق ، بموافقة مجلس الوزراء ، نأمر بنشر المرسوم الاتي وفقاً للفقرة الثالثة من المادة (26) من القانون الاساس ، وذلك لدفع الخطر المذكور) . يُنظر د.فائز عزيز اسعد ، مصدر سابق . ص175 .

9- يُنظر المصدر السابق . ص176 .

10- خلا دستور الجمهورية الأول الصادر بتاريخ 27/7/1958 والدستور الصادر في 4/4/1963 من اشارة للقرارات التي لها قوة القانون .

11- د. حميد الساعدي ، مصدر سابق . ص181 .

12- ذكره د. رعد الجدة ، مصدر سابق . ص89 .

13- ينظر في ذلك د. نوري لطيف ، القانون الدستوري والنظام الدستوري في العراق ، الطبعة الثانية ، مطبعة علاء- الوزيرية ، 1979 . ص254 .

14- د. حميد الساعدي ، مبادئ القانون الدستوري وتطور النظام السياسي في العراق ، دار الحكمة للطباعة والنشر ، الموصل ، 1990. ص181 .

15- تنص المادة (43) من دستور 29 نيسان 1964 على مايلي (يعين رئيس الجمهورية رئيس الوزراء ونواب رئيس الوزراء والوزراء ويقبل استقالتهم ويعفيهم من مناصبهم) . د. رعد الجدة ، مصدر سابق . ص88 .

16- عرفت المادة (41) من الدستور مجلس قيادة الثورة بأنه (الجهاز الثوري الذي قاد جماهير الشعب والقوات المسلحة صبيحة اليوم السابع عشر من تموز سنة 1968 وتتم تسمية اعضائه بقانون) .

17- جاء في المادة (37-ف أ) من دستور سنة 1970 بأن مجلس قيادة الثورة (هو الهيئة العليا في الدولة الذي اخذ على عاتقه في السابع عشر من شهر تموز 1968 مسؤولية تحقيق الارادة الشعبية العامة بانتزاع السلطة من النظام الرجعي الفردي الفاسد واعادتها إلى الشعب)

18- يُنظر في ذلك د. رعد ناجي الجدة ، مساهمة في دراسة مجلس قيادة الثورة (تكوينه وسلطته) ، مجلة القانون المقارن العراقية ، تصدرها جمعية القانون المقارن العراقية ، العدد (28) ، 2000 . ص92-93 . ص89 .

19- د. نوري لطيف ، القانون الدستوري (المبادئ والنظريات العامة) ، الطبعة الأولى ، ساعدت الجامعة المستنصرية على طبعة 1976 . ص274 .

20- اسعد سعد برهان الدين بكر ، أنهاء القرارات الادارية بالارادة المنفردة للسلطة الادارية ، رسالة ماجستير، كلية القانون والسياسة ، جامعة بغداد ، 1977 . ص70 الهامش .

21- مثال ذلك القرار رقم (48) بتاريخ 23/5/1996 المنشور في العدد (3620) من جريدة الوقائع العراقية الصادرة بتاريخ 3/6/1996 والذي جاء فيه (الغاء قرار محكمة البداءة والمدائن ذو الرقم 291/7/1994 في 16/4/1994 وقرار لجنة الاستملاك والتقدير والتعويض في مديرية الزراعة محافظة بغداد ذو الرقم (540) في 16/4/1994 …) . وكذلك القرار رقم (153) بتاريخ 10/12/1996 المنشور في العدد (3649) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 23/12/1996 والذي تضمن الغاء (البيع الجاري لشركة الروافد للسياحة والسفر المحدودة بتاريخ 11/8/1996 إلى المشتري (ع) …. ) .

22- مثال ذلك القرار رقم (270) بتاريخ 15/3/1976 المنشور في العدد (2520) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 29/3/1976 والذي جاء فيه (تستثنى روضة التوحيد النموذجية من قرار مجلس قيادة الثورة (284) في 6/3/1975 الخاص باستملاك المدارس الاهلية) والقرار رقم (196) بتاريخ 24/2/1974 المنشور في العدد (2324) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 2/3/1973 والمتضمن اعفاء (حراس الصديد من عشيرة الصالح من كافة الديون المترتبة بذمتهم لخزينة الدولة ….) .وكذلك القرار رقم (23) بتاريخ 27/2/1996 المنشور في العدد (3607) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 4/3/1996 والذي ينص على الاعفاء (من اجور الكهرباء دار سكن واحد من الدور التي يشغلها عضو مجلس قيادة الثورة وعضو قيادة قطر العراق والوزير ومن هو بدرجة وزير ومن يتقاضى راتب ومخصصات وزير المبينة اسماؤهم في القائمة المرفقة بهذا القرار التي تبدأ بالتسلسل (1) عزة ابراهيم خليل وتنتهي بالتسلسل (8) فتاح كريم فتاح ….) .

23- حسن عزبة العبيدي ، المركز الدستوري لحزب البعث العربي الاشتراكي ، دار واسط للدراسات والنشر والتوزيع ، 1982 . ص123 .

24- ذكره د. رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص122 .

25- قام المجلس الوطني في جلسته الإستثنائية  المنعقة في 14/1/1991 وقبل بدء حرب الخليج الثانية في 17/1/1991 بتفويض رئيس الجمهورية كافة الصلاحيات الدستورية لكل ماتستلزمه هذه الحرب . ذكرته منال يونس عبد الرزاق الالوسي ، المؤسسات التشريعية في العراق في ظل دستوري 1925 – 1970 ، رسالة دكتوراه ، كلية لقانون ، جامعة بغداد ، 1997 . ص303 .

ورغم عدم وجود سند دستوري لهذا التفويض إلا أن الضرورة حتمت ذلك .

26- ومثال هذه القرارات والتي تسمى بالقرارات الجمهورية ماصدر بتاريخ 5/8/1995 برقم (60) والذي تضمن اعفاء (النزلاء والمودعون المصريون المحكومين عن جرائم …. عما تبقى من مدة محكومياتهم ، ويطلق  سراحهم من السجن حالا ما لم يكونوا محكومين عن قضايا أخرى . توقف الإجراءات القانونية المتخذة بحق المتهمين المصريين …) . وقد نشر هذا القرار في العدد (3574) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 31/7/1995 ومن القرارات الاخرى وهي فردية ، القرار ذي الرقم (47) بتاريخ 23/8/1994 والذي نشر في العدد (3526) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 5/9/1994 والذي تضمن تسجيل (الدار المشيدة على القطعة ذات الرقم 9/69 مقاطعة (37) بعويرة في مدينة الموصل العائدة إلى الشهيد (غ) باسم زوجته (ج) على وجه الاستقلال ويعد هذا مقابل استحقاقها المنصوص عليه في قرار مجلس قيادة الثورة ذي الرقم (553) في 3/5/1981 . تسجيل الدار المشيدة على القطعة ذات الرقم 8138/8 مقاطعة (20) الداودي في بغداد العائدة للشهيد المذكور في البند (أولا) باسم كل من زوجته الثانية (م) واشقائه كل من (ك و ع و م و ….) كل حسب استحقاقه في القسام الشرعي … ) . وهنالك قرار آخر ذي الرقم (65) بتاريخ 11/8/1996 المنشور في العدد (3632) من جريدة الوقائع العراقية بتاريخ 26/8/1996 والذي نص على اضافة (اسم الشهيد (ع) إلى الاسماء الواردة في القائمة ذات الرقم (1) المرفقة بقرار مجلس قيادة الثورة ذي الرقم (284) في 24/10/1992 …..) .

27- يُنظر في نصوص هذه المواد د.رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص145-148 .

28- جاء في المادة (132-سادساً) أنه (لايجوز لأعضاء المجلس الوطني تقديم مشاريع قوانين تتعلق بشؤون الدفاع و الامن ….) وجاء في المادة (90-أولاً)  أن (يتولى رئيس الجمهورية شؤون الدفاع والامن الداخلي والخارجي) . يُنظر في نصوص هذه المواد د.رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص144-152 .

29- ذكر هذه المادة د.رعد الجدة ، المصدر السابق . ص53 . ، وقد جاء في المادة (26ف9) من هذا الدستور (للملك… أن يعلن الاحكام العرفية أو حالة الطواريء وفقاً لاحكام هذا القانون) ، المصدر نفسه . ص38 .

30- ينظر سعدون عنتر الجنابي احكام الظروف الإستثنائية  في التشريع العراقي ، ساعدت دار الثقافة والاعلام على نشره ، بغداد ، 1981 . ص142 .

   وتطبيقاً للمادة (120) من القانون الاساس لعام 1925 صدر مرسوم الادارة العرفية رقم (18) لسنة 1935 والذي ظل ساري المفعول حتى صدور قانون السلامة الوطنية ، رقم (4) لسنة 1965 ، وصدور مرسوم الطواريء رقم (1) لسنة 1956 الذي الغي بقانون الغاء القوانين التي تتعارض مع الدسور المؤقت واهداف الثورة رقم (67) لسنة 1959 . يُنظر عامر احمد المختار  ، مصدر سابق . ص233-238 .

31- نصت الارادة الملكية رقم 169 بأنه (بعد الاطلاع على المادة (120) من القانون الاساسي ، وبناء على ما عرضه وزير الدفاع وقرره مجلس الوزراء بأعلان الاحكام العرفية في منطقة ناحية الرميثة وفي المحلات المجاورة لها التي يعلن قائد القوات المسلحة العسكرية المرابطة في لواء الديوانية عن أنها تابعة للحركات العسكرية إلى أن يعاد الامن إلى نصابه في اللواء المذكور .

   والحاقاً بالارادة السابقة صدرت الارادة رقم 174 في 11/5/1935 والتي تقرر بموجبها وقف تنفيذ قانون اصول المحاكمات الجزائية وقانون ادارة الالوية وقوانين الجمعيات والاجتماعات وقانون دعاوى العشائر وقانون المطبوعات وقانون أنضباط موظفي الدولة وقانون الخدمة المدنية وقانون القضاة والحكام والقوانين الاخرى . وقد ترك أمر شمول القوانين بالتوقيف وفقاً لما يترائى لقائد القوات العسكرية في الديوانية .

   ثم صدرت بعد ذلك الارادة الملكية رقم 175 في 13/5/1935 والتي بموجبها تقرر جعل الادارة العرفية ادارة عسكرية صرفة ، وأصبح القائد العسكري للقوات المتواجدة في منطقة الديوانية أنذاك المرجع الاعلى لجميع الادارات ضمن حدود هذه المنطقة .

    يُنظر سعدون عنتر الجنابي ، أحكام الظروف الاستثنائية في التشريع العراقي ، ساعدت وزارة الثقافة والاعلام على نشره ، بغداد ، 1981. ص130 .

32- وقد نص هذا المرسوم على أنه يكون نافذاً من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية ، وقد نشر فعلاً في 1/6/1940 وتم تطبيقه في مركز لواء بغداد وقضاء الكاظمية والوية البصرة والموصل وكربلاء وكركوك ونواحيها ولواء ديالى عدا الخالص وقضاء راوندوز . يُنظر المصدر السابق . ص143 .

33- عدلت هذه المادة بموجب المادة الرابعة من التعديل الثاني في 8/9/1965  د.رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص88 .

34- جاء في المادة الأولى من قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965 بأنه يجوز اعلأن حالة الطواريء في العراق او في اية منطقة منه في الاحوال التالية : 1- اذا اعلنت اوقامت الحرب او ايه حالة تهدد بوقوعها واذا حدث خطر غارة عدائية . 2- اذا حدث اضطراب خطير في الامن العام او تهديد خطير له . 3- اذا حدث وباء عام او كارثة عامة .

مجموعة القوانين والانظمة لسنة 1965 ، القسم الأول ، القوانين ، الجمهورية العراقية ، وزارة العدل ، مطبعة الحكومة ، بغداد ، 1966 . ص5 .

35- يُنظر المادة (43) من دستور 29 نيسان لسنة 1964 .

36- وقد نتجت هذه الفقرة عن التعديل الثالث للدستور في 19 / 11 / 1969 ، ينظر في ذلك د. رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص104 . ونصت المادة الثانية من قانون السلامة الوطنية رقم 4 لسنة 1965 على ان ( يكون اعلان حالة الطوارئ وانهاؤها بمرسوم جمهوري بموافقة مجلس الوزراء ) . مجموعة القوانين والأنظمة لسنة 1965 ، مصدر سابق . ص6 .

37- بموجب قرار مجلس قيادة الثورة في 24/12/1969 فأن رئيس الجمهورية هو الذي يتمتع ممارسة الصلاحيات التي نصت عليها المادة (4) من قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965 بدل رئيس الوزراء لمواجهة حالة الطواريء كما أن لرئيس الجمهورية تفويض غير ممارسة كل أو بعض هذه الصلاحيات في جميع مناطق العراق او في مناطق معينة .

   يُنظر د. فاروق أحمد خماس ، محكمة القضاء الإداري في ضوء قانون (106) لسنة 1989 ، مجلة العلوم القانونية ، تصدرها كلية القانون ، جامعة بغداد ، المجلد التاسع ، العدد الأول والثاني ، 1990. ص51 .

38- د.رعد الجدة ، التشريعات الدستورية في العراق ، مصدر سابق . ص145

39- المصدر السابق . ص145 .

40- لقد تضمن مرسوم الطواريء رقم (1) لسنة 1956 في العراق نصاً شاذاً في هذا الشأن اذ جاء في هذا النص بان انتهاء تطبيق هذا المرسوم لايؤثر في الاحكام والاوامر والقرارات التي صدرت من السلطات المختصة بموجبه ، فاذا كان الامر مقبول بالنسبة للاحكام فان مايخص الاوامر والقرارات مخالف لمنطق القانون ولما استقر عليه العمل في مثل هذه الحالة .

    يُنظر سعدون عنتر الجنابي ، مصدر سابق . ص148 .