ان جوهر الاقتصاد المختلط هو اشتراك الاقتصاد العام مع الاقتصاد الفردي في تكوين راس مال المشروع وفي إدارته وبناء على ذلك يقوم نظام الاقتصاد المختلط على الأركان الآتية :

أـ  تتخذ المشاركة بين السلطات العامة والأفراد صورة شركة مساهمة عادية من شركات القانون التجاري ، تكتتب فيها السلطات العامة بحيث تكون مساهمة أو حاملة لسندات الشركة ، وقد تكون نسبة اكتتاب السلطة اكثر أو اقل من نصف راس المال ، ويجب ان تكون هذه الشركة في تكوينها وفي إدارتها مطابقة لتشريعات الشركات حتى تحقق الحكمة من الأخذ بهذه الصورة في الإدارة ، وقد يكون نصيب الدولة مالياً وقد يكون عينيا مثل المناجم أو المحاجر أو آبار البترول أو مساقط المياه ، وتتنازل الدول عن بوصفها سلطة عامة وتدخل في الشركة المساهمة على قدم المساواة مع الأفراد ، فالأساليب المتبعة في الاستغلال وكذلك مبادئ التجارة والمحاسبة هي تلك التي تحكم شركات الاقتصاد المختلط واحكامها تستند إلى القانون التجاري(1). قد تكون مساهمة الدولة في الإدارة المالية لمرفق عام دون ان تكون هذه المساهمة عن طريق الاقتصاد المختلط مثل منحها اعانات لملتزم مرفق عام ، أو ان تكفل له حد أدنى من الأرباح . كما ان مساهمة الدولة في راس مال الشركة ليس معناه دائما تكوين شركة اقتصاد مختلط ، فقد تكون هذه المساهمة عارضة . فالازمة الاقتصادية في المانيا 1931 هي التي حملت السلطة على شراء مجموعة كبيرة من اسهم شركات الصلب والبنوك الموشكة على الإفلاس . غير انها باعت معظمها بعد سنوات(2). وقد يكون الغرض منها توظيف هيئة إدارية لاموال تملكها(3). وقد تعرض مشكلة تحديد المركز القانوني لبعض شركات الاقتصاد المختلط فيما إذا كانت تعتبر متولية مرافق عامة أو مجرد مشروعات خاصة تساهم فيها رؤوس أموال عامة ، وقد ثار هذا الموضوع بخصوص اشتراك الحكومة المصرية مبدئيا في رأسمال الشركة المساهمة لزراعة البنجر لانتاج السكر وتقطيره ، وفي إنشاء مصنع للورق يقوم على الخامات المصرية .  يرى بعض الفقهاء انه لا يمكن الاعتماد على معيار مدى المساهمة المالية لراس المال بل يجب التعويل على طبيعة النشاط التي تضطلع الشركة به ، فإذا كان هذا النشاط يهدف  لاشباع حاجة عامة جماعية يعجز المجهود الفردي عن اشباعها بدرجة كافية قلنا اننا أمام مرفق عام ، والا فنحن إزاء مشروع خاص(4) . ومن جانبنا لا نسلم لهذا الرأي على إطلاقه اذ نتحفظ على مسالة اشتراط عجز المجهود الفردي عن إشباع الحاجة العامة بكفاية لسببين أولهما اننا في الوقت الحاضر لا نجد حاجة عامة يصعب على المجهود الفردي إشباعها وبكفاية ، والثاني هو ان الدولة تتدخل لإشباع حاجات عامة لاعتبارات عديدة دون ان يكون من بينها عجز المجهود الفردي عن إشباعها .

ب ـ لما كانت شركة الاقتصاد المختلط تتولى إدارة مرفق عام فيجب النظر إلى السلطة العامة ليس كونها مساهمة فقط ولكن يجب تمتعها بحق الرقابة ، ذلك العنصر الذي يعتبر القاسم المشترك في جميع أنواع المرافق العامة لحماية المصلحة العامة . تشترك شركة الاقتصاد المشترك مع الشركة المساهمة العادية في كونهما يحكمان بوساطة الجمعية العمومية للمساهمين ومجلس الإدارة الذي من المفروض ان يكون منتخب بأكمله من الجمعية العمومية وهذا يحدث في حالة الشركة المساهمة ، أما شركة الاقتصاد المختلط فمجلس الإدارة ليست كل أعضائها منتخبين بل تختار السلطة من يمثلها في هذا المجلس وهم لا سلطان عليهم من الجمعية العمومية حتى لا تصبح الدولة إذا كانت تحوز اقل من 50% من الأسهم تحت رحمة الجمعية العمومية(5) . وإذا أرادت الدولة ان يكون لها مجرد حق الرقابة الداخلية على نشاط الشركة فإنها تكتفي بالحصول على عدد قليل من الأسهم وليس هنالك تلازم بين حجم السلطة الممنوحة للإدارة وبين عدد الأسهم التي تملكها . ويرى البعض ان هذه السلطة تتمثل في الامتيازات الممنوحة للإدارة وهي متعددة ، فقد تكون عبارة عن تعيين بعض المديرين أو بعض أعضاء مجلس الإدارة ، وقد تكون عبارة عن حق اعتراض توفيقي أو مطلق تمارسه الحكومة على قرارات الجمعية العمومية ، وقد تتمثل في ان يكون للحكومة في الجمعية العمومية للشركة عدد من الأصوات اكبر مما يخوله لها ما دفعته من أموال(6) . إلا ان البعض الآخر يرى ان الدولة لكي تتمتع بامتيازات واسعة تخولها القيام بالرقابة العميقة على الشركة يجب ان تكون مساهماتها المالية في راس المال على جانب كبير من الأهمية فإذا كانت نسبة الأموال العامة ضئيلة إذا ما قيست براس مال الشركة فان تلك الامتيازات الواسعة تعدو أمرا لا يقره القانون(7). من جانبنا نؤيد هذا الرأي ذلك انه ولئن كان تدخل الدولة في إدارة النشاط الاقتصادي تؤدي إلى ان يتضمن قانون إنشاء الشركة الخروج على قواعد القانون التجاري ، الذي يمنح الدولة سلطات واسعة على الرغم من انها لا تملك إلا أقلية في راس المال وهذا ما لا يقره القانون التجاري للمساهمين العاديين . وان كان لابد من الخروج على قواعد القانون التجاري فانه يتعين وجود مصلحة جدية للدولة تتمثل في عدد وقيمة ما تتملكه الدولة من اسهم في الشركة وأمام ضآلة قيمة اسهم الدولة في الشركة ، نرى انها ليست جديرة بصفة شركة اقتصاد مختلط بل تكون مجرد شركة مساهمة .  يشترط القضاء الفرنسي ان يكون هنالك حد أدنى للمساهمة العامة في شركات الاقتصاد المختلط يسمح بان يكون للدولة مصالح جدية في الشركة . وقد أكد المشرع الفرنسي هذا القضاء ، فقد اشترط في قانون 25 يوليو (آب) 1949 ان تصل مساهمة الدولة إلى 10% من شركات الاقتصاد المختلط حتى يمكن تطبيق القواعد الخاصة بالرقابة المالية التي تخضع لها هذه الشركات ، وحتى تستطيع الدولة ان تعين فيها المديرين(8). إذا كانت المشاركة تخص إحدى الهيئات المحلية فلقد أصدر المشرع الفرنسي العديد من التشريعات في آخرها قانون 9 يناير (كانون الثاني) 1993 لمواجهة انحراف هذه الشركات عن القواعد المنظمة لها بما يسمح بإبعاد أعمال هذه الشركات عن القواعد التي تحمي المصالح العامة مثل قواعد المحاسبة العامة وقواعد الأشغال العامة ، وكذلك تمنح نصوص هذه التشريعات حرية كبيرة للهيئات المحلية التي تستطيع المشاركة بصفة عامة في مجال الإسكان والعمران والزراعة وقد حددت نسبة المشاركة عام 1926 بـ 40% وفي عام 1955 رفعت هذه النسبة إلى 60(9) . للأعضاء المعينين في مجلس الإدارة صفتين الأولى كونهم نائبين عن الدولة المساهمة ويسعون إلى تحقيق الربح ، وصفتهم الثانية كمدافعين عن المصلحة العامة في وجه الرأسماليين الذين لا يهدفون الا الى تحقيق الربح . وعلى هؤلاء الأعضاء ان يوفقوا بين الصفتين وعند التعارض يرجح كفة المصلحة العامة باعتبار ان المرفق العام هدفه النفع المشترك وليس تحقيق الربح(10). نظرا لتمتع أعضاء مجلس الإدارة المنتخبين بهاتين الصفتين نجد ان قانون تأسيس الشركات يمنحهم سلطات واسعة في الأمور المتعلقة بالسياسة الاقتصادية العامة للدولة بينما يتمتع بقية أعضاء مجلس الإدارة بصلاحيات أوسع فيما يخص الأمور ذات الطابع الفني البحت(11).

ج ـ تنشا شركة الاقتصاد المختلط بقانون أو بناء على قانون ويرى بعض الفقهاء ان شركة الاقتصاد المختلط يجب ان تنشا دائما بقانون لسببين :

الأول : ان النظام الإداري لهذه الشركات يخالف إلى حد كبير القواعد القانونية التي وضعها المشرع في القانون التجاري لتحكم الشركات . وبما ان القانون التجاري صاغه المشرع في قانون وليس لائحة ، فيجب لامكان مخالفته صدور قانون مماثل .

الثاني : ان إنشاء الشركة إنما يتطلب ان تقدم الدولة بعض الأموال العامة لتساهم بها في راس مال المشروع . ويجب ان يتدخل البرلمان آليا وأن يأذن للحكومة بان تقوم بالمساهمة المالية في رأس المال(12) .

ان أول عنصر من عناصر النظام الإداري الذي يحكم شركة الاقتصاد المختلط يتكون من النصوص التي وضعها المشرع في قانون انشائها ، والواقع ان المشرع يسعى دائما إلى منح السلطة العامة من الحقوق الواسعة ما يسمح لها ليس فقط بمجرد الرقابة على الشركة وانما بالتوجيه الفعلي لها والسيطرة الحقيقية عليها . ومساهمة الدولة في الإدارة إنما يتأتى من المساهمة المالية في راس المال ، الأمر الذي يترتب عليه ان تمثل الحكومة في هيئات الشركة فيتسنى لها الرقابة عن قرب . وعادة ما تكون نسبة المشاركة في الإدارة هي نسبة المشاركة نفسها في راس المال  . فإذا أرادت الدولة السيطرة على الشركة يكون عليها أن تحصل على أغلبية الأسهم فإذا كانت الشركة تمتلك أغلبية الأسهم فان القواعد العامة في شركات المساهمة تمكنها من السيطرة على الشركة وتوجيهها . أما لو كانت أسهمها اقل من النصف أو كانت حائزة على سندات فقط فان قواعد القانون التجاري لا تسعفها . حينئذ يجب على القانون الصادر بإنشاء الشركة ان يمنحها من الامتيازات والحقوق ما يمكنها من السيطرة على زمام الأمور في الشركة للإشراف على حسن سير المرفق العام(13). ففي مصر تخضع شركة الاقتصاد المختلط باعتبارها شركة مساهمة للقانون رقم 159 لسنة 1981 واللائحة التنفيذية الخاصة بالشركات المساهمة . ويتجه المشرع إلى زيادة رقابته باطراد على شركات الاقتصاد المختلط ويتمثل ذلك في رقابة الجهاز المركزي للمحاسبات ورقابة النيابة الإدارية . وفي العراق عرف الامر رقم 64 لسنة 2004 بتعديل قانون الشركات القانون رقم 21 لسنة 1997 (14).الشركة المختلطة بانها شخص واحد أو أكثر من قطاع الدولة مع شخص أو أكثر من غير القطاع المذكور وبرأس مال مختلط لا تقل مساهمة قطاع الدولة فيه مبدئياً عن 25% ، كما ويجوز لشخص أو أكثر من القطاع المختلط تكوين شركة مختلطة . وتعتبر الشركة المختلطة التي تنخفض مساهمة قطاع الدولة فيها الى أقل من 25% شركة خاصة وتعامل على هذا الأساس(15). وتأخذ الشركة المختلطة شكل الشركة المساهمة أو المحدودة حصرا(16).  وتمثلت مشاركة الدولة في ادارة شركات الاقتصاد المختلط في تشكيل مجلس الادارة حيث يتم تعيين عضوين يمثلان قطاع الدولة بموجب قرار من الوزير أو وكيل الوزير المختص بالقطاع الذي تعود له الشركة ، ما لم تتجاوز حصة قطاع الدولة في رأس مال الشركة المختلطة في تاريخ تعيين العضوين 50% من رأس مال الشركة ، وفي هذه الحالة يقوم الوزير أو وكيل الوزير المختص بالقطاع الذي تعود اليه الشركة بتعيين ثلاثة أشخاص في مجلس ادارة الشركة يمثلون قطاع الدولة(17). ونحن مع الفقه الذي يطالب المشرع العراقي بان يجعل نسبة تمثيل القطاع الاشتراكي في مجلس الإدارة هي نسبة مساهمته في راس المال(18). ولقد كان لأعضاء مجلس الإدارة الممثلين للقطاع الاشتراكي دوراً ذا فعالية في إدارة الشركة خاصة وان قانون الشركات المرقم 21 لسنة 1997 قبل تعديله أوجب موافقة ما لا يقل عن عضوين من ممثلي القطاع الاشتراكي الثلاثة على أي قرار يصدره المجلس(19). اذ انه بموجب التعديل الوارد على قانون الشركات المرقم 21 لسنة 1997 في عام 2004 علقت المادة (114/ثانيا) من هذا القانون وبذلك أصبح أعضاء مجلس الادارة الممثلون لقطاع الدولة على قدم المساواة مع بقية أعضاء مجلس الادارة تحكمهم جميعاً المادة (114/اولا) عند التصويت(20). وفي تقديرنا ان هذا الاتجاه غير محمود اذ كان على المشرع الابقاء على الامتياز الممنوح لاعضاء مجلس الادارة الممثلون لقطاع الدولة على الاقل في حالات التصويت على القرارات المتعلقة بسياسة الدولة الاقتصادية . وفي كل الاحوال فان اخضاع حسابات الشركات المختلطة لرقابة وتدقيق ديوان الرقابة المالية(21). فيه من الضمانات القانونية التي تكفل الالتزام بتحقيق المصلحة العامة لا مجرد تحقيق الربح للمساهمين .

_______________________

[1]- د.سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الاداري ، دراسة مقارنة ، الكتاب الثاني ، نظرية المرافق العامة ، المصدر السابق ، ص121 وما بعدها .

2- د. عزت فوزي حنا ، المصدر السابق ، ص216 .

3-د.مصطفى ابو زيد ، الوجيز في القانون الاداري ، ج1،نظرية المرافق العامة ، 1957 ، ص300 .

4- د.مصطفى ابو زيد ، الوجيز في القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص301 .

5-  د.سليمان الطماوي ، مبادئ القانون الاداري ، دراسة مقارنة ، الكتاب الثاني ، نظرية المرافق العامة ، المصدر السابق ، ص121 – 122 .

6- د. رفعت المحجوب ، المصدر السابق ، ص549.

7- وقد اثيرت هذه المسألة في قضية عرضت أمام مجلس الدولة الفرنسي تتعلق بشركة  حبنيوم ورون للدوية ، تمتلك فيها الدولة مائة سهم من عدد اسهمها البالغ ثلاثمائة ألف سهم . فقرر مجلس الدولة ان مساهمة الدولة المالية هنا ليس بالكافية إلى الحد الذي يمكن ان نعتبر معه انها تملك مصالح جدية في الشركة .د.مصطفى ابو زيد، الوجيز في القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص304 .

8- بتحقق النسبة المطلوبة تتكاثر هيئات الرقابة على هذه الشركات بين مفوضي الحكومة وهم موجودون طبقا لنظم هذه الشركات وبجانبهم توجد رقابة مفتشي الدولة ، وكذلك مراجعة حسابات المشروعات العامة والرقابة البرلمانية .د. مصطفى عبد المقصود ، المصدر السابق ، ص39 ، ولا شك ان تعدد هذه الهيئات الرقابية يعكس عدم الثقة في ادارة هذه الشركات التي تساهم فيها الدولة مساهمة كبيرة ، كما ان وسائل الرقابة لا تكثر إلا إذا كانت قليلة الكفاءة والفعالية .

9- د. مصطفى عبد المقصود سليم ، المصدر السابق ، ص41 .

10- د.عزت فوزي حنا ، المصدر السابق ، ص218 .

[1]1- د.توفيق شحاته ، مبادئ القانون  الاداري ، ج1 ، 1954 ، ص431 .

2[1]- د.مصطفى ابو زيد ، مبادئ القانون الاداري ، مصدر سابق ، ص301وص302 .

3[1]- كما فعلت شركة الخطوط الجوية الفرنسية فبالرغم من قلة عدد ممثلي الدولة في مجلس ادارة الشركة وسيطرة راس المال الخاص فان المشرع الفرنسي أصدر قانونا خاصا أعطى هذه القلة (حق الفيتو ) وكما فعل المشرع المصري في القانون رقم 154 لسنة 1961 الذي قضى بتعيين أعضاء مجلس ادارة في هذا النوع من الشركات . ويجب ان يتم بقرار من رئيس الجمهورية ومن دون تقييد مساهمة الدولة بحد معين من الأسهم . د. حسن موسى ، ا-لموجز في الشركات التجارية ، ط2 ، بغدد. ، 1975 ، ص239 وما بعدها .

14- المنشور في جريدة الوقائع العراقية المرقمة 3982 في حزيران 2004 ، وللمزيد من التفصيل عن شركات الاقتصاد. المختلط راجع : د. باسم محمد صالح ود. عدنان احمد ولي العزاوي ، القانون التجاري، الشركات التجارية ، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي ، دون سنة طبع ، ص121 وما بعدها .

15- المدة (7/أولا) من الامر رقم 64 لسنة 2004 بتعديل قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997 .

16- المدة (7/ثانيا) من الامر رقم 64 لسنة 2004 بتعديل قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997 .

17- المدة (103/أولا/البند 1) من الامر رقم 64 لسنة 2004 بتعديل قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997 .

18- كامل عبد الحسين البلداوي ، المصدر السابق ، ص214 . د. باسم محمد صالح ود. عدنان احمد ولي العزاوي ، المصدر السابق ، ص 237 .

19- المدة (114/ثانيا ) من قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997 .

20- حيث تنص المدة (114/اولا) على " تتخذ قرارات المجلس بالاكثرية المطلقة للاعضاء الحاضرين واذا تساوت الاصوات يرجح الجانب الذي فيه الرئيس " .

21- المدة (133/اولا) من الامر رقم 64 لسنة 2004 بتعديل قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997 .