بالرغم من تعدد موضوعات اللامركزية الاقليمية وأهميتها ، فان أيا منها لم يثر من المناقشات والمجادلات الفقهية قدراً يصل إلى الحد الذي وصل إليه بشأن موضوعين اثنين من هذه الموضوعات ، هما: انتخاب المجالس المحلية والتفرقة بين مفهومي الادارة المحلية والحكم المحلي ، الأمر الذي جعل كل من يتصدى للكتابة حول اللامركزية الاقليمية ان يدلي بدلوه في هذين الميدانين ، مما اكسبهما أهمية خاصة ، لم تتوافر لباقي موضوعاته الاخرى ولقد اتسع نطاق الجدل حول الموضوع الأخير خلال العقدين الماضيين بمناسبة اعتناق المشرع المصري تسمية الحكم  المحلي بدلاً من الادارة المحلية (1) .وأياً ما كان الأمر، فأن تناولنا لوجهات النظر التي قيلت بشأن التفرقة بين الحكم المحلي والإدارة الحلية، سيكون بإيجاز ، ودون الولوج في التفاصيل . وقد رأينا ان نجمل هذه الآراء في اتجاهات ثلاثة :

الاتجاه الأول (2) :

يرى أصحاب هذا الاتجاه ان اصطلاحي الحكم والإدارة المحلية مترادفان لمعنى واحد ، و لا صعوبة في فهم هذا الاتجاه ، فالمسألة لا تعدو في نظره أن تكون مجرد ترادف لنفس المعنى ولا شك في ان الأخذ بهذا الاتجاه سيؤدي حتماً إلى الخلط بين اللامركزية الإدارية ، و اللامركزية السياسية .

الاتجاه الثاني (3) :

يذهب بعض أنصار هذا الاتجاه إلى التفرقة بين اللامركزية السياسية ، والحكم المحلي ، والإدارة المحلية ، فاللامركزية السياسية لا تتحقق إلا في الدول الاتحادية ، وهذا الفريق يتفق في هذهِ النقطة مع غالبية الفقهاء الذين كتبوا حول هذا الموضوع . أما الحكم المحلي كما يرى هذا الاتجاه ، فإنه يتحقق في الدولة البسيطة عندما يتم نقل بعض سلطات التشريع إلى المجالس المحلية بحيث يصبح لهذهِ الهيئات دور في صنع السياسات العامة المحلية ، أما الإدارة المحلية فيقتصر دورها على السلطات التنفيذية .

ويخلص هذا الاتجاه إلى القول بأن الحكم المحلي (( يعكس التوسع في اللامركزية السياسية ، أما الإدارة المحلية فهي

لامركزية ذات طابع إداري (4) )) وبالتأمل في هذا الاتجاه ، نلاحظ للوهلة الأولى خلطا واضحاً بين اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية .

فهو يجعل من هذهِ الأخيرة امتداد اً للأولى وفاته أن الفرق بينهما لا يكمن في المدى ، وإنما في الطبيعة والجوهر .

فالأولى أسلوب من أساليب الحكم ، يتصل بكيان الدولة السياسي ، بينما الأخرى تنظيم إداري تمارس من خلاله وظائف إدارية في الحدود المرسومة لها من قبل السلطات المركزية في الدولة البسيطة وحكومات الولايات في الدولة المركبة .

وإذا كان هذا الاتجاه قد تأثر بما هو حاصل في بعض دول الديمقراطيات الغربية ، وعلى وجه الخصوص نظام المناطق المعمول به في إيطاليا . إلا ان هذا النظام ، رغم تخويله سلطات واسعة للهيئات الإقليمية ، تصل إلى حد تخويلها الحق في سن التشريع ، فإن هذا الوضع لا يُغير من طبيعة الشكل الدستوري للدولة ، ويحولها من دولة بسيطة إلى دولة اتحادية (5) . فالمناطق ، وإن كان لكل منها دستورها الخاص بها ، إلا أنها لا تنفرد بوضع هذا الدستور ، كما هو الشأن في دويلات النظام الفيدرالي ، بل يشاركها في ذلك البرلمان المركزي ، الذي يكون من الواجب عليه أن يصدق على الدستور بقانون من قوانين الدولة (6) ، كما إن للحكومة المركزية سلطة رقابية واسعة تصل إلى حد حل مجلس المنطقة (7). وهو الهيئة المنوط بها مهمة التشريع (8) .

ونخلص مما تقدم إلى القول بأن اللامركزية الإدارية في الدولة البسيطة ، مهما كان المدى الذي تصل إليه ، حتى وإن خولت أقاليمها بعض السلطات التشريعية ، فأنها لا تساهم في تكوين إرادة الدولة بوصفها دويلات ، ولكن بوصفهم أفراداً ينتظمون في كيان سياسي واحد ، هو الدولة الموحدة ( البسيطة ( .

الاتجاه الثالث (9)  :

يذهب أنصار هذا الاتجاه إلى القول بأن اصطلاحي الحكم المحلي والإدارة المحلية يعبر كل منها عن نظام يختلف أحدهما عن الآخر . وهذا الاختلاف يكمن في طبيعة كل من هما وجوهره ، وليس في مدى السلطات والاختصاصات التي تخول لكل منهما. فالحكم المحلي شكل من أشكال اللامركزية السياسية بينما الإدارة المحلية شكل من أشكال اللامركزية الإدارية.

ولاشك في سلامة هذا الاتجاه الذي أوضح الحدود الفاصلة بين اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية ، وهو مذهب جمهور الفقهاء .

هذا وبعد أن أوجزنا مجمل الآراء التي قيلت بشأن التفرقة بين الحكم المحلي والإدارة المحلية ، سوف نحاول أن نكشف عن أسباب هذا الخلاف ومنشئه .

منشأ الخلاف وأسبابه:

نعتقد أن منشأ الخلاف بين هذهِ الآراء في مجملها يكمن في كيفية تحقيق المبدأ الديمقراطي في المجال الإداري، فبعضهم يرى كما نعتقد أن هذا المبدأ لا يمكن تحقيقه إلا من خلال نظام الحكم المحلي باعتباره وسيلة من وسائل المشاركة السياسية في المجال المحلي ، أما الإدارة المحلية ، فإن دورها في هذا المجال يقتصر على المسائل الإدارية دون المسائل السياسية (10) .

بينما يرى بعضهم الآخر كما نعتقد أيضاً ان هذا المبدأ يمكن تحقيقه من خلال الإدارة المحلية باعتبارها تنظيما شعبياً ينبع من خلال الجمهور المحلي الذي يُتاح له أن يشارك من خلاله في إدارة شؤونه المحلية (11)  بنفسه أو عن طريق من يختارهم هو للقيام بهذا الدور . وعلى ضوء هذهِ الحقيقة التي نعتبرها محور الخلاف بين هذهِ الآراء ، فإننا نعتقد أن النظام المركزي الإداري إذا كان من الممكن قيامه في ظل نظام ديمقراطي أو غير ديمقراطي من الناحية السياسية ، فإن اللامركزية المحلية لا يمكن قيامها إلا في ظل نظام سياسي يقوم على المبدأ الديمقراطي .

وهذا يفسر لنا الرأي الذي يُشير إلى إن اللامركزية الإدارية تُعد من مستلزمات المبدأ الديمقراطي (12) وصنيعة من صنائعه وبناءاً على ما تقدم ، فإننا نخلص إلى القول بأن الادارة المحلية إذا ما استوفت كافة مقوماتها ، وتوافرت لها عناصر استقلالها تكون عندئذٍ قادرة على تحقيق المبدأ الديمقراطي بمفهومه الذي سبقت الإشارة إليه . ومن ثم فإننا لن نكون

بحاجة إلى تسمية النظام بغير أسمه ، كما إننا لن نكون بحاجة إلى القول بأن هناك لامركزية مطلقة ولامركزية نسبية (13).

_________

1- وذلك إبتداءاً من القانون 75 لسنة 1971 والقانون الذي تلاه 43 لسنة 1979 . وان كان قد عاد أخيراً إلى تسمية النظام باسمه الصحيح ) الإدارة المحلية ). وذلك بمقتضى المادة الأولى من القانون 145 لسنة 1988 الذي عدل بمقتضاه بعض أحكام القانون رقم 43 لسنة 1979 ) الجريدة الرسمية ، العدد 23 (أ) الصادر في 9 يونيه 1988 )

2-  من أنصار هذا الاتجاه الدكتور ظريف بطرس : الإدارة المحلية ،مفهومها، مرجع سابق ،ص 18 والدكتور محمد فتح الله الخطيب ،مكتبة الأنجلو – المصرية ، القاهرة ، 1970 ،ص 30 . والدكتور محمد نور الدين : مستقبل نظام الحكم المحلي ، مرجع سابق ، ص 137 . والأستاذ الدكتور محمد فؤاد مهنا : سياسة الإصلاح الإداري وتطبيقاتها في ضوء مبادئ علم التنظيم والإدارة ، دار المعارف، القاهرة 1978 ،ص 283 ، غير أن ما يلفت النظر أنه في ص 282 من نفس المصدر كتب يقول (( وأساليب الإدارة المتبعة في إدارة المرافق المحلية أربعة وهي المركزية الإدارية واللامركزية الإدارية ، والحكم المحلي وعدم التركيز (( وفي الصفحة التي تليها مباشرة 283 يقول )) 000 لهذا فإنه يُمكن اعتبار كل من نظام الحكم المحلي ونظام اللامركزية الإدارية ، نظاما واحداً، وان كانت له صور مختلفة، كما يمكن القول تبعاً لذلك بأن اصطلاح اللامركزية المحلية الإدارية واصطلاح الحكم المحلي مترادفان يشيران إلى نظام واحد، ويضيف قائلاً: غير ان هذا لا يجوز ان ينسينا ان يوجد خلاف بين صورة نظام الحكم المحلي في انكلترا، وصورة اللامركزية المحلية في فرنسا، وفي صفحة 285 من نفس المصدر، يخلص إلى نتيجة يقرر من خلالها الآتي: وفي رأينا إن)اصطلاح الحكم المحلي(قد يكون أكثر تعبيرا عن الوضع الحقيقي بالنسبة للنظام الإداري المحلي، وذلك لان هذا النظام المحلي، من حيث الشكل، اقرب شبهاً بنظام الحكم في الدول الديمقراطية منه بنظام السلطة الإدارية. آثرنا أن نورد ما كتبه الاستاذ الدكتور فؤاد مهنا نظراً لما يحتوي عليه من دلالة بالغة الأهمية، وهي في رأينا تعد حجر الزاوية في منِشأ الخلاف وكثرة الجدل حول هذا الموضوع، والتي ترجع كما نعتقد إلى الوسيلة التي يمكن من خلالها تحقيق مبدأ ديمقراطية الإدارة المحلية، هل هذه الوسيلة هي الحكم المحلي أو الإدارة المحلية.

3- الأستاذ الدكتور أحمد رشيد :الإدارة المحلية : المفاهيم العلمية ونماذج تطبيقية ، دار المعارف ، القاهرة ، الطبعة الثانية ، 1981 ، ص 43 .

4-  المصدر السابق، ص 53 ،ويقترب من هذا الرأي ان لم نقل يتطابق معه ما كتبه الدكتور محمد العواجي في بحثه: الإبداع في مجال الإدارة المحلية العربية، المفاهيم والتطبيق، منشور في موسوعة الإدارة العامة والإصلاح الإداري في الوطن العربي، المنظمة العربية للعلوم الإدارية، عمان، الأردن، الطبعة الأولى، 1986 ،ص 1005 وما بعدها .حيث ذكر في نفس الصفحة المشار إليها ما يفيد ان الإدارة المحلية ليست بديلاً للحكم المحلي.. وللتداخل الشديد بينهما، فأن من الممكن القول ان الإدارة المحلية إذا طورت قواعدها التنظيمية، فإنما هي خطوة نحو وجود حكم محلي... وعند عرض الكاتب للتفرقة بين المركزية واللامركزية، أوضح في ص 1008 من نفس المصدر ان الحكم المحلي يعد أسلوب اً من أساليب اللامركزية السياسية، وذلك عندما يمارس مواطنو الأقاليم أو المدن أو المحليات إدارة شؤونهم بأنفسهم وبواسطة قياداتهم ومجالسهم المحلية.

5-  راجع الدكتور مصطفى أبو زيد: نظام الإدارة المحلية في القانون المقارن، مرجع سابق، ص 230 - 231 .ويرى بحق ان ما يميز الدولة البسيطة عن الدولة التعاهدية فكرتان هما: التمييز الذاتي والمشاركة. وخلاصة الفكرة الأولى إن الدولة التعاهدية تتميز تميزا قانونيا يتمثل بوجود برلمان وحكومة إقليمية إلى جانب الحكومة المركزية، وقضاء إقليمي إلى جانب القضاء المركزي .فإذا انعدم هذا البرلمان فأن فكرة التمييز القانوني لن تقوم، أما خلاصة الفكرة الثانية، وهي المشاركة، فمفادها ان تساهم كل دويلة في وضع النظام القانوني العام الذي يحكم الدولة بأسرها بوصفها دويلة، وليس مجموعة من المواطنين، وإذا كان عنصر التمييز محدودا، وعنصر المشاركة قد انتفى كلياً ،فالأمر لا يصل إلى حد اللامركزية السياسية، وإنما يتعلق بلامركزية إدارية واسعة المدى...بل لعل هذا هو أقصى حد يمكن ان تصل إليه اللامركزية الإدارية دون أن تفقد ط بيعتها... نفس المصدر، ص 222 - 230 .وأيضاً راجع الدكتور محمود عاطف البنا :الوسيط في النظم السياسية ، دار الفكر العربي ، الطبعة الثانية 1984 - 1985 ، ص 151 - 152 . وبنفس المعنى للفقرة الثانية، أشار إليها الدكتور فؤاد العطار: نظرية اللامركزية الإقليمية ، بحث منشور بمجلة العلوم القانونية والإقتصادية ، كلية الحقوق –جامعة عين شمس ، العدد الأول ، يناير ، 196 ، ص 69-70.  

6-  الدكتور مصطفى أبو زيد )) نظام الإدارة المحلية في القانون المقارن (( بحث منشور في مجلة العلوم الإدارية ، العدد

الأول/يونيه، 1961  ، ص 130 - 131 .

7- المصدر السابق، ص 722 .     

8- المصدر السابق، ص 223 .ولمزيد من التفاصيل حول نظام المناطق في ايطاليا، راجع الدكتور عادل محمود حمدي : الاتجاهات المعاصرة في نظم الإدارة المحلية ، دراسة مقارنة، رسالة دكتوراه . كلية الحقوق ، جامعة عين شمس 197 ، ص 438 - 448 .

9- راجع الدكتور سليمان الطماوي: الوجيز في القانون الإداري)دراسة مقارنة( طبعة 1989  ، ص 87 وأيض اً مؤلفه: شرح نظام الحكم المحلي، مرجع سابق، ص 4 - 5،حيث يقرر: ان اصطلاح الحكم ينصرف إلى جميع مظاهره، ومظاهر الحكم التقليدية هي التشريع والتنفيذ والقضاء . ومن المسلمات ان نظام الإدارة المحلية لا شأن له بالتشريع ولا بالقضاء، ولكن عمله ينحصر في مجال الوظيفة التنفيذية. وفيما يتعلق بالمرافق ذات الطابع المحلي دون غيرها. وايضاً  من أنصار هذا الرأي الدكتور حسن محمد عواضه: الإدارة المحلية، مرجع سابق، ص 20 ،والدكتور محمود أبو السعود: التنظيم القانوني، مرجع سابق، ص 30 ،والدكتور خالد سمارة الزغبي: تشكيل المجالس المحلية وأثره على كفايتها، رسالة دكتوراه مقدمة لكلية الحقوق بجامعة عين شمس، الناشر، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1984 ،ص 5 .وكذلك انظر المراجع التي سبقت الإشارة إليها بصدد التفرقة بين اللامركزية الإدارية واللامركزية السياسية وغيرها كثير .

10- راجع الاتجاه الثاني والمراجع المشار إليها وكذلك رأي الأستاذ الدكتور محمد فؤاد مهنا : سياسة الإصلاح الإداري وتطبيقاتها في ضوء مبادئ علم التنظيم والإدارة ، دار المعارف، القاهرة 1978  .

11- راجع الاتجاه الثالث والمراجع المشار إليها ، ومن أنصار هذا الاتجاه في الفقه الفرنسي De Laubadere : المطول في القانون الإداري ، مرجع سابق ، ص 94 وأيضاً René Chapus : القانون الإداري مرجع سابق ص 300 و Charles Debbasch : النظم والقانون الإداري ، مرجع سابق ،ص 201 ، حيث يشير إلى القول بأن هناك علاقة مزدوجة بين اللامركزية والديمقراطية . فاللامركزية هي أصدق تعبير عن الديمقراطية والديمقراطية في صيغتها السياسية (( هي حكم الشعب بواسطة الشعب ولمصلحة الشعب))واللامركزية هي الوجهة الإدارية للديمقراطية ، وتطبيق لها ، وبمعنى آخر إنه ليس في الإمكان تحقيق النظام السياسي الديمقراطي ، إلا من خلال نظام إداري مناسب .

12- راجع الدكتور الطماوي : النظم السياسية والقانون الدستوري ، مرجع سابق ص 182 - 183 وأيضاً راجع في الفقه الفرنسي reéDe Laubadالمطول في القانون الإداري ، مرجع سابق ، ص 94 و Charles Debbasch ، مرجع سابق ،ص 201 .

13- راجع بصدد هذهِ التفرقة ، الدكتور محمود أبو السعود )) التنظيم القانوني للهيئات والمرافق المحلية (( دراسة مقارنة ، مكتبة سيد عبد الله وهبه، القاهرة ،1985 ، ص 78 - 79