يعد القرار الإداري اكثر الوسائل القانونية تستعين بها الادارة لتحقيق اغراضها وتكمن أهميته لاتصاله المباشر بالافراد وتعلقه بأموالهم ومصالحهم بل وبحرياتهم في بعض الأحيان، فضلاً عن كونه يعد الأسلوب الوحيد لمباشرة الإدارة لبعض نشاطها، وهو الأمر الذي جعل موضوع القرارات الادارية من أهم موضوعات القانون الإداري على الاطلاق، بل أن الرقابة على القرارات الادارية انما تعد المحور الأساس لاختصاص القضاء الإداري. أما عن تعريف القرار الإداري فقد استقر قضاء مجلس الدولة المصري على تعريفه بأنه افصاح عن ارادة الجهة الادارية في الشكل الذي يتطلبه القانون عن ارادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد أحداث اثر قانوني معين يكون ممكناً وجائزاً قانوناً ابتغاء تحقيق مصلحة عامة (1).أما من جانب الفقه فقد عرفه بعضهم انه ((تصرف قانوني من جانب واحد يصدر عن جهة ادارية إذا تصرفت كسلطة عامة)) (2) وهناك من عرفه، هو تعبير عن ارادة منفردة ملزمة لسلطة ادارية وطنية تؤدي الى أحداث اثر قانوني،(3) أما بالنسبة للفقه العراقي فقد اهتم بتعريف القرار الإداري وقد عرفه الدكتور شابا توما منصور بأنه عمل قانوني يصدر عن السلطة الادارية، من جانب واحد ويحدث أثراً قانونياً(4). وقد عرفه الدكتور علي محمد بدير ود. عصام البرزنجي و د. مهدي السلامي بأنه (عمل قانوني صادر بالارادة المنفردة والملزمة لاحدى الجهات الادراية في الدولة لاحداث تغيير في الاوضاع القائمة، بانشاء مركز قانوني جديد (عام أو فردي) أو تعديل لمركز قانوني قائم أو الغاء له )(5). بعد أن تطرقنا الى تعريف القرار الاداري، نعود لنتعرف على خصائص القرار الإداري اذ لا يمكن الطعن بالقرار الإداري بشكله المجرد، وانما هناك  خصائص يتطلب توافرها بالقرار الإداري لكي يمكن قبول الطعن فيه وبعكسه فان المحكمة تقوم برد الدعوى وعدم النظر فيها، وهذه الخصائص تتلخص بوجوب، أن يصدر القرار الإداري من سلطة ادارية وطنية، وان يكون قراراً اداريا وطنياً يؤثر ذلك القرار في المراكز القانونية للطاعن، وان يكون القرار المطعون فيه قد صدر لاحقاً لنفاذ القانون رقم 106 لسنة 1989وسوف نتناول هذه الخصائص تباعاً.

اولاً. أن يكون القرار صادر من سلطة إدارية وطنية.

ويعني صدور القرار الإداري من إحدى سلطات الإدارة المركزية، والمتمثلة في مجلس الوزراء وفروع الإدارة المركزية في العاصمة والمحافظات، وسلطات الإدارة اللامركزية الإقليمية منها والمصلحية(6). وقد حدد قانون مجلس شورى الدولة اختصاص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية التي تصدر من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي(7).  اذ ليس من شك على اعتبار تلك القرارات قرارات إدارية، قابلة للطعن بالإلغاء. ولكن التساؤل يثار بشأن القرارات الصادرة عن النقابات المختلفة، كالقرارات الصادرة عن نقابة المحامين والأطباء والمهندسين... الخ لقد اعتبر مجلس الدولة الفرنسي القرارات الإدارية التي تصدر من الاتحادات والمنظمات والنقابات قرارات ادارية قابلة للطعن بالالغاء فهي وان لم تكن تلك المنظمات ضمن نطاق المؤسسات العامة الا إنها تعتبر من أشخاص القانون العام(8). مع ذلك فقد استبعد قرارات المرافق العامة الاقتصادية الصناعية والتجارية من نطاق القرارات الادارية التي يُطعن بها أمام القضاء الإداري واعطى اختصاص النظر في الطعون الموجهة اليها للقضاء العادي(9). أما في مصر فقد جاء في إحدى قرارات المحكمة الادارية أن تنظيم المهن الحرة كالطب والمحاماة والهندسة وهي مرافق عامة مما يدخل في صميم اختصاص الدولة بوصفها قوامة على المصالح والمرافق العامة فاذا رأت الدولة أن تتخلى عن هذا الأمر لاعضاء المهنة أنفسهم مع تخويلهم نصيباً من السلطة العامة يستعينون به على تأدية رسالتهم مع الاحتفاظ بحقها في الأشراف والرقابة تحقيقياً للصالح العام فان ذلك لا يغير من التكييف القانوني لهذه المهن بوصفها مرافق عامة(10). أما بالنسبة الى المشرع العراقي فقد عمد الى تنظيم النقابة بقانون خاص مثل قانون نقابة الاطباء وقانون المحاماة واعتراف المشرع لنشاط تلك النقابات بصفة النفع العام وتمتعها بامتيازات السلطة العامة وذلك لقيامها بتنظيم وتسيير مرافق عامة، وتنظيم شؤون انضباط النقابة بل أن بعض القوانين ومنها قانون الاطباء وقانون نقابة اطباء الاسنان قد احالت شؤون انضباط النقابة الى قانون انضباط موظفي الدولة في كل مالم يرد به نص في قانونها(11). أما فيما يتعلق بالقرارات الصادرة من الهيئات الخاصة ذات الشخصية المعنوية التي تقدم النفع العام، فان القضاء الإداري لا يختص بالطعن في القرارات الصادرة عنها وان اعترف لها بصفة النفع العام، ومن قرارات مجلس الانضباط العام بهذا الشأن، القرار الصادر بتاريخ 9/8/1993 والذي يشير فيه الى أن المدعي كان يعمل مديراً لقسم التسويق في شركة الخوالد لانتاج المواد الغذائية وقد كلف من قبل المدير المفوض للشركة القيام باعمال إضافية خارج أوقات الدوام الرسمي للفترة من 15/4/1993 ولغاية 3/6/1993 الا أن المدعي عليه لم يصرف له مخصصات الدوام الاضافي على الرغم من الطلبات المقدمة من قبل المدعي لصرف تلك المخصصات. قدم المدعي طعنه الى مجلس الانضباط العام بتاريخ15/7/1993ومن خلال الاطلاع على اوراق الدعوى والاستيضاح من أطراف الدعوى تبين أن شركة الخوالد هي شركة خاصة محكومة بقواعد القانون الخاص، وقانون العمل لذا فان ما يصدر عنها من قرارات لا تعتبر قرارات ادارية ولا يشفع كون تلك الشركة تمارس عملاً ذات نفع عام(12). لذا تقرر رد الدعوى شكلاً. وكذلك قرار محكمة القضاء الإداري بتاريخ24/12/1993اذ قررت رد دعوى المدعي ضد قرار الاتحاد التعاوني للتعاون والذي تضمن فصل المدعي من الحركة التعاونية، مستندة في قرارها على أن القرار الإداري يجب أن يصدر من جهة ادارية(13).

ثانياً. أن يكون القرار الإداري نهائياً

أن نهائية القرار الإداري تقع ضمن الاوصاف التي يجب أن يتصف بها القرار الإداري حتى يكون قابلاً للطعن فيه بدعوى الالغاء، ومعنى النهائية في القرار الإداري أن يكون قابلاً للتنفيذ دون الحاجة الى التصديق عليه من سلطة أخرى أو اجراء لاحق مكمل له بحيث يضع هذا القرار الكلمة الاخيرة في الموضوع الصادر فيه(14). ولم يشر المشرع العراقي في قانون مجلس شورى الدولة وتعديله الأخير الى اشتراط النهائية في القرارات الأدارية التي تقبل الطعن أمام محكمة القضاء الإداري واكتفى بالقول في الفقرة ثانيا من البند ثانيا من المادة السابعة من قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989 (تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الادارية التي تصدر من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي بعد نفاذ هذا القانون التي لم يعين مرجع للطعن فيها) وقد اكدت محكمة القضاء الإداري ذلك في قرارها الصادر بتاريخ 26/10/91 اذ جاء فيه (قررت المحكمة رد الدعوى حيث أن القرار  المطعون في هذه الدعوى لم يكن قرارا نهائياً وحاسماً وحيث أن القرارات الادارية التي يطعن فيها أمام هذه المحكمة هي فقط القرارات النهائية والحاسمة)(15) وكذلك قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المؤرخ في 4/2/ 1991 اذ جاء فيه ( إذا لم تصدر الجهة الادارية قراراً نهائياً فان ذلك لا يجوز الطعن فيه أمام محكمة القضاء الإداري لان القرارات الادارية التي يطعن فيها امامها هي فقط القرارات النهائية الحاسمة)(16).  وعلى اية حال فانه يشترط في العمل المطعون فيه أمام محكمة القضاء الإداري أن يكون قراراً ادارياً نهائياً ولكن مع ذلك فقد خرجت محكمة القضاء الإداري على هذا الاتجاه اذ قبلت طعوناً موجهة الى انذارات اصدرتها بعض دوائر الدولة ثم قضت بالغائها. وان هذه الانذارات هي ليست عقوبات تأديبية مما يتبادر الى الذهن لاول وهلة بل هي أعمال تحضيرية يراد بها احاطة الأفراد الموجهة اليهم بالمخالفات التي يقترفونها والطلب اليهم ازالتها وحق الادارة باتخاذ الإجراءات القانونية المقتضاة، فهل يجوز الطعن بالانذارات المذكورة بدعوى الالغاء؟ (17). وهذا يتعارض مع أحكام الفقرة ( ثانيا/د) من المادة (79 من قانون مجلس شورى الدولة لسنة 1979 والتي حددت اختصاص محكمة القضاء الاداري بالنظر بصحة الأوامر والقرارات التي تصدر من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي. وبما أن الانذار لا يعد قراراً ادارياً وانما هو عمل تحضيري، ليس من شأنه التأثير على المراكز القانونية لذا فانه لايصلح لان يكون موضوعاً للطعن بدعوى الالغاء أمام محكمة القضاء الاداري. أما بخصوص التعليمات فقد قضت محكمة القضاء الإداري بأنها غير مختصة بالغاء التعليمات التي تصدرها دوائر الدولة ودونما بسبب مقنع(18). ونحن من جانبنا لا نؤيد ما ذهبت اليه محكمة القضاء الإداري العراقي على استبعاد التعليمات من الطعن أمام محكمة القضاء الإداري وذلك لان النص القانوني جاء مطلقاً في صراحة حق الطعن بالقرارات الادارية والتي من الممكن أن تكون قرارات تنظيمية أو قرارات فردية ولان المطلق يجري على اطلاقه ما لم يوجد نص يقيده ولا سيما أن القرار التنظيمي في كل من فرنسا ومصر فانه قابل للطعن فيه بالألغاء على قدم المساواة مع القرار الفردي بل أن القرار التنظيمي يكون له ابلغ الاثر من القرار الفردي لانه يعالج حالة اكثر عمومية وشمولية من القرار الفردي. وقد اشترط مجلس الدولة الفرنسي أن تكون القرارات نهائية لكي تكون قابلة للطعن بالغائها، ولذا قضى مجلس الدولة الفرنسي بعدم قبول الطعن بالالغاء في اجراءات التنظيم الداخلي(19).          أما مجلس الدولة المصري، فقد اشترط النهائية في القرارات الادارية لكي يقبل الطعن فيها بالالغاء فقد جاء في إحدى احكامه (لأن قضاء هذه المحكمة قد جرى في أطراد على أن العبرة في نهائية القرار الإداري هو صدوره من سلطة ادارية تمتلك حق اصداره دون الحاجة الى تصديق سلطة ادارية أعلى)(20). ثالثاً. أن يحدث القرار أثراً في المراكز القانونية

لكي تقبل المحكمة الطعن بالقرار الاداري، يجب أن يكون من شأن هذا القرار، أن يؤثر في المراكز القانونية، وقد عبر مجلس الدولة الفرنسي عن هذا المعنى بقوله أن القرار المطعون فيه من شأنه الحاق اذى برافع الدعوى. أما في مصر فقد حددت محكمة القضاء الإداري في مصر الاثر القانوني للقرار الإداري بأنه يتمثل في انشاء حالة قانونية معينة أو تعديلها أو الغائها(21). أما فيما يتعلق بموقف المشرع والقضاء الإداري في العراق. فنقول ان المشرع العراقي قد تعرض الى هذا الأمر في الفقرة (د/ البند ثانياً من المادة السابعة من قانون مجلس شورى الدولة واشترط أن يكون الطعن مقدماً من ذي مصلحة معلومة وحالة ممكنة، ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي أن كان هنالك ما يدعو الى التخوف من الحاق الضرر بذوي الشأن. ومن تطبيقات القضاء الإداري في العراق قرار محكمة القضــاء الإداري بهذا الشأن قرارها المؤرخ في 7/5/1992 اذ جاء فيه (اقام المدعــي الدعوى أمام محكمــــة القضاء الإداري مدعياً بامتلاكه مكتب للطباعة والاستنساخ في الوزيرية وبموجب الاجازة الصادرة من دار الحرية للطباعة والنشر وقد وجهت له امانة بغداد انذاراً وذلك لقيامه برسم الخرائط وتصميمها وضرورة أن يقتصر عمله على طبع الخرائط واستنساخها، فطلب دعوة امين بغداد إضافة لوظيفته للمرافعة والغاء الانذار الموجه اليه وقد قررت محكمة القضاء الإداري رد الدعوى، وذلك لان الانذار الصادر من امانة بغداد لا يرقى الى مرتبة القرار الذي يؤثر في المركز القانوني للطاعن وان امانة بغداد لم تتخذ أي اجراء تجاه المدعي وانما هي كانت تنتظر النتيجة التي سوف يحدثها الانذار(22). وكذلك حكم الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة في القضية العدد 28/أداري/ تمييز / 1990 في 11/11/1990 والذي جاء فيه (أن قانون مجلس شورى الدولة قد حدد اختصاصات محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة القرارات والاوامر الادارية التي تصدر عن دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي ( وحيث أن الأمر المطعون فيه هو طلب يخضع لتقدير اللجنة المختصة قانوناً وهو لجنة اطفاء الحقوق التصرفية في محافظة القادسية التي لها سلطة القبول أو رفض الطلب حسب مقتضى الحال وفقاً لقانون توحيد اصناف اراضي الدولة المشار اليه وحيث أن هذا الطلب لا يدخل ضمن مفهوم الأوامر والقرارات الادارية لأنه لا يقرر أو ينشأ مركزاً قانونياً وانما القرار الذي يصدر نتيجة دراسة هذا الطلب سواء اكان بالقبول أو الرفض وهو الذي يعتبر قراراً ادارياً يكون محلاً للطعن أمام القضاء وكذلك حكم محكمة القضاء الإداري رقم 16/قضاء أداري 991 في 26/10/1991 والذي جاء فيه ( وحيث أن الطلبات التي وجهها المدعي عليه الى دائرة التنفيذ في الكرادة لغرض تخلية الدار المطعون فيه أمام هذه المحكمة لا تنطوي ضمن مدلول القرار الإداري الذي يترتب عليه اثر قانوني حالا ومباشرة فالنتيجة تكون حاسمة ونهائية(23). ولكون التاثير في المراكز القانوني يرتبط بالمصلحة .

رابعاً.    أن يكون القرار المطعون فيه لاحقاً على نفاذ القانون رقم 106 لسنة 1989

اشترط المشرع العراقي أن يكون القرار المطعون لاحقاً على نفاذ القانون رقم 106 لسنة 1989 قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 حيث جاء في الفقرة (د) البند ثانياً المادة سابعا من قانون مجلس شورى الدولة (( تختص محكمة القضاء الإداري في العراق بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الادارية... بعد نفاذ هذا القانون.. )) وهذا الشرط لا يمكن تصوره في البلدان التي قطعت شوطاً كبيراً في مجال القضاء الإداري كفرنسا ومصر، اذ إنها عرفت القضاء الإداري منذ امد بعيد، ولم تعد بحاجة الى مثل هذا الشرط على عكس المشرع العراقي والذي اشترطه صراحة لحداثة القضاء الاداري، وحسناً فعل المشرع وذلك لغرض استقرار المراكز القانونية ومن التطبيقات القضائية لمحكمة القضاء الإداري قرارها المؤرخ في22/10/1991 اذ جاء فيه ( لدى التدقيق والمداولة تبين للمحكمة أن المدعين قد قاموا بايجار القطعتين المرقمتين 12 و 25 مقاطعة 9 / الجعارة/ قضاء المدائن الى المستأجر عبد الله صايل وشركائه بموجب عقد الضمان المؤرخ في 25/12/1977 ولمدة 14 سنة اعتبارا من 1/1/74 ولغاية 31/7/1987 وان وزارة الزراعة والري قد منحت الشريك امين حسين عبد الرزاق اجازة الماطور الكهربائي في 30/8/ 1988 بموجب قانون الري رقم 6 لسنة 1962 المعدل والتعليمات رقم 3883 في 29/6/1981 الصادرة من النائب الأول لرئيس الوزراء حول نصب المضخات وشرائها وامتلاكها وحيث أن اختصاص هذه المحكمة محدد بموجب أحكام المادة 7 / د من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 106 لسنة 1989 وهي النظر بصحة الأوامر والقرارات الادارية التي تصدر من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة القطاع الاشتراكي بعد نفاذ هذا القانون في 10/1/1990 وحيث أن الأمر المطعون فيه قد صدر سنة 1988 لذلك قد تقرر رد الدعوى لان الأمر المطعون فيه سابق على صدور القانون الذي تشكلت بموجبه المحكمة(24).

__________________

- د. عبد الفتاح حسن، قضاء الالغاء لسنة 1982، ص86.

2- د. ماهر محمد أبو العينين، اختصاص مجلس الدولة وفقاً لاحكام القسم القضائي حتى عام 1992، الطبعة الأولى، 1993، ص87.

3- سمير يوسف البهي، قضاء الالغاء، الطبعة الأولى، لسنة 2000، ص83.

4- شابا توما منصور، القانون الإداري، الكتاب الثاني، الطبعة الأولى، 1980، ص350.

5- د. علي محمد بدير وآخرون، مباديء وأحكام القانون الإداري، بغداد، 1993، ص423.

6- د. محمد أنس قاسم، الوسيط في القانون العام، القضاء الإداري، دار النهضة العربية، 1987، ص325.

7- المادة السابقة، ثانياً/د من قانون مجلس شور الدولة رقم 106 لسنة 1989 المعدل.

8- مصطفى كامل، مجلس الدولة، مرجع سابق ، ص213

9- استاذنا الدكتور ماهر صالح علاوي، مفهوم القرار الإداري في أحكام القضاء الإداري في العراق، بحث منشور في مجلة العدالة، العدد الأول، 1999، ص79.

0- محمد علي ال ياسين، مرجع سابق، ص279.

1- المادة 29/ الفقرة الرابعة من قانون نقابة الاطباء والمادة 29 / الفقرة اولاً من قانون نقابة اطباء الاسنان.

2- قرار مجلس الانضباط العام رقم 653 في 9/8/1993 غير منشور.

3- قرار محكمة القضاء الإداري 123/قضاء أداري/ 1993 في 24/12/1993 أشار اليه استاذنا الدكتور ماهر الجبوري مفهوم القرار الإداري في أحكام القضاء الإداري في العراق، مرجع سابق، ص80.

4- قرار محكمة القضاء الإداري المرقم 11/ قضاء أداري/ 1991 الصادر في 26/11/1991 منشور في الموسوعة العدلية، العدد الخامس سنة 1992، صادرة عن مكتبة شركة التأمين الوطنية، دار الحكمة للطباعة والنشر، بغداد، ص12.

5- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المرقم 40 / أداري – تمييز / 1991 الصادر بتاريخ 4/12/ 1991 منشور في الموسوعة العدلية، العدد الخامس لسنة 1992، تصدر عن مكتبة شركة التأمين العراقية، دار الحكمة للطباعة والنشر، ص27.

6- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المؤرخ في 4/2/1991. منشور في الموسوعة العدلية ، العدد الخامس ، 1992 ، المرجع اعلاه ، ص28.

7- الاستاذ الدكتور غازي فيصل مهدي، الحدود القانونية لسلطات محكمة القضاء الإداري في العراق بحث منشور في مجلة العدالة، العدد الثاني، لسنة 2001، ص78.

8- د. غازي فيصل، المرجع أعلاه ، ص80.

9- د. قاسم حسن عاصي، مجلس الدولة، مرجع سابق، ص212.

20- محمود عاطف البنا، القضاء الإداري قضاء الالغاء، قضاء التعويض، دار الفكر العربي، 1988، ص51.

21- استاذنا الدكتور ماهر الجبوري، مفهوم القرار الإداري في أحكام القضاء الإداري في العراق، مرجع سابق، ص74.

22- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة رقم 28/ أداري / تمييز / 1990 في 11/11/1990 وقرار محكمة القضاء الإداري رقم 16 / قضاء أداري / في 26/10/1991 أشار اليهما لدكتور ماهر الجبوري، مفهوم القرار الإداري في أحكام القضاء الإداري في العراق، مرجع سابق، ص77. وكذلك ينظر قرارات محكمة القضاء الإداري المرقمة 130/ أداري 1996 في 22 / 1 / 1996 وقرارها المرقم 120/1996 في 30/11/1996 وقرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المرقم 15/أداري/ تمييز / 996 في 7/4/ 1996 وقرارها 40 / أداري / تمييز 1996 في 22/9/1996 وكذلك قرار رقم 12/ أداري / تمييز / 995 في 26/3/1995 وقرارها في القضية 65/ أداري / تمييز / 995 في 26 /11/ 1995، التي أشار اليها الدكتور ماهر الجبوري، في البحث المشار اليه أعلاه، ص75 وما بعدها.

23- قرار محكمة القضاء الاداري المرقم 16/قضاء اداري/1991 في 26/10/1991غير منشور.

24- قرار محكمة القضاء الإداري المرقم 1546 / قضاء أداري / 1991 في 22/10/ 1991 أشار اليه علي الكرباسي – تعليق قرار محكمة القضاء الإداري الموسوعة العدلية، العدد الثالث لسنة 1992، ص35.