الاستئناف هو طريقة من طرق الطعن في الاحكام الصادرة في محاكم الدرجة الاولى يرفع الى محكمة اعلى درجة وهي محكمة الاستئناف بهدف فسخ الحكم واصدار حكم جديد او تعديل ذلك الحكم . ويسمى الطاعن المستأنف ويسمى المطعون ضده المستأنف عليه . والاستئناف هو الوسيلة التي يطبق فيها المشرع عمليا مبدا التقاضي على درجتين، وذلك باتاحة الفرصة امام المتقاضين للحصول على حكم اكثر عدالة، وهو لا يجوز الا لمرة واحدة تجنبا لأطاله امد التقاضي ووضع حد للمنازعات . ويترتب على الاستئناف اعادة النظر كليا في القرار المطعون فيه من خلال اعادة فحص النزاع الذي يتناوله الحكم وبالتالي فهو يتضمن مفعولا مسندا او ناقلا يتيح القاضي  الاستئناف النظر في مجمل النزاع وذلك ضمن حدود الطلبات والدفوع المقدمة الى محاكم الدرجة الاولى(1).

المطلب الاول

رقابة محاكم الاستئناف الفرنسية

كان نظام الاستئناف في فرنسا قبل مرسوم 30/9/1953 بتعديل نظام القضاء الاداري قاصرا على بعض جهات القضاء الاداري ذات الاختصاص المحدد وهي مجالس الاقاليم وبعض مجالس القضاء الاداري ومجلس الغنائم، ولم يصبح الاستئناف مقرا كأصل عام الا بعد ان اصبحت المحاكم الادارية محاكم القانون العام وتخضع لرقابة مجلس الدولة بطريق الاستئناف بصدور التعديل المشار اليه(2). الا ان انشاء هذه المحاكم قد جعل العبء الواقع على مجلس الدولة الفرنسي ثقيلا كونه يباشر اختصاصات متعددة باعتباره محكمة اول درجة وكذلك محكمة استئناف بالنسبة للطعون المقدمة ضد احكام المحاكم الادارية بالاضافة الى ما يختص به كمحكمة نقض لذلك فقد قرر المشرع الفرنسي انشاء محاكم الاستئناف الادارية عام 1987 لتخفيف اعباء مجلس الدولة بموجب القانون 1117 في 31 كانون اول 1987 والذي نص على تشكيل محاكم الاستئناف على غرار تنظيم القضاء العادي، وقد بدات هذه المحاكم مهامها في 1 كانون اول 1989 وتوجد الان خمس محاكم استئناف ادارية في فرنسا وهي بورتو، ليون، وناني وكانت وباريس(3). ويترتب على الطعن امام محاكم الاستئناف الادارية الفرنسية الاثار التالية .

اولا:- الاثر الناقل للاستئناف

يقصد بالاثر الناقل للاستئناف الاداري هو طرح القضية بين ايدي المحكمة الاستئنافية فيصبح لها السلطة عليها، وتلتزم بان تحكم في الدعوى وذلك بان تويد او تلغي الحكم المستئنف كله او بعضه، واذا ألغت الحكم فعليها ان تحل نفسها محل محكمة اول درجة وتصدر حكما جديدا في النزاع، وان هذا الاثر يلزم للمحكمة الاستئنافية بمعنى ان يقع عليها واجب تصفية النزاع  فهي لا تستطيع ابدا احالة القضية الى قاضٍ اخر ليحكم فيها او أي محكمة اولى درجة لتستوفي فيها تحقيق ما، باعتبار ان هذه المحكمة قد نفضت يدها كليا من النزاع(4). ويترتب على الاثر الناقل للاستئناف الاداري النتائج التالية

1- اعادة فحص النزاع الذي يتناوله الحكم المستئنف

وهو الموضوع الرئيسي للاستئناف ويمثل تطبيقا عمليا للتقاضي على درجتين، حيث يتم في هذه المرحلة النظر كليا في القرار وبالتالي فهو يتضمن مفعولا مسندا او ناقلا يتتبع القاضي ان الاستئناف النظر في مجمل النزاع، على ان يتم ذلك في حدود الطلبات والدفوع الثارة امام محاكمة الدرجة الاولى.  فقاضي الاستئناف لا يتقيد بما توصلت اليه المحكمة الادارية الأول درجة سواء من حيث مضمون الحكم او من حيث تقدير الوقائع او تكييفها القانوني، وبعبارة اخرى ان قاضي الاستئناف الاداري يقوم باعادة تقدير كل ما تقدم، فاذا كان تقديره مختلفا عن تقدير قاض الدرجة الاولى يعدل الحكم او يلغيه برمته ويتبنى الحكم الذي يراه مناسبا(5). كما يمارس قاضي الاستئناف الاداري رقابته على السلطة التقديرية لقاضي الدرجة الاولى في الامر بوسائل الاثبات، فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بوصفه قاضي استئناف بانه يمكن رقابة تقدير المحكمة الادارية بشان ملاءمة اجراء الخبرة على اساس الخطا القانوني او على اساس عدم صحة الوقائع ماديا(6). وكذلك يراقب قاضي الاستئناف الاداري مدى فائدة او جدوى وسائل الاثبات التي اقربها قاضي اول درجة في حين يقتصر قاضي النقض على ما اذا كان قاضي الموضوع قد ارتكب خطا قانونيا عند الامر بهذه الوسائل مثال ذلك في حالة الامر بالخبرة لا يملك القاضي الاداري ان يطلب من الخبير ان يوضح سوى المسائل المتعلقة بالوقائع مع استبعاد المسائل القانونية استبعادا تاما عن نطاق مهمة الخبير الفنية لدخولها ضمن اطار المهمة القانونية للقاضي، وان أي خبرة في مسالة قانونية تعتبر غير منتجة وزائدة ومخالفة قانونية لطبيعة الخبرة . وعلى اساس هذه الرقابة استقر القضاء الاداري على القول بوجوب اقتصار القاضي الاداري على الامر بوسائل الاثبات المنتجة يؤدي الى اقرار رقابة قاضي الاستئناف الاداري ملاءمة تقدير قاضي اول درجة بخصوص مدى الحاجة الى الامر بالوسيلة المناسبة، كما يؤدي الى اقرار الرقابة على الخطأ القانوني الذي قد يقع فيه قاضي اول درجة(7).

2- عدم جواز تقديم طلبات جديدة .

طبقا لقاعدة الاثر الناقل للاستئناف فانه لا يجوز استئناف حكم محكمة اول درجة الا في ما حدث الطعن بشأنه، فلا يجوز أي يبدي احد من الخصوم أي طلبات جديدة امام محكمة الاستئناف الادارية، فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بانه لا يجوز رفع مقدار التعويض المطلوب عن المقدار السابق طلبه في صحيفة الدعوى، وبانه لا يجوز اثارة اسباب قانونية تكون طلبا جديدا الا ان مجلس الدولة الفرنسي قد فرق في هذا الصدد بين الطلبات الجديدة والوسائل الجديدة، حيث سار في هذا النهج على منوال القضاء العادي فاجاز قبول الوسائل الجديدة دون الطلبات الجديدة متى كانت هذه الوسائل تتعلق بالنظام العام . ويرجح ذلك الى ان الاستئناف ان يعيد نظر الدعوى برمتها تطبيقا لفكرة الاثر الناقل للاستئناف(8).

3-الاستئناف الاداري لا يوقف التنفيذ

ان القاعدة العامة المطبقة في فرنسا تقضي بان الاستئناف الاداري لا يوقف تنفيذ الحكم المستئنف، حيث لم تتضمن التشريعات الفرنسية المنظمة للاستئناف الاداري هذا الاثر، بل ان المادة 48 من الامر الصادر في 31/7/1945 نص صراحة على الاثر غير الموقف للاستئناف الاداري ما لم يوجد نص تشريعي خاص يقضي بخلاف ذلك(9).الا ان هذا الامر، لايمنع من طلب الطاعن وقف تنفيذ الحكم المستأنف مؤقتا لحين الفصل في موضوع الاستئناف ولمحكمة الاستئناف الادارية سلطة تقديرية في قبول الطلب او رفضه(10). ويعد الاثر غير الموقف للاستئناف الاداري احد نتائج الاثر الناقل للاستئناف حيث يرتد هذا الاثر الى نظام الطعن في القرارات الادارية امام مجلس الدولة الفرنسي الذي مواده عدم جواز وقف تنفيذ القرار الاداري رغم الطعن به قضاءا ما لم تامر المحكمة الادارية بوقف تنفيذه بصفة استثنائية ومؤقتة، حيث نصت المادة التاسعة من 30/ 9/1953 يشترط ان لا يكون للحكم الصادر بوقف التنفيذ مساس بالقرارات المتعلقة بالنظام العام او الامن العام او السكينة العامة(11).

ثانيا:- حق التصدي لموضوع النزاع

ويقصد به ان تفصل محكمة الاستئناف الادارية في الدعوى من دون ان تفصل فيها محكمة اول درجة موضوعيا، كان تصدر قرارا بعدم الاختصاص او بعدم قبول الدعوى، فاذا ما قامت محكمة الاستئناف الادارية بابطال قرار محكمة اول درجة واصدرت حكما موضوعيا وحاسما للنزاع فانها تكون قد تصدت للنزاع، اما اذا كان الغاء الحكم المستأنف يرجع الى اسباب موضوعية لا تتعلق بالاجراءات وانما تتعلق بباقي عناصر الحكم والتي تتصل مباشرة بموضوع النزاع كالخطأ في تطبيق القانون على موضوع النزاع. ففي هذه الحالة لا تكون امام تصدي لنزاع وانما مباشرة قاضي او استئناف لوظيفته التقليدية في اصلاح الحكم المستأنف من خلال احلال تقديره الشخصي للوقائع وتفسير القانون الواجب التطبيق على موضوع الدعوى والذي كان محل تفسير محكمة اول درجة الخاطئ وهي نتيجة منطقية للأثر الناقل للاستئناف(12). وقد مارس مجلس الدولة الفرنسي حق التصدي بالرغم من عدم وجود نص صريح يخوله هذا الحق حيث لم يلتزم قاضي الاستئناف الاداري بأحكام المادة (473) من قانون المرافعات المدنية الفرنسي والمتعلقة بحق التصدي بشكل حرفي، بل طبقها بطريقة الخاصة، فقد قصر المشرع الفرنسي- طبقا لهذه المادة حق التصدي لموضوع في حالة استئناف الاحكام الصادرة قبل الفصل في موضوع الدعوى والتي لا تنهي النزاع. واساس التصدي يرجع الى ان محكمة اول درجة كان يتعين عليها ان تفصل في الموضوع لولا انها اخطأت في تفسير او فهم قواعد الاختصاص او قواعد قبول الدعوى(13). ان سلطة محكمة الاستئناف الادارية الفرنسية في التصدي لموضوع النزاع ليس مطلقة حيث يجد ان توافر شروط معينة لكي يمكن لهذه المحاكم ان تمارس هذا الحق وهي:

1-يجب ان تكون الدعوى من اختصاص مجلس الدولة الفرنسي، فلا يجوز ان يتصدى اذا كانت من اختصاص القضاء العادي وكانت لا تخضع احكامها للطعن بالاستئناف الاداري كما لو كانت تخضع للنقض فحسب(14).

2-يجب ان تكون الدعوى صالحة او مهيئة للحكم في موضوعها، وقد جرى قضاء مجلس الدولة الفرنسي على اعتبار الدعوى صالحة للحكم في موضوعها متى ما قدم فيها الخصوم طلباتهم الختامية واوجه دفاعهم على النحو الذي يوفر جميع العناصر للفصل فيها وعند ذلك ينتقل قاضي الاستئناف الاداري مباشرة من ابطال الحكم المتنازع فيه الى تفحص القضية واصدار حكم فيها(15). ولابد من الاشارة الى انه لا يشترط لا مكان التصدي لموضوع النزاع ان يطلبه الخصوم لانه سلطة جوازية لقاضي الاستئناف متى كانت الدعوى صالحة للفصل فيها اذ يجوز له ان يعيد القضية الى محكمة الدرجة الاولى رغم توفر جميع الشروط اللازمة لامكان ممارسة حق التصدي لموضوع الدعوى. ويعاب على مجلس الدولة الفرنسي قيامه بالتصدي لموضوع النزاع كونه يلغي مبدا التقاضي على درجتين طالما ان القضية لا يتم تفحصها الا لمرة واحدة في الاستئناف. الا ان هذا التصدي لا يخلو من مزايا تجنب البطء الناجم عن احالة القضية الى قاضي الدرجة الاولى والذي يتبعه استئناف جديد.

المطلب الثاني

رقابة محكمة القضاء الاداري بصفتها الاستئنافية في مصر

ان محكمة القضاء الاداري المصرية تختص بنوعين من المنازعات، الاولى تتمثل في المنازعات التي نصت عليها المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم 47 لسنة 1972 باستثناء المسائل التي جعلها المشرع من اختصاص الحاكم الادارية والمحاكم التأديبية، وتفصل محكمة القضاء الاداري في هذا النوع من المنازعات بصفتها محكمة اول درجة. اما النوع الثاني من المنازعات التي تختص بها هذه المحكمة فهي النظر في الطعون التي ترفع امامها والمتعلقة بالأحكام الصادرة من المحاكم الادارية، حيث تفصل فيها محكمة القضاء الاداري بصفتها الاستئنافية(16) وهو الموضوع الذي نحن بصدده وبالرغم من ان قانون مجلس الدولة المصري قد خلا من تنظيم الطعن الاداري امام محكمة القضاء الاداري كهيئة استئنافية. الا انه من الملاحظ ان الطعن الاداري الذي يطرح امام محكمة القضاء الاداري كهيئة استئنافية في الاحكام الصادرة من المحاكم الادارية انما هو طعن بطريق الاستئناف الذي تمارس فيه المحكمة وظيفتها كقاضي استئناف وتفرض فيه رقابتها على الحكم المستأنف على نحو يماثل دور محاكم الاستئناف الادارية الفرنسية. ومما يدعم هذا الاتجاه ان محكمة القضاء الاداري كهيئة استئنافية ليست درجة اخيرة من درجات التقاضي انما يجوز ان يطعن في احكامها من رئيس هيئة موظفي الدولة في الاحوال التي حددها القانون(17). لذلك فمن مقتضى رفع الاستئناف امام محكمة القضاء الاداري نقل النزاع برمته الى هذه المحكمة للفصل فيه من حيث الوقائع ومن حيث القانون. اذ ان قاضي الاستئناف يتولى النظر في اجمالي النزاع وله سلطة فرض رقابة كاملة على تقدير محكمة اول درجة سواء من حيث الوقائع او من حيث تفسير القاعدة القانونية، وذلك طبقا لقاعدة الاثر الناقل للاستئناف. لذلك نرى ان هذه المحكمة تتقيد بالقيود التي يفرضها هذا الاثر شانها في ذلك شان محاكم الاستئناف الفرنسية، حيث ان نطاق الطعن بالاستئناف لما يرفع فيه الاستئناف فقط، فاذا لم يضمن الطاعن في عريضة الطعن ما سبق ان طالب به في دعواه امام محكمة اول درجة (المحكمة الادارية) فان الطلب يكون غير معروض على محكمة القضاء الاداري ولا محل للنظر فيه. ويترتب على الاثر الناقل للاستئناف عدم جواز طرح طلبات جديدة امام محكمة القضاء الاداري بصفتها الاستئنافية وتطبيقا لذلك فقد قضت المحكمة الادارية العليا بان "طلب التعويض يعتبر طلبا جديدا بالنسبة الى الدرجة الاستئنافية مادام ان المدعي لم يسبق ان طلبه في مرحلة اول درجة لان موضوعه يختلف عن موضوع الطلب الاصلي، اذ ان الطلب الاصلي يفترض قابلية القرارات المطعون فيها للالغاء.."(18). ولم يرتب المشرع المصري على الطعن في احكام المحاكم الادارية امام محكمة القضاء الاداري بصفتها الاستئنافية وفق تنفيذها، لانه يجوز لهذه المحكمة ان تحكم بوقف تنفيذها لحين حسم الموضوع امامها متى رات ضرورة لذلك(19). وبذلك يكون المشرع المصري قد شايع نظيره الفرنسي في موقفه من هذا الموضوع اما فيما يتعلق بحق التصدي فيبدو ان محكمة القضاء الاداري بهيئتها الاستئنافية لا تملك هذا الحق، ومن الواضح ان هذا الامر يعود الى عدم وجود نص صريح في قانون مجلس الدولة يمنحها هذا الحق، اضافة الى ان المشرع قد منع محاكم الاستئناف المدنية من التصدي لموضوع النزاع في جميع الحالات(20)، في حين وجدنا ان محاكم الاستئناف الادارية الفرنسية تملك هذا الحق.

________________________

1- ينظر د. احمد السيد الصاوي، الوسيط في شرح قانون المرافعات المدنية والتجارية القاهرة 1981 – ص653-654 .

2- ينظر د. احمد محمود جمعة – الطعون الاستئنافية امام مجلس الدولة – منشاة المعارف الاسكندرية 1986 ص13 .

3- ينظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، العوامل المؤثرة في اجتهاد القاضي الاداري مصدر سابق ص63.

4- ينظر د. احمد محمود جمعة – المصدر السابق ص18 . 

5- ينظر جورج فوديل – المصدر السابق ص162 .

6- حكم مجلس الدولة الفرنسي في 19 يونيه 1959 قضية Lemoor مشار اليه في مؤلف د. احمد كمال الدين موسى – المصدر السابق ص245-246 .

7- المصدر السابق ص247 .

8- ينظر د. احمد محمود جمعة، المصدر السابق ص18-19 .

9- مثال ذلك المنازعة في الانتخابات المقاطعية والبلدية ( المادة 223 والمادة 225 من قانون الانتخاب الفرنسي) حيث ان الاستئناف فيها بوقف التنفيذ : ينظر جورج فوديل، المصدر السابق ص158 .

10- المصدر السابق ص160-161 .

11- د. احمد محمود جمعة، المصدر السابق ص15 .

12- ينظر جورج فوديل-مصدر سابق ص162.

13- د. احمد محمود جمعة-المصدر السابق، ص23.

14- المصدر السابق ص24.

15- حكم مجلس الدولة الفرنسي في 22 ايار 1981، قضية الانسة Rloch مجموعة ليبون ص436. مشار اليه لدى جورج موديل مصدر سابق ص162.

16- المادة (13) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972.

17- المادة 23 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972.

18- حكم محكمة الادارية العليا في جلسة 28/5/1947 الطعن رقم 1277 س 8 ق مشار اليه في مؤلف احمد محمود جعفر، مصدر سابق، ص84.

19- المادة (50) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972.

20- المادة (110) والمادة (232) من قانون المرافعات المدنية والتجارية رقم 13 لسنة 1968.