هناك تعاريف متعددة للتظلم الإداري، فمن الجانب الفرنسي عرفه الفقيه ( أندريه دي لوبادير) بأنه وسيلة قانونية وعملية يخولها المشرع للأشخاص المعنيين بالقرارات الإدارية وتمكنهم من اللجوء الى الجهة الإدارية مصدرة القرار أو السلطات الرئاسية (1) وفي الفقه المصري يعرفه الدكتور عبد الحكم فودة بأنه " طلب مكتوب في أية صيغة كانت، يتقدم به صاحب الشأن الى الجهة الإدارية المصدرة القرار أو رئاستها ، يتضمن رغبته في سحب الإدارة لقرار معين لعدم مشروعيته (2) ، ويعرفه أيضاً الدكتور ماجد راغب بأنه طلب يتقدم به صاحب الشأن الى الإدارة لإعادة النظر في القرار الإداري الذي يدعي مخالفته للقانون (3) ، وهناك من يعرفه أيضاً بأنه لجوء رافع الدعوى قبل رفع الدعوى الى جهة الإدارة التي أصدرت القرار أو الجهة الرئاسية طالباً منها رفع الضرر الذي أصابه نتيجة القرار محل التظلم (4). أما في الفقه العراقي فعرفه صالح إبراهيم أحمد المتيوتي بأنه " أحد الوسائل التي يمنحها المشرع للأفراد للمطالبة بعدول الإدارة عن قرار إتخذته بحقهم . (5) ويعرفه الدكتور صعب ناجي بأنه وسيلة قانونية يطلب بمقتضاها المتضرر من القرار الإداري من الجهة الإدارية العدول عن قرارها المتخذ بحقه خلال المدة القانونية وبعكسه يتم اللجوء الى القضاء لطلب إلغاء القرار الإداري (6) وعرفه أيضاً الدكتور مازن ليلو بأنه " طلب يقدم به صاحب الشأن الى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو الى الجهة الرئاسية لها، سطلب فيه إعادة النظر في القرار الإداري بإلغائه أو . سحبه أو تعديله"(7) وعرفه أيضاً وسام صبار العاني بأنه " إلتماس يقدمه صاحب الشأن الى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو الجهة الرئاسية، يطلب فيه إعادة النظر في القرار إما بسحبه أو إلغائه أو تعديله ، وذلك قبل اللجوء الى القضاء الإداري لرفع دعوى الإلغاء " . (8) ومن خلال التعريفات التي ذكرناها نلاحظ تسمية التظلم الإداري بأنه وسيلة قانونية وعملية، ونرى أنه يمكن أن يكون وسيلة إدارية أيضاً بإعتباره إجراء إدارياً وغير قضائي يسلكه صاحب الشأن أمام الجهة الإدارية وليس القضاء.

ويرى الدكتور مسعود شيهوب أن التظلم ذو طابع إداري محض، يوجه الى الإدارة التي تتولى دراسته، وغالباً ما تكون هذه الدراسة دون إجراءات محددة وبدون مناقشة حضورية (9) ويثار من هذه التعريفات التساؤل حول ما إذا حدد الفقه نطاق التظلم الإداري في الطلبات التي يقدمها صاحب الشأن الى الجهة الإدارية المصدرة للقرار أو الجهة الرئاسية لها، وهل يعد تظلماً الشكوى الذي يقدمه المتضرر من قرار إداري الى جهات إدارية غير الجهات المصدرة للقرار أو الجهة الرئاسية لها ؟ أم أنها دعوى قضائية ؟

وقد يقدمه المتظلم الى جهات إدارية غير قضائية يكلفها القانون بالنظر في تلك الطلبات والبت فيها في مدد قانونية مختلفة عن المدة المحددة للتظلم الإداري، وذلك مثل ما ذكرناه سابقاً حول مهام (مجلس تدقيق قضايا (المتقاعدين بشأن النظر في الطعون المقدمة ضد القرارات الصادرة من قبل الهيئة التقاعدية خلال (90) يوماً من تأريخ التبليغ بالقرار . (10) ونحن بدورنا نرى أنه مادام الإلتماس مقدماً الى جهات غير قضائية، بصرف النظر عن تواجد قضاة بمختلف درجاتها في تشكيلتها، وأن آلية العمل في هذه الهيئات والجهات غير القضائية لم تكن وفق قانون المرافعات والإجراءات المتبعة أمام المحاكم، يمكن عده تظلماً إدارياً وليس دعوى قضائية. أما قضائياً فقد جاء في قرار المحكمة الإدارية العليا المصري عن التظلم الإداري بأنه يستفاد من كل ما يفيد تمسك المتظلم بحقه ومطالبته بإقتضائه، وأكدت هذا في حكم آخر لها بأن التظلم هو الأصل في مجال إستخلاص ذوي الشأن لحقوقهم ورفع الظلم عنهم (11)، وهذا توسع عادل لاشك من هذه المحكمة، وإن كان مؤداه أن يبين من التظلم الحق الذي يتمسك به المتظلم في الأقل، لأن هذا هو الذي سيمكن الجهة المختصة من فحصه(12).

من خلال ما سبق يمكننا أن نقول أن التظلم هو وسيلة قانونية إدارية نظمها القانون ليتيح فرصة للمتضرر من قرار إداري أن يقدم طلباً الى الجهة المصدرة للقرار أو الجهة الرئيسة لها أو أي جهة إدارية أخرى غير قضائية حددها القانون يلتمس من خلالها رفع الظلم الواقع من خلاله لكونه مخالفاً للقانون، وذلك بسحب القرار أو تعديله أو إلغائه. فالتظلم طريق ودي يسلكه صاحب الشأن، توفيراً للجهد والوقت والمال بدلاً من ولوج طريق التقاضي، وهو طريق سهل لتحقيق العدالة الإدارية بإنهاء هذه المنازعات في مراحلها الأولى، إذ طالما إقتنعت الإدارة بعدالة موقف صاحب الشأن، وأنه على حق في تظلمه، وإذا استجابت ، فسحبت القرار، وإذا رفضته صراحة أو ضمناً، ينفتح طريق الطعن القضائي أمام صاحب الشأن (13). إن التظلم الإداري وسيلة فعالة ومجدية بيد الأفراد إذا ما كان تقسيم العمل داخل الجهاز الإداري قائماً على أساس احترام قواعد الاختصاص والتسلسل الرئاسي، إضافة الى الصفة الأساسية التي يجب أن يتصف بها الجهاز الإداري وهي النزاهة والموضوعية، وهذا ما يفسر اللجوء الى هذه الوسيلة قبل الدخول في الإجراءات القضائية (14) ، لذلك يمكن القول أنه يقلل فرص الصدام بين الإدارة والأفراد وهذا فيه إفادة للإدارة، بإعتباره وسيلة ودية لتبادل وجهات النظر بين المتظلم والإدارة، إضافة الى أن قبول الإدارة للتظلم يظهرها بمظهر من يحترم القانون ويعمل بأحكامه، الأمر الذي يعفيها من تحمل أعباء مالية تتمثل فيما قد يلزمها بتعويض من أضر القرار بمصالحه، ويتيح لها مرة أخرى فرصة النظر في قرارها المعيب لتراجع نفسها لعلها تعود الى جادة الصواب والتثبت من شرعية تصرفها قبل مخاصمتها أمام القضاء، كل هذا إضافة الى ما يتحققه من المصلحة للقضاء من خلال تقليله لأعباء القضايا المعروضة عليه (15)، فقد ترى الإدارة أن مقدم التظلم على حق فتجيبه الى طلبه، من سحب للقرار الذي أصدرته أو تعديل له، وهذا يؤدي الى انهاء الخصومة في مهدها (16).

أما بالنسبة للأفراد فيبغى صاحب الشأن من تظلمه سحب القرار الإداري، دون الحاجة الى إستصدار حكم من القضاء بإلغائه، بإعتباره طريقاً ودياً سلكه توفيراً للوقت والجهد والمال بدلاً من ولوج طريق التقاضي، باعتبار أن التظلم الى الإدارة يؤدي الى نتائج لا يمكن الوصول اليها عن طريق الطعن القضائي، وذلك بسبب سعة السلطات التي تتمتع بها الإدارة عند نظرها الى التظلم مقارنة بسلطة القضاء عند نظره الى الطعن القضائي (17) ، فهذا الأخير، أي: القضاء في بعض الأنظمة المقارنة، يراقب مشروعية القرار فقط، في حين أن الإدارة تستطيع أن تعدل القرار أو تلغيه لمجرد عدم الملاءمة (18)، وبهذا قد تمنح الإدارة أكثر مما يطلبه المتظلم في حين لا يمكن أن يحكم القضاء بما لم تطلبه الخصوم (19).

__________

1- نقلاً عن د. أحمد يوسف محمد علي، التظلم الإداري، في ضوء الفقه والقضاء، دار الجامعة الجديدة ، الأسكندرية، 2011، ص 94.

2- د. عبدالحكم فودة، الخصومة الإدارية، منشأة المعارف، الأسكندرية، بدون سنة النشر، ص101.

3-  د.ماجد راغب الحلو، دعاوى القضاء الإداري، وسائل القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الأسكندرية، 2010، ص70.

4-  د. علي شفيق، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة في المملكة العربية السعودية، معهد الإدارة العامة، الرياض،2002، ص 124.

5- صالح إبراهيم  أحمدالمتيوتي، شروط الطعن أمام محكمة القضاء الإداري في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون بجامعة بغداد 1994، نقلاً عن د.مازن ليلو راضي القضاء الإداري، جامعة دهوك، 2010، ص209.

6- د. صعب ناجي عبود الدليمي ، الدفوع الشكلية امام القضاء الاداري ، المؤسسة الحديثة للكتاب ومكتبة السنهوري بغداد  ، ص72.

7- د. مازن ليلو راضي، اختصاص القضاء الإداري في نظر منازعات الجنسية، بحث منشور في مجلة الدراسات قانونية بيت الحكمة، العدد 27، 2011 ، ص209.

8- د. وسام صبار العاني القضاء الإداري، ط 1 ، مكتبة السنهوري، بغداد، 2013 ، ص 194.

9- د.مسعود شيهوب، المبادئ العامة للمنازعات الإدارية، ج 2، الهيئات والإجراءات أمامها، ط2، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 2005، ص 313.

10- المادة / 29،30 من قانون التقاعد الموحد العراقي رقم 9 لسنة 2014.

11-  الطعن رقم 389 لسنة 89 ق - جلسة 1965/6/27، والطعن رقم 680 لسنة 31 ق – جلسة 1985/12/7، نقلاً عن د. محمد ابراهيم خيري الوكيل، التظلم الإداري ومسلك الإدارة الإيجابي، ط1، دار الفكر الجامعي، الأسكندرية، 2008، ص 15.

12- علي الدين زيدان ومحمد السيد، الموسوعة الشاملة في الشرح القضاء الإداري، ج 2، إجراءات رفع الدعوى الإدارية، مصدر سابق، ص22.

13- د. عبدالحيكم فودة، الخصومة الإدارية، منشأة المعارف، الأسكندرية، بدون سنة النشر ، ص103

14- د. طعيمة الجرف القانون الإداري، دار النهضة العربية القاهرة، 1985 ، ص 121.

15- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة في الدعاوي والمرافعات الإدارية، ج1، دعوى الإلغاء والتعويض في الفقه وقضاء مجلس الدولة، ص 354 و د. أحمد يوسف محمد علي، التظلم الإداري، في ضوء الفقه والقضاء، دار الجامعة الجديدة ، الأسكندرية، 2011 ، ص 96.

16- د. محمد ابراهيم خيري الوكيل، التظلم الإداري ومسلك الإدارة الإيجابي، ط1، دار الفكر الجامعي، الأسكندرية، 2008 ، ص23.

17-  د. أبوبكر أحمد عثمان النعيمي، حدود سلطات القاضي الإداري في دعوى الإلغاء، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2013 ، ص 62.

18- د.حسين عثمام محمد عثمان، قانون القضاء الإداري، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2008، ص 482.

19-  د. أحمد يوسف محمد علي، التظلم الإداري، في ضوء الفقه والقضاء، دار الجامعة الجديدة ، الأسكندرية، 2011 ، ص 94.