يعرف الاقتراح بأنه ((عرض مشروع القانون على السلطة المختصة بالتشريع ابتغاء استيفاء الإجراءات الواجبة دستورياً لصدور تشريع به))(1). فاقتراح القانون هو المرحلة الأولى التي يبدأ بها سنه والتي تبدأ من تاريخ إعداد المشروع الأولي للقانون حتى تقديمه إلى السلطة المختصة بالتشريع لمناقشته والتصويت عليه(2). وان حق الاقتراح ذو أهمية كبيرة وخطيرة باعتباره العامل الأساس في التشريع فهو اللبنة الأولى في البناء القانوني والذي من دونه لا يقوم(3). فقبل الاقتراح لا يكون لمشروع القانون أي وجود قانوني اما بعد الاقتراح فانه يصبح معروضاً أمام البرلمان ويجب على هذا الأخير ان يفحصه ليقره كما هو أو يعدله أو يرفضه(4). هذا وقد يتضمن مشروع القانون المقترح الرغبة في إصدار قانون جديد ينظم موضوعاً لم يتناوله بالتنظيم قانون بعد. ولربما يتضمن تعديلاً لقانون قائم في الواقع تعديلاً جزئياً ، أو تعديلاً كلياً بإحلال القانون المقترح محل القانون القائم(5).

ويشترط لممارسة حق اقتراح القوانين توافر عنصر موضوعي وآخر شخصي: فمن ناحية يستلزم ان يستهدف الاقتراح وضع أسس التشريع الأولى ويترتب على ذلك ان يكون موضوع الاقتراح من المسالك التي يعالجها القانون وفقاً لدستور الدولة فلا يكفي ان يكتب على رأس فكرة ما عبارة " اقتراح " بل يشترط ان يتقيد المقترح بالحدود الدستورية التي تبين نطاق القانون.       ومن ناحية أخرى يشترط ان يتقدم بالاقتراح من ينيط به الدستور هذه المهمة ، فالعريضة التي يتقدم بها أحد المواطنين لا تعتبر اقتراحاً لقانون ما لم يتبنَ أفكارها أحد أعضاء البرلمان أو الحكومة . فحق الاقتراح هو الحق الذي يمارسه أحد المختصين بذلك بقصد وضع أسس التشريع ، ويعتبر العمل اقتراحاً بقانون متى توافرت به الشروط السابقة(6). ويثور التساؤل عن السلطة  صاحبة الحق في الاقتراح؟ السلطة التشريعية ، ام السلطة التنفيذية ، ام السلطتان معاً؟ وعلى العموم فان الدساتير قد نظمت حق الاقتراح في ثلاثة اتجاهات سنتناولها على النحو الآتي :-

أولاً – دساتير تجعل حق الاقتراح حق خاص بالسلطة التشريعية : ان هذا الاتجاه هو خاص بالدساتير التي تأخذ بنظام الجمهورية الرئاسية حيث تحرم السلطة التنفيذية من حق اقتراح القوانين وتقصره على السلطة التشريعية ذلك ان هذه الدساتير ترى ان مبدأ الفصل بين السلطات يمنع السلطة التنفيذية من الاشتراك في التشريع بأي وجه من الوجوه(7). كالدستور الفرنسي لعام 1791 حيث تبنى نظام انفراد البرلمان بحق الاقتراح وتابعه في ذلك أيضاً دستور السنة الأولى لعام 1793 ودستور السنة الثالثة لعام 1795(8). ودستور الولايات المتحدة الأمريكية لعام 1787. والواقع ان فكرة التعاون بين السلطات سرعان ما أضعفت هذا الرأي حيث ان مما يجري عليه العمل حتى في ظل هذه الدساتير التي تبنت انفراد السلطة التشريعية بحق الاقتراح هو قيام الوزراء فعلاً باقتراح القوانين عن طريق اتصالهم باللجان البرلمانية ، كما هو حاصل في الولايات المتحدة الأمريكية حيث تتصل السلطة التنفيذية باللجان البرلمانية للحصول على التشريعات والاعتمادات الضرورية لسير أعمالها(9). كما أعطى دستور ذاته الحق لرئيس الدولة بتنبيه السلطة التشريعية إلى موضوع مهم يستحق التشريع من خلال ما يعرف بحق الرسالة أو حق التوصية التشريعية(10). ان حرمان السلطة التنفيذية من اقتراح القوانين أمر منتقد فهو كما يقول الأستاذ Duguit عمل قليل الحكمة لانها وهي السلطة القائمة بتنفيذ القوانين أدرى ما بها من عيوب ونقص وهي فوق ذلك العضو المسير في الدولة فهي أقدر على معرفة ما يجب عرضه من الاقتراحات على البرلمان(11). كما انه لا محل للخشية من منح حق اقتراح القوانين للسلطة التنفيذية ما دام إقرار القانون وتشريعه سيبقى بيد السلطة التشريعية، لذلك رأينا انه حتى الأنظمة التي أخذت بهذا الاتجاه ، وهي الأنظمة الجمهورية الرئاسية، قد أخذت تعمد من الناحية العملية إلى التعاون بين مختلف السلطات حتى يمكن ان ينتظم سير العمل في الدولة ، فتستطيع أداء واجبها بطريقة مرضية تحقق الصالح العام للشعب(12).

ثانياً – دساتير تجعل حق الاقتراح حق خاص بالسلطة التنفيذية

والمراد بهذا الاتجاه من تنظيم حق الاقتراح هو منح السلطة التنفيذية حق الاقتراح مع حرمان السلطة التشريعية من ممارسة هذا الحق مع ما في ذلك من شذوذ غريب لكون هذه السلطة هي الممثلة للشعب والمجسدة لارادته(13). ولا يمكن تصور وجود هذه الصورة من الاقتراح في الدول ذات الأنظمة الرئاسية بينما يمكن تصور وجودها بشكلها المطلق أو الجزئي في بعض الدول  الأنظمة البرلمانية وان كانت حتى في هذه الحالة الأخيرة غير شائعة في هذه الدول ولا تعتبر من السمات المميزة للنظام البرلماني (14).وهذا ما أخذت به فرنسا في دساتير السنة الثامنة للثورة 1799 وسنة 1814 وسنة 1852(15). وأخذ به القانون الأساسي العراقي الذي قصر من اقتراح القوانين المالية على الحكومة(16). وحدها كما نحى الدستور المصري لعام 1930 نفس المنحى إذ نص في المادة 28 منه على (اقتراح القوانين المالية خاص بالملك) كما ان الدستور السوري لعام 1973 حرم على السلطة التشريعية ممارسة حق الاقتراح عندما نص في المادة (110) من ان (لرئيس الجمهورية ان يعد مشاريع القوانين ويحيلها إلى مجلس الشعب للنظر في إقرارها). وبذلك يكون الدستور قد حصر دور مجلس الشعب في إقرار مشاريع القوانين وهذا ما أكدته المادة (71) بند (2) بان يتولى مجلس الشعب اختصاص إقرار القوانين. ومسوغات هذا الوضع ان السلطة التنفيذية لديها من الموظفين الفنيين ومن الإدارات ما يكفل حسن اقتراح وصياغة التشريع في ضوء الصالح العام ، في حين تنقص أعضاء الهيئة التشريعية مثل هذه الرسائل فضلاً عن تأثرهم في كثير من الأحيان بمصالح دوائرهم وأحزابهم بما قد يتعارض مع الصالح العام. وبالرغم من هذه المسوغات الا ان هذا الوضع منتقد لان حرمان السلطة التشريعية من اقتراح القوانين سواء المالية أو غير المالية أمر غير مقبول مادامت هذه السلطة ممثله للشعب والإرادة العامة ، كما ان الاعتبارات التي يستند إليها أصحاب الرأي بقصر حق اقتراح القوانين المالية على السلطة التنفيذية وهي ميل هذه المجالس النيابية إلى الإسراف والتبذير يمكن معالجتها ، لذلك ذهب رأي ، وفي محاولة لاجتناب هذا المحذور اقتراح قيود تمنح استعمال السلطة التشريعية لحق اقتراح القوانين المالية، وذلك بقصر استعماله على أعضاء لجنة الميزانية بمجلس النواب مع وجوب بيان مصدر الايراد عند طلب منح الاعتماد(17). وهو رأي يحول التوفيق بين حق السلطة التشريعية في الاقتراح وبين ضرورة مراعاة تلك الاعتبارات التي أظهرت التجارب النيابية لعدة بلدان صحتها .

ثالثاً – دساتير تجعل حق الاقتراح حق مشترك لكل من السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية:-

ان هذا التنظيم لحق الاقتراح يقصد به ان يمنح الدستور حق اقتراح القوانين لكل من السلطتين التشريعية والتنفيذية في آن واحد، وظهر الاقتراح المشترك في فرنسا عند تعديل دستور سنة 1814(18). وقد أقرت الاقتراح المشترك الدساتير البرلمانية التي أخذت مبدأ الفصل المرن بين السلطات الذي يسوده التعاون فيما بينها ، وهذا المبدأ يعتبر من السمات المميزة للنظام البرلماني ، حيث ساد الاقتراح المشترك في النظام الدستوري الإنجليزي إذ ان حق الاقتراح شركة بين الحكومة والبرلمان ، بل ان بريق الاقتراح المشترك قد ساد حتى في ظل النظام القائم على الفصل التام بين السلطات بناء على نصوص خاصة أو بناء على اعتبارات عملية كما هو الحال في الولايات المتحدة الأمريكية حيث صدرت اغلب قوانينها الهامة بناء على اقتراح رئيس الجمهورية كتعديل قانون الحياد الأمريكي وما شاكله من تشريعات الحرب العالمية الثانية(19). ويعتبر الاقتراح المشترك من أحسن أساليب تنظيم حق الاقتراح وهو الذي اجمع عليه الفقه مؤكداً ان الاقتراح المشترك أمر لا غنى عنه لانه يعمل على تفادي العيوب التي يمكن ان تترتب ازاء انفراد أي من السلطتين بهذا الحق ، ثم ان الاقتراح يمثل أحد الوسائل التي تستخدمها السلطة التنفيذية لتحقيق السياسة العامة التي ترسمها وتنفذها وترى ان حمايتها يكون عن طريق القانون الوضعي. ومن ناحية أخرى فان اقتراح القوانين أصبح من الحقوق الهامة التي تتمسك بها البرلمانات ولا يمكن ان تتنازل عنها غاية الأمر انه يراعى في نظر القوانين التي يقترحها أعضاء البرلمان قيود اجرائيه تعفى منها مشروعات القوانين التي تقترحها الحكومة(20). كما سنرى لاحقاً وقد أخذت أغلب الدساتير العربية بالاقتراح المشترك ومنها الدساتير العربية النافذة محل الدراسة كالدستور العراقي والمصري واللبناني والأردني واليمني والجزائري.

________________________

1- عبدالباقي البكري ، المدخل لدراسة القانون والشريعة الإسلامية ، الجزء الأول ، في نظرية القاعدة القانونية والقاعدة الشرعية ، مطبعة الآداب ، النجف ، 1972 ، ص253.

2- د. هشام القاسم ـ المدخل إلى علم الحقوق ـ المطبعة العلمية ـ دمشق ـ 1971 ـ ص137.

3- عبدالله رحمه الله ـ مراحل العملية التشريعية في الدساتير العراقية ـ رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون في جامعة بغداد ـ غير منشورة ـ 1991 ـ ص8.

4- الدكتور وايت إبراهيم والدكتور وحيد رأفت ـ القانون الدستوري ـ المطبعة العصرية ـ القاهرة ـ 1937 ـ ص386.

5- د. عبد الفتاح حسن ـ مبادئ القانون الدستوري في الكويت ـ دار النهضة العربية ـ بيروت ـ 1986 ـ ص184.

6- عمر حلمي ـ مصدر سابق ـ ص12.

7-ان المسوغ الذي من من اجله قصر واضعو دساتير القرن الثامن عشر حق الاقتراح على السلطة التشريعية هو تأثرهم في ذلك الحين بمبدأ مونتسكيو الخاص بفصل السلطات فبحسب نظريته يجب ان يكون التشريع قاصراً على السلطة التشريعية وحدها وعلى ذلك لا يصح ان يكون للسلطة التنفيذية حق اقتراح القوانين لان اقتراح القوانين من جانبها قد يضطر السلطة التشريعية إلى قبولها في بعض الأحوال ، ويؤدي ذلك بداهة إلى اكتساح الاقتراح البرلماني ؛ وقد كان مشرعو القرن الثامن عشر يعتقدون انهم بتطبيقهم مبدأ فصل السلطات يطبقون قواعد الدستور الإنجليزي وفي الواقع كانت المجالس النيابية الإنجليزية في ذلك الوقت تعتبر اقتراح الملك القانون اغتصاباً لحقوقها التشريعية. د. السيد صبري ـ بادئ القانون الدستوري ـ مطبعة لجنة التأليف والترجمة والنشر ـ القاهرة ط2 ـ 1944 ص293 ود. محمود حلمي ـ المبادئ الدستورية العامة ـ مطبعة دار الفكر العربي 1964 ص245.

8- الدساتير الفرنسية أعلاه نصت على انفراد البرلمان بحق الاقتراح وعلى النحو الآتي : فقد نصت المادة الأولى ـ الباب الأول من القسم الثالث من دستور 1791 الفرنسي على انه : ( يفوض الدستور السلطة التشريعية وحدها السلطات الآتية : اقتراح وسن القوانين) . ونصت المادة 53 من دستور السنة الأولى لعام 1793 على ان (اقتراح وسن القوانين من اختصاص السلطة التشريعية) وكذلك نصت المادة 76 من دستور السنة الثالثة لعام 1795 على ان (اقتراح القوانين من اختصاص مجلس الخمسمائه). ومجلس الخمسمائة هو الهيئة التشريعية . عمر حلمي ـ مصدر سابق ـ ص21.

9- ان اللجان البرلمانية أدت إلى عدم الاحتفاظ بمبدأ الفصل العام كما قرره دستور الولايات المتحدة الأمريكية لعام 1787 فلقد كان مما يقتضي به هذا المبدأ عدم اتصال الوزراء بالبرلمان بل قد حرم عليهم وصوله (الا في شرفة الزائرين)، ولكن ضرورات الحياة ومقتضيات حسن سير المشروعات الحكومية قد عملت على إيجاد اتصال (لا انفصال) بين الحكومة والبرلمان ولقد تحقق فعلاً هذا الاتصال والتعاون بينهما على يد اللجان البرلمانية (وبخاصة لجان مجلس النواب) وتلك اللجان لم تدخل في حساب واضعي الدستور اذ ان الدستور لم يشِر إليها بين نصوصه مجرد إشارة وانما كانت تلك اللجان من صنع اللوائح الداخلية التي وضعها مجلسا البرلمان ، فهذه اللجان هي التي تقوم بتحضير المشروعات التي ستعرض على البرلمان. وقد تركز فيها تدريجياً النشاط الحقيقي للبرلمان، ففي ساحتها تتخذ القرارات الهامة لان فيها تجري الأبحاث الدقيقة بصدد المسائل ومشروعات القوانين التي ستعرض على كل من مجلسي البرلمان ، اما المناقشات العلنية التي تدور في جلسات البرلمان (وبخاصة مجلس النواب) فانها في أغلب الحالات ليست ذات أهمية جديرة. لذلك فان الوزير الذي يريد صدور قانون معين (يتعلق بشؤون وزارته) نجده يعمل على الاتصال برئيس اللجنة البرلمانية التي سيحال مشروع القانون عليها لدراسته ويلاحظ ان هذا الاتصال يتم خارج جلسات البرلمان ، أي في الخفاء في جو يساعد على التآمر. الخلاصة ان هذه اللجان البرلمانية هي حلقة اتصال وادارة تعاون بين الرئيس ووزرائه من ناحية والبرلمان من ناحية أخرى.   د. محمود حلمي ـ مصدر سابق ـ ص245 ود. عبدالحميد متولي ـ مصدر سابق ص293.

10- د. عبدالله إسماعيل البستاني ـ مساهمة في إعداد الدستور الدائم وقانون الانتخاب ـ بغداد ـ 1961 ـ ص250.

11- Duguit, Traitَe de Droit Constitutional , T.III, Paris, 1924, p.305.

12- د. محمد كامل ليله ـ النظم السياسية ـ مصدر سابق ـ ص568.

13- د. محمود حلمي ـ مصدر سابق ـ ص246.

14- عبدالله رحمة الله ـ مصدر سابق ـ ص11.

15- فقد نصت المادة 44 من الباب الرابع من دستور السنة الثامنة لعام 1799 على أن (تقترح الحكومة القوانين) في حين تقتصر السلطة التشريعية على ابداء الرأي في المشروعات الحكومية دون ان يكون لها الحق في تعديلها ، وكذلك الدستور الفرنسي لسنة 1814 الذي قصر حق الاقتراح على رئيس الدولة فقد جاء في المادة (16) منه على ان ((الملك يقترح القوانين)) الا ان المادة (19) منه قد منحت النواب ((حق مطالبة الملك باقتراح قانون في موضوع ما )) واضافت إليه حقهم ((في تحديد ما يرونه مناسباً لمحتوى القانون))، كما احتفظت المادة الثامنة من الدستور الفرنسي لعام 852 بحق اقتراح القوانين لرئيس الجمهورية وحده ونصت المادة (30) منه على حق مجلس الشيوخ ((في عرض القواعد الأساسية لمشروع قانون على رئيس الجمهورية في تقرير يوجه إليه)) د. السيد صبري ـ مبادئ القانون الدستوري ـ مصر سابق ـ ص293 ، 294.

16- ينظر المادة (45) من القانون الأساسي العراقي الصادر عام 1925.

17- د. عثمان خليل عثمان ـ القانون الدستوري ـ الكتاب الثاني ـ النظام الدستوري المصري ـ الطبعة الخامسة مطبعة الاعتماد ـ مصر ـ 1955 ـ ص400.

18- ابتدأ ظهور الاقتراح المشترك عند تحديد الدستور الفرنسي لسنة 1814 فقد نصت المادة (15) منه على ان (يختص باقتراح القوانين كل من الملك ومجلس الأمراء والنواب) وقد استمر الوضع على ذلك في دستور سنة 1848 فنصت المادة (39) منه على ((حق البرلمان في اقتراح القوانين) ونص في المادة (49) على (حق رئيس الجمهورية في تقديم مشروعات قوانين عن طريق وزرائه) ، والدستور الفرنسي لسنة 1869 فنص في المادة الأولى منه على اشتراك الإمبراطور ومجلس النواب في اقتراح القوانين ، ثم أصبح الاقتراح المشترك قاعدة ثابتة في دستور 1875 إذ نصت المادة الثالثة منه على ان (لرئيس الجمهورية ولأعضاء المجلسين حق اقتراح القوانين) وكذلك في دستور 1946 الفرنسي نص في المادة (14) منه على ان (يختص باقتراح القوانين رئيس مجلس الوزراء وأعضاء البرلمان) وأيضاً دستور سنة 1958 الفرنسي والنافذ حالياً حيث نصت المادة (39) منه على ان (للوزير الأول وأعضاء البرلمان حق اقتراح القوانين)، ينظر عمر حلمي ـ مصدر سابق ـ ص25.

19- د. عثمان خليل عثمان والدكتور سليمان الطماوي ـ القانون الدستوري ـ الطبعة الثانية دار الفكر العربي القاهرة 1950 ، 1951 ص422.

20- د. محمد سليم غزوي ـ الوجيز التنظيم السياسي والدستوري للملكة الأردنية الهاشمية ـ الطبعة الثالثة ـ مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع ـ عمان ـ 1994 ـ ص132.