عدت اغلب التشريعات أن الرئيس الإداري المباشر يمثل السلطة المختصة بوضع تقرير تقيم الأداء، وذلك بحكم قربه واتصاله المباشر بمرؤوسيه والإشراف عليهم، ولذلك فهو أقدر من غيره على الحكم على مدى كفاءتهم وسلوكهم في العمل، ولكن هذه التشريعات اختلفت في تحديد السلطة المختصة بالتعقيب على تقارير تقييم الأداء سواء بالإقرار أم بالتدقيق أم باعتماد هذه التقارير ، فبعض التشريعات منحت هذه السلطة للرئيس الإداري الأعلى ،، والبعض الآخر منح هذه السلطة للجنة شؤون الموظفين أو لجنة تشكل لهذا الغرض كما فعل المشرع المصري ولئن كان الرئيس المباشر يتمتع بقدر من الصلاحيات عند وضع تقرير تقييم الأداء إلا أن حدود صلاحياته ليست عامة ومطلقة ؛ بل تمارس طبقا لضوابط عامة معينة وهي ضوابط لا شك في ضرورة التزام الإدارة بها لأنها تكشف عن التطبيق السليم لأحكام القانون.

وفي فرنسا أن السلطة المختصة بوضع تقارير تقييم الأداء الوظيفي تتمثل في الرئيس المباشر للموظف على أن يعقب على تلك التقارير رئيس إداري أعلى إذ ينطوي ذلك على ضمانة للموظف من تعسف الرئيس المباشر فيما يتعلق بالتقديرات التي يضعها عنه  (1).

وقضى مجلس الدولة الفرنسي أن وضع تقييم الأداء الوظيفي إنما يتصل بالسلطة الرئاسية ويدخل في نطاق سلطتها التقديرية ، اذ أن وضع تقييم الأداء الوظيفي يكون من اختصاص رئيس الوحدة الإدارية حتى لو كان الرئيس الإداري يمارس سلطته بالنيابة ، إلا أنه يشترط أن يكون الرئيس الإداري قائمة بوظيفته عند إعداد التقرير (2). وفي ظل القانون رقم 634/83 في 13 يوليو 1983 بشأن النظام العام للوظيفة العامة فقد قرر أن وضع تقييم الأداء الوظيفي يكون من اختصاص رئيس الوحدة الإدارية أو رئيس المرفق وليس لهذا الرئيس أن يرفض وضع تقرير كفاءة عن أي من مرؤوسيه (3). كما قررت المادة السادسة من مرسوم 29 أبريل لعام 2002 برقم 2002/682 المتعلق بالشروط العامة لتقدير وتقييم وترقية موظفي الدولة بأن السلطة المختصة بالتقدير والتقييم تمارس من جانب رئيس المرفق بعد أخذ رأي رئيس أو رؤساء الموظف محل التقييم، كما نصت الفقرة ( 2) من المادة ذاتها بأن إعداد قائمة رؤساء المرافق المخولين سلطة وضع تقييم الأداء الوظيفي يتم بموجب قرارات إدارية بعد أخذ رأي اللجنة الفنية المشتركة المختصة (4).

ويعد تقييم الأداء الوظيفي من اختصاص الجهة الإدارية التابع لها الموظف ، إذ أن هذه الجهة تعمل على مواجهة آثار تقييم الأداء الوظيفي من ترقيات وعلاوات وغيرها من التبعات، وإن الرئيس الإداري المباشر في الجهة الإدارية هو الذي يقوم بوضع تقارير تقييم الأداء الوظيفي عن مرؤوسيه وسلوكهم ومواظبتهم في أداء العمل إلى غير ذلك من العناصر اللازمة في وزن كفاءتهم، فضلا عن إنه الأقدر على تقيم نشاط مرؤوسيه بحكم إشرافه اليومي على أعمالهم، وإلمامه بصفاتهم وميولهم من واقع التعامل اليومي معهم ، فالرئيس الإداري المباشر يعد أفضل من يقوم بمهمة تقدير كفاءة المرؤوسين  (5).

ولذلك فإنه ينبغي للرئيس المباشر الذي يعد التقرير أن تتوافر لديه الموضوعية وأن يتحلى ببعض السمات والخصائص نجملها فيما أتي:

1) ضرورة استشعاره المسؤولية الأدبية والاخلاقية عند تقييم أداء مرؤوسيه وتجنب العاطفة والعلاقات الشخصية  .

2) أن يدرك في قرارة نفسه بأن تقيمه لمرؤوسيه إنما هو مرآة عاكسة لقدراته الشخصية وكفايته على إدارة العمل وتفهمه لمسؤوليات الأداء وحرصه على تطويره .

3) تفهمه للأهمية التي يمكن أن يؤثر بها التقرير الذي يعده على المستقبل الوظيفي للموظف والوظيفة العامة والتي قد يصبح مستقبلا أحد المنتفعين بخدماتها (6).

ومنحت أنظمة العاملين المدنيين بالدولة في مصر سلطة وضع وإعداد تقييم الأداء الوظيفي للرؤساء المباشرين، فالمادة (31) من القانون رقم (210) لسنة 1951 كانت تقرر أن يقدم التقرير السنوي للرئيس المباشر ومن ثم يعرض على رئيس المصلحة أو وكيله لاعتماده أو تعديله مع ذكر أسباب ومبررات التعديل الذي يجريانه عليه ، وفي ظل القانون رقم (46) لسنة 1964 فقد اتجه هذا القانون إلى إعطاء الرئيس المباشر سلطة وضع التقرير السنوي عن مرؤوسيه من العاملين ؛ على أن يتم عرض التقرير على الرئيس المحلي ثم رئيس المصلحة أو وكيل الوزارة لاعتماد التقرير أو تعديله مع ذكر السبب في حالة التعديل ، كما نصت المادة ( 29) منه على أن يخضع لنظام التقارير السنوية جميع العاملين لغاية وظائف الدرجة الثالثة (7).

ثم جاء القانون رقم (58) لسنة 1971 والذي قرر في المادة (37) منه بأن يعد الرئيس المباشر التقرير السنوي كتابة عن الموظف ، ويعرض عن طريق مدير الإدارة المختص بعد إبداء رأيه كتابة على لجنة شؤون العاملين ، وللجنة أن تناقش الرؤساء في التقارير السنوية المقدمة منهم عن العاملين ، ولها أن تقرها أو أن تعلها بناء على قرار مسبب  (8).

فالقانون رقم (58) لسنة 1971 والمعدل بالقانون رقم (21) لسنة 1973 كان قد نص في المادة (36) منه على أن يخضع لنظام التقارير السنوية جميع العاملين عدا شاغلي وظائف الإدارة العليا وشاغلي الفئة التي يبدأ مرتبها بمبلغ 876 جنيها (9).

وهو ما تجه اليه قانون العاملين المدنيين بالدولة الملغي رقم 47 لسنة 1978م، فقد نصت المادة (28) منه على أن: (تضع السلطة المختصة نظاما يكفل قياس كفاءة الأداء الواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعية الوظائف بها ...، ويقتصر وضع تقييم الأداء الوظيفي على العاملين الشاغلين لوظائف من الدرجة الأولى فما دونها، ويكون قياس كفاءة الأداء بالنسبة لشاغلي الوظائف العليا على أساس ما يبيديه الرؤساء بشأنهم سنويا من بيانات تعتمد على السلطة المختصة وتودع بملفات خدمتهم. وتحدد اللائحة التنفيذية الضوابط التي يتم على أساسها تقييم أداء الموظف). ويشير نص المادة (28) من قانون العاملين المدنيين بالدولة إلى أن المشرع المصري قد أخد بمبدأ تعدد نظم تقييم الأداء الوظيفي مراعاة لظروف الأنشطة الإدارية المختلفة(10). واما قانون الخدمة المدنية المصري لعام 2016 النافذ فقد نص على ( تضع السلطة المختصة نظاما يكفل تقويم أداء الموظف بالوحدة بما يتفق وطبيعة نشاطها وأهدافها ونوعية وظائفها. ويكون تقويم أداء الموظف عن سنة مالية على مرتين على الأقل قبل وضع التقرير النهائي، ويقتصر تقويم الأداء على القائمين بالعمل فعلا بالوحدة مدة ستة أشهر على الأقل. ويكون الأداء العادي هو الأساس المعول عليه في تقويم أداء الموظفين بما يحقق أهداف الوحدة ونشاطها ونوعية الوظائف بها، ويكون تقويم الأداء بمرتبة ممتاز، أو كفء، أو فوق المتوسط، أو متوسط، أو ضعيف. وتحدد اللائحة التنفيذية ضوابط وإجراءات التقويم بما يكفل الحيادية والدقة في القياس وصولا للمنحني الطبيعي للأداء، وكذا ميعاد وضع تقارير التقويم وكيفية اعتمادها والتظلم منها ومعادلة هذه المراتب بالمراتب المعمول بها في تاريخ العمل بهذا القانون .ويقدر تقويم أداء الموظف الذي لم يقم بالعمل فعلية بالوحدة لمدة ستة أشهر على الأقل للتجنيد أو للاستدعاء للاحتياط أو للاستبقاء أو للمرض أو الإجازة رعاية الطفل أو لعضوية أحد المجالس النقابية أو لعضوية مجلس النواب بمرتبة كفء حكم ، فإذا كان تقويم أدائه في العام السابق بمرتبة ممتاز يقدر بمرتبة ممتاز حكما (11).  

وقد تعرض الأسلوب الذي انتهجه المشرع المصري للنقد من زاوية أن السلطة المختصة وان كانت قد خولت وضع نظام لتقييم الأداء الوظيفي وبما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهداف ونوعيات الوظائف بها بما يبدو أنه يؤدي إلى نظام يتناسب مع ظروف كل وحدة، الا ان هذا النظام يثير من الناحية العملية مشكلات قد تهدد النظام كله، نظرا لشكه في قدرة السلطة المختصة بكل وحدة على اختيار عناصر التقدير الملائمة لنوعية الوظائف بها وتحديد هذه العناصر ووزنها، وإمكانية توحيد هذه العناصر في الوحدات المختلفة ؛ إذا ما تشابهت واجبات ومسؤوليات بعض الوظائف في هذه الوحدات (12).

ويخفف رأي من الفقه من حدة تلك المحاذير ، وذلك بالنظر إلى أن تلك المحاذير ينبغي أن تحجب حقيقة أساسية تمليها فاعلية النظام الإداري وتنوع ظروفه واحتياجاته على نحو يصعب معه وضع نمط واحد لتقدير الكفاءة ، هذا فضلا عن أن الضمانات التي يحرص المشرع والقضاء الإداري على تأكيدها عند وضع تقييم الأداء الوظيفي والطعن فيها قضائية كفيلا- في كثير من الأحيان - لتحقيق اعتبارات العدالة التي ينشدها الرأي السابق في نقده لنص المادة  (28)  في خصوص تنوع أساليب التقويم تبعا لظروف كل وحدة  (13).

أما بالنسبة لشاغلي الوظائف العليا فالأنموذج المرفق بالكتاب الدوري رقم (24) لسنة 1980 قد تضمن مرحلتين لوضع واعتماد التقرير وهي: الرئيس المباشر والسلطة المختصة ، أي أن الرئيس المباشر يضع التقرير ومن ثم تقوم باعتماده السلطة المختصة (الوزير أو المحافظ أو رئيس مجلس إدارة الهيئة العاملة حسب الأحوال) (14).

وبالنسبة لقانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016 ، فقد نص على : ( يقصد في تطبيق أحكام هذه اللائحة بالكلمات والعبارات التالية المعنى المبين قرين كل منها : السلطة المختصة الوزير أو المحافظ أو رئيس مجلس إدارة الهيئة بحسب الأحوال)  (15).

وقد نص على : (تضع السلطة المختصة نظام التقويم أداء الموظف يشتمل على محور أو أكثر التقويم مثل تقويم الموظف لذاته، وتقويم الموظف من مرؤوسيه، وتقويمه من الرئيس المباشر، وتقويمه من زملائه في ذات الإدارة، وتقويم الموظف من جمهور المتعاملين مع الوحدة، وتقويم الأداء العام للوحدة التي يعمل بها، وذلك حسب طبيعة عمل كل وحدة ونشاطها، وكل ذلك استنادا إلى معايير موضوعية منها السلوك، الالتزام، الجودة، التميز، الأبداع، الانجاز، القدرة على تحمل المسؤولية. وبالنسبة لشاغلي الوظائف القيادية ووظائف الادارة الأشرافية، يضاف الى المعايير المنصوص عليها في الفقرة السابقة مجموعة من المعايير تشتمل على القدرة على التخطيط والتنظيم، والقدرة على الاشراف، والرقابة والتوجيه، وادارة الأزمات، والقدرة على اتخاذ القرار، والنتائج المحققة ، وذلك كله وفقا للدليل الإرشادي الذي يصدر به قرار من الوزير المختص) (16).

وقد جاءت المحكمة الإدارية العليا مؤكدة لما ورد في منطوق النصوص القانونية اذ قضت في أحد أحكامها: "إن قضاء هذه المحكمة قد استقر على أن الرئيس المباشر المنوط به وضع تقرير كفاءة الموظف هو الرئيس المباشر القائم بالعمل فعلا وقت إعداد التقرير، وذلك بغض النظر عن طول أو قصر المدة التي قضاها في وظيفته، دون من عداه من الرؤساء السابقين الذين زايلتهم ولاية مباشرة اختصاصات هذه الوظيفة ومن بينها وضع التقارير السرية، وانتقلت ولاية الوظيفة في هذا الشأن لمن حل محلهم فيها، واستمر في ممارسة اختصاصاتها حتى التاريخ المعين لإعداد التقارير السرية ومن ثم يكون الرئيس المباشر للمدعي وقت إعداد التقرير السري المطعون فيه هو المختص بتقدير كفايته دون سلفه الذي انقطعت صلته بالوظيفة التي كان يشغلها وبمرؤوسيه السابقين وزايلته صفته الوظيفية باعتباره رئيسا مباشرا لهم، ولما كان الثابت أن التقرير السري المطعون فيه قد وضع بمعرفة الرئيس المباشر للمدعي وقت إعداده و عرض على المدير المحلي فرئيس المصلحة ولجنة شؤون الموظفين فإنه يكون قد استوفى أوضاعه الشكلية، ومر في المراحل المرسومة له قانونا  (17). واتجه رأي الجمعية العمومية للفتوى والتشريع بفتواها ملف رقم 421/6/86  بجلسة 3/20/ 1993  بأن "القانون إذا قضى بأن يضع التقرير عن العامل رئيسه المباشر، فإن الخطاب إنما ينصرف إلى من يشغل وظيفة الرئيس المباشر للعامل عند إعداد التقرير ، ولا يجوز أن يعهد بوضع التقرير إلى رئيس سابق لم يعد مختصا بشيء من واجبات تلك الوظيفة وإن أشرف على عمل العامل خلال السنة التي يوضع عنها التقرير كلها أو أكثرها، ولا يؤثر ذلك بشيء على سلامة تقرير الكفاءة، لأن الأصل أن رؤساء الموظف لا يعتمدون في تكوين عقيدتهم على مجرد المعلومات الشخصية فقط، بل يعتمدون على ما هو ثابت في الأوراق من إنتاج العامل وسلوكه وسائر العناصر التي تراعي عند تقرير درجة الكفاءة..  (18).

واتجه المشرع العراقي الى ان الرئيس الأعلى المباشر هو السلطة المختصة بوضع التقييم اذ نص على: ( يقدم المدراء العامون في ديوان الوزارة ورؤساء البعثات في الخارج تقارير عن موظفي دوائرهم في كانون الثاني من كل سنة عن كفاءة الموظف وسلوكه وقيامه بواجبه لترجع اليها اللجنة) (19) ، ولم يبين المشرع كيفية تقييم اصحاب المناصب العليا.

وعد المشرع العراقي ان ديوان الرقابة المالية الاتحادي هو السلطة المختصة على رقابة تقويم الاداء للجهات الخاضعة لرقابته ، اذ نص على أنه (يقوم الديوان بالمهام التالية:- ثانيا : رقابة تقويم الاداء للجهات الخاضعة لرقابة الديوان ) (20)

وحدد الجهات الخاضعة لرقابة الديوان إذ نص على ( تخضع لرقابة وتدقيق الديوان الجهات الاتية : - اولا: مؤسسات ودوائر الدولة والقطاع العام او اي جهة تتصرف في الأموال العامة جباية او انفاقا او تخطيطا او تمويلا او صيرفة او تجارة او انتاج اعيان او انتاج السلع والخدمات . ثانيا: اية جهة نص قانونها او نظامها على خضوعها لرقابة وتدقيق الديوان .) (21).

____________

1- ينظر المادة 24 من الأمر الصادر بتاريخ 4 فبراير سنة 1959 بشأن النظام العام للوظيفة العامة ، وبالمعنى ذاته ينظر قرار مجلس الدولة الفرنسي في حكمه الصادر بتاريخ 13 يوليو سنة 1966 .

2- حكم مجلس الدولة الفرنسي بتاريخ 7 يناير 1966، المجموعة، صفحة 16.

3- Serge salon & jean Charles savignac, op. cit., p 120                            

اشار اليه د. محمد سعيد حسين أمين ، تقارير الكفاية في الوظيفة العامة ، دار النهضة العربية ، القاهرة، 2004، ص 324.

4- المادة السادسة من مرسوم 29 أبريل لعام 2002 رقم (  2002/682 )  الفرنسي.

5- L. Fougere, la function publique, Bnxelles, 1966, p. 25                            

. اشار اليه ذ. محمد سعيد حسين أمين ، تقارير الكفاية في الوظيفة العامة ، دار النهضة العربية ، القاهرة، 2004، ص 325.

6- د. محمد فؤاد عبد الباسط، قياس كفاية الأداء للعاملين بالدولة ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، 2002 ، ص 201.

7- د. السيد محمد إبراهيم، شرح نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادرة بالقانون رقم46  لسنة 1964، دار المعارف، الإسكندرية ، 1996، ص 337.

8- إسماعيل فوزي أحمد فوده، أحكام نظام العاملين المدنيين بالدولة، القانون رقم 58 لسنة 1971 شريعة وقضاء وفتوي، الهيئة المصرية العامة للكتاب ، القاهرة ، 1976، ص 273.

9- إسماعيل فوزي أحمد فودة، مصدر سابق، ص 268.

10- ينظر المادة (28) من قانون العاملين المدنيين بالدولة الملغي رقم 47 لسنة 1978، وينظر بهذا المعنى ده أنور أحمد رسلان ، تقارير تقويم الأداء الوظيفي في القانون المقارن وقوانين دول مجلس التعاون الخليجي، 2006، ص 165  .

11- المادة (25) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم 81 لسنة 2016.

12- إسماعيل فوزي أحمد فوده، ، مصدر سابق، ص 275.

13- د. محمد فؤاد عبد الباسط، قياس كفاية الأداء، مصدر سابق، ص 199 .

14-  المادة (28) من قانون العاملين المدنيين بالدولة، رقم (47) لسنة 1978 الملغي ، وأيضا المادة (30) من اللائحة التنفيذية من قانون العاملين المدنيين بالدولة، رقم (47) لسنة 1978.

15- ينظر المادة (2) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016.

16- ينظر المادة ( 67) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري الصادر بالقانون رقم 81  لسنة 2016  .

17- المحكمة الإدارية العليا الطعن رقم ( 1918) لسنة 16 القضائية، جلسة 1974/2/10 ، مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة في خمسة عشر عاما،  ج3، ص2583

18- رأي الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع لمجلس الدولة المصري، اشار اليه محمود صالح، شرح قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، منشأة المعارف، الإسكندرية، من دون منة نشر، ص 333 وما بعدها.

19- ينظر المادة (43) من قانون تعديل الملحق الخاص بالخدمة الخارجية في قانون الخدمة المدنية رقم السنة 1960 المعدل، رقم (80) لسنة 1973.

20- ينظر المادة (6) من قانون ديوان الرقابة المالية الاتحادي رقم (31) لسنة 2011 المعدل.

21- ينظر المادة (8) من قانون ديوان الرقابة المالية الاتحادي رقم (31) لسنة 2011 المعدل.