من البديهي القول أن تعرض الدولة إلى الأزمات ، ومرورها بظروف استثنائية كحالة الحرب أو الأزمات الحادة من سياسية ، اقتصادية ، حالة تمرد أو عصيان  يؤدي إلى تقييد ممارسة المواطنين لحقوقهم السياسية ، والإكثار من الضوابط عليها ، ويتمثل ذلك بتعليق العمل بالقوانين المنظمة لهذه الحقوق لأنها وضعت في ظل ظروف عادية تعيشها الدولة والمواطنين ، أما إذا طرأت ظروف استثنائية من شانها المساس بكيان الدولة او السلامة العامة للجميع ، فان المشرع في هذه الحالة يوسع من عمل السلطات الإدارية على حساب الحقوق والحريات العامة ، عن طريق تعليق العمل بالقوانين المنظمة لهذه الحقوق ، وتطبيق قوانين اخرى تتناسب مع خطورة المرحلة التي تمر بها الدولة(1).

على ان تقرير قيام الأزمات ، وإعلان حالة الطوارئ أو الأحكام العرفية ، ومن ثم وقف العمل بالقوانين المنظمة للحقوق ، ليس معناه إنشاء الحكم الاستبدادي وإحلاله محل النظام القانوني وذلك بسبب ما تتسم به هذه التشريعات من إنها لاتزال نظاماً قانونياً يحدد القانون ضوابطه، ويخضعه لإحكامه ، وأنها مقصورة على فترات زمنية محددة تنتهي بانتهائها(2) .

ولغرض تسليط الضوء على هذا الموضوع الخاص بتقييد الحقوق السياسية في حالة الطوارئ نتناول هذا الموضوع وفق المطالب الآتية:

المطلب الأول: التعريف بحالة الطوارئ والجهة المختصة بإعلانها

المطلب الثاني: التشريعات الموسعة لسلطات الضبط الإداري في حالة الطوارئ

 المطلب الثالث: المبررات والشروط الواجب توافرها لتقييد الحقوق السياسية في حالة الطوارئ

المطلب الرابع: اثر حالة الطوارئ على ممارسة الحقوق السياسية.

المطلب الأول / التعريف بحالة الطوارئ والجهة المختصة بإعلانها

 سنتناول في هذا المطلب تعريف حالة الطوارئ في الفرع الأول والجهة المختصة بإعلان حالة الطوارئ في الفرع الثاني.

الفرع الأول /التعريف بحالة الطوارئ

هناك عدة أراء لتعريف حالة الطوارئ ، إذ يندر أن يوجد لحالة الطوارئ الاستثنائية تعريفاً فقهياً واحداً ، فبعض الفقهاء يعرفها بأنها ( نظام استثنائي شرطي مبرر بفكرة الخطر المحدق بالكيان الوطني ) أو بأنها ( تدبير قانوني مخصص لحماية كل او بعض أجزاء البلاد ضد الإخطار الناجمة عن العدوان المسلح ) وآخرون يقولون إنها الحالة التي بواسطتها تنتقل صلاحيات السلطات المدنية إلى السلطات العسكرية (3).

وعرفها آخرون بأنها ( الحالة التي تتحقق إذا قامت ضرورة تحث السلطة الإدارية للخروج على حكم الدستور او حكم القانون عن طريق ممارسة بعض الإجراءات الخطيرة الماسة بالحريات العامة عندما تكون القواعد القانونية المتبعة في ظل الظروف العادية عاجزة عن تمكين السلطة الإدارية من مواجهة الحالة الطارئة ((4).

ويتوسع بعض الفقهاء بتعريف حالة الطوارئ بالقول ( بأنها مجموعة تدابير استثنائية الغرض منها المحافظة على سلامة البلاد عند احتمال وقوع اعتداء مسلح عليها أو خطر قيام الاضطرابات أو الثورات الداخلية فيها بواسطة إنشاء نظام أداري يجري تطبيقه في البلاد كلها او بعضها ويكون قوامه بوجه خاص بتركيز مباشرة السلطات لتحقيق استقرار الأمن بأوجز الوسائل وأقواها )(5).

أما فيما يتعلق بتعريف حالة الطوارئ بالنسبة للقوانين المنظمة لها نجد إن قانون الطوارئ الفرنسي لسنة 1955 المعدل أشار إلى إن حالة الطوارئ هي ( الحالة التي تتعرض لها الأراضي الفرنسية في أي جزء منها او في أقاليم ما وراء البحار إلى خطر عاجل ينتج عنه تعرض النظام العام لاعتداءات جسيمة او متى وجدت وقائع لها بحكم طبيعتها وخطورتها صفة الكوارث العامة) (6).

في حين عرف قانون الطوارئ المصري رقم (162) لسنة (1958) حالة الطوارئ بأنها (تلك الحالة التي يتعرض فيها الأمن العام او النظام العام في أراضي الجمهورية او منطقة منها للخطر سواء كان ذلك بسبب وقوع الحرب او قيام حالة تهدد بوقوعها او حدوث اضطرابات في الداخل او كوارث عامة او انتشار وباء) (7).

أما في العراق فإن أمر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004 نص على إن حالة الطوارئ هي ( الحالة التي يتعرض فيها الشعب العراقي لخطر حال جسيم يهدد الأفراد في حياتهم وناشئ عن حملة مستمرة للعنف من أي من الأشخاص يمنع تشكيل حكومة واسعة التمثيل في العراق او تعطيل المشاركة السياسية السلمية لكل العراقيين او اي غرض آخر وتكون حالة الطوارئ مؤقتة لمدة لاتزيد عن (60) يوماً وتنتهي حال زوال الخطر او الظرف الذي استدعى قيامها مع جواز التمديد بصورة دورية لمدة (30) يوماً ببيان تحريري)  (8).

مما تقدم نستطيع ان نتوصل إلى تعريف حالة الطوارئ بكونها نظام دستوري يخول السلطة المختصة بموجب القانون صلاحيات استثنائية خاصة لمواجهة الحالة الطارئة التي تمر بها البلاد حماية للصالح العام.

ويحملنا التعريف بحالة الطوارئ على ضرورة التفرقة بينها وبين الأحكام العرفية ، ذلك ان العمل يجري على إطلاق اصطلاح حالة الطوارئ والأحكام العرفية  بوصفهما مرادفين لمعنى واحد وحالة واحدة مع إن هناك فارقاً واضحاً بينهما ، إذ يعد الحكم العرفي أكثر مرونة ، فهو التدبير الأساسي المتبع في البلاد الذي يقوم قانونها على العرف العام ، أما حالة الطوارئ التي تنص عليها الأنظمة الدستورية بشكل او بآخر في الدول التي يقوم نظامها القانوني على القوانين المدونة، فتختلف عن الحكم العرفي في انها تتضمن محاولة لتحديد نتائج إجراءات الطوارئ التي يبيحها القانون بصورة مسبقة فمثلاً يُحصَر حق تعليق الحريات العامة في نصوص معينه في الدستور ويتحدد تشكيل المحاكم العرفية وسلطاتها بنصوص صريحة (9).

كما ذهب البعض الأخر إلى القول بان المقصود بحالة الطوارئ هي حالة الطوارئ السياسية أي الصورية في حين إن الأحكام العرفية يقصد بها حالة الطوارئ الفعلية اي العسكرية، لذا نجد إن المشرع الفرنسي يميز بينهما ، وان كان كلاهما نظاماً قانونياً استثنائياً للضبط الإداري يبرر التوسع في سلطات الإدارة لمواجهة الظروف الاستثنائية ، إذ تعلن الأحكام العرفية بمناسبة وقوع حرب او عند التهديد بها ، أما حالة الطوارئ فتعلن لمواجهه اضطرابات داخلية تؤدي إلى اختلال النظام العام ، وبهذا فان حالة الطوارئ لاتبلغ في شدتها تلك التي تستلزم إعلان الأحكام العرفية ، فالقيود التي تُفرَض على الحريات العامة أخطر اثراً وأبعد مدى من تلك المترتبة على إعلان حالة الطوارئ(10).

إلا إن مايتم ملاحظته هو إن مصطلح الأحكام العرفية اخذ يختفي ليحل محله مصطلح نظام الطوارئ ، حيث ان نظام الأحكام العرفية كان هو السائد لدى مختلف النظم وأقدم وجوداً من نظام الطوارئ وكان يطبق في حالات الحرب لتمييز الحالات الاستثنائية في البلاد وكان ينظر إلى الأحكام التي تصدر في ظل هذه الظروف بكونها قاسية فأُطلِق على هذه الحالة بالأحكام العرفية وان المصطلح الحديث ما هو الا تحسين لصورة ما تتخذه الحكومة من اجراءات تعسفية وفي الواقع فإنها تصدر أحكام عرفية ، ولكن بظهور حالات أخرى وتطور واجبات الإدارة ونمو الوعي والدعوة إلى صيانة حقوق الأفراد وحرياتهم أدى إلى إدخال تعديلات على نظام الأحكام العرفية وفرض قيود أكثر على السلطات العرفية ، من بعد ذلك ظهر نظام حديث هو نظام حالة الطوارئ اشمل من حيث الحالات التي يطبق عليها وينطوي على ضمانات للأفراد أوفر من نظام الأحكام العرفية فأصبح هذا النظام أكثر قبولاً من قبل النظم الديمقراطية وبدأ يزيح نظام الأحكام العرفية ليحل محله في معظم التشريعات العصرية(11).

الفرع الثاني / الجهة المختصة بإعلان حالة الطوارئ

في الأصل إن السلطة التشريعية في الدول هي التي تختص بإعلان حالة الطوارئ وتنظيم الاختصاصات الاستثنائية التي تتمتع بها الحكومة في ظلها باعتبارها السلطة صاحبة الاختصاص الأصيل بتنظيم الحريات والحقوق الأساسية للأفراد.

ومع ذلك ، فأن بعضاً من الدول هي التي تمارس فيها السلطة التشريعية هذا الحق بمفردها ، والغالب هو أن تشارك السلطة التنفيذية البرلمان في هذا الحق او تنفرد به(12)، على اعتبار إن السلطة التنفيذية أول من تتنبأ لهذا الخطر الداهم الذي يحدق بالوطن ويهدد امنه ونظامه ، فضلاً عن ذلك فهي المسؤولة عن أي إخلال بأمن الوطن ، وسلامته ، والمحافظة على النظام العام فيه ، فإذا حدث ما يخل بذلك فإنها تكون قد قصرت في واجباتها وبذلك تكون عرضة للمسائلة البرلمانية والقضائية(13).

وإذا مانظرنا في التشريعات المنظمة لحالة الطوارئ نجد انه في فرنسا يستقل مجلس الوزراء بإعلان حالة الطوارئ دون أن يلتزم بعرض هذا الإعلان على البرلمان فليس للسلطة التشريعية في فرنسا أي دور إلا فيما يتعلق بمد حالة الطوارئ لأكثر من اثني عشر يوما (14).

أما في مصر فقد اتفق الدستور المصري لسنة 1971 مع نظيره الفرنسي في منح السلطة التنفيذية المتمثلة برئيس الجمهورية حق إعلان حالة الطوارئ إلا انه أورد قيداً متمثلاً بضرورة عرض هذا الإعلان على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يومياً التالية ليقرر بشأنه مايراه وإذا كان منحلاً يعرض الأمر على المجلس الجديد في أول اجتماع له وفي جميع الأحوال تكون حالة الإعلان محدودة ولا تمدد الا بموافقة مجلس الشعب(15).

وفي العراق فإن إعلان حالة الطوارئ هي من اختصاص رئيس الوزراء بعد موافقة هيئة الرئاسة بالإجماع استناداً إلى أمر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004(16).

إلا انه بصدور دستور جمهورية العراق لسنة 2005 نص على (الموافقة على إعلان الحرب وحالة  الطوارئ باغلبيه الثلثين ، بناءً على طلب مشترك من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء)  (17).

وبذلك يكون النص الدستوري انف الذكر قد اخرج إعلان حالة الطوارئ من اختصاص رئيس الوزراء ، وجعل اختصاص الأخير مقصور على تقديم طلب مشترك مع رئيس الجمهورية إلى مجلس النواب لغرض الموافقة على إعلان حالة الطوارئ ، وبذلك يكون مجلس النواب هو الجهة المختصة بالموافقة على إعلان حالة الطوارئ ، مما يقضي إعمال النص الدستوري بدلاً من أمر الدفاع عن السلامة الوطنية انف الذكر على إن يتم تلافي هذا التعارض التشريعي عند إصدار قانون جديد لتنظيم حالة الطوارئ وصلاحيات رئيس مجلس الوزراء استناداً لأحكام الدستور.

ومما تقدم ، يتضح تفوق دستور جمهورية العراق لسنة 2005 على كل من دستور فرنسا ومصر وذلك بحصر إعلان حالة الطوارئ بيد السلطة التشريعية كي لاتستغل السلطة التنفيذية الصلاحية الممنوحة لها بموجب قانون الطوارئ فتعلن حالة الطوارئ حتى وان لم يكن هناك مبرر لها ، لذا فان موافقة السلطة التشريعية على قرار الإعلان أمر مهم للتأكد من توفر الأسباب اللازمة للعمل بقانون الطوارئ ، فضلاً عن عدم المساس بحقوق الإنسان إلا بالقدر اللازم لمواجهة هذه الحالة خاصة ونحن نعلم إن السلطة التشريعية هي المسؤولة عن تنظيم الحقوق والحريات .

المطلب الثاني / التشريعات الموسعة لسلطات الضبط الإداري في حالة الطوارئ

 يترتب على إعلان حالة الطوارئ تخويل السلطة التنفيذية صلاحيات استثنائية لمواجهة الظرف الاستثنائي على أن تكون على قدر كبير من الجسامة والخطورة لان من شأنها الحد من ممارسة الحقوق الفردية والحريات العامة فضلاً عن تجاوزها على اختصاصات السلطات الأخرى(18)، من اجل ذلك اقتضى ان يكون لحالة الطوارئ سند قانوني سواء ورد هذا السند في الدستور أم في التشريعات العادية .

فبالنسبة للنصوص الدستورية نرى الكثير من الدول تحرص على أن تضمن دستورها نصاً او أكثر يخول الحكومة في أوقات الأزمات سلطة استثنائية لا تملكها في الأوقات العادية ، ومن ذلك أن ينص الدستور على انه إذا طرأت ظروف استثنائية في غياب السلطة التشريعية ، او إذا قامت ظروف استثنائية جعلت من المتعذر على هذه السلطة أن تباشر وظيفتها فأن للحكومة أن تباشر الوظيفة التشريعية بنفسها لتتخذ من الإجراءات ما تتطلبه الظروف القائمة ويطلق على هذه الإجراءات (لوائح الضرورة)(19)، وخير مثال على ذلك ما أشارت إليها المادة (147) من الدستور المصري بقولها : اذا ما حدث في غيبة المجلس ما يوجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير، جاز لرئيس الجمهورية ان يصدر بشأنها قرارات تكون لها قوة القانون(20).

وقد ينص الدستور على انه يجوز للحكومة ان تطلب من السلطة التشريعية تفويضها في اتخاذ إجراءات تدخل أصلا في اختصاصها متى ماكانت الظروف الاستثنائية تتطلب ذلك ويطلق على هذه الإجراءات التي تتخذها الحكومة بناء على هذا التفويض اسم (اللوائح التفويضية) وقد انتشرت ظاهرت التفويض التشريعي في بلاد أجنبية كثيرة ومن هذه البلاد فرنسا حيث تضمن الدستور الفرنسي لسنه 1958 لأول مرة وخلافاً للدساتير الفرنسية السابقة نصاً يبيح التفويض التشريعي وهو نص المادة (38) التي تجيز للحكومة ان تطلب من البرلمان أن يأذن لها في أن تتخذ خلال مدة محددة أوامر لتنفيذ برامجها ، وتصدر هذه الأوامر من مجلس الوزراء بعد اخذ رأي مجلس الدولة ، ويعمل بها بعد تصديق البرلمان عليها ونشرها ، وهكذا فان كل تفويض يتم في ظل العمل بدستور 1958 يستمد من هذا النص سنداً دستورياً (21). 

وفي هذا الصدد ايضاً ينص الدستور المصري لسنه 1971 صراحة على التفويض التشريعي في المادة (108) منه ، اذ قضى بان لرئيس الجمهورية عند الضرورة وفي الأحوال الاستثنائية ، وبناءً على تفويض من مجلس الشعب ، بأغلبيه ثلثي أعضاءه أن يصدر قرارات لها قوة القانون (22). 

لكن في بعض الأحيان تواجه الدولة وشعبها أزمات ومخاطر شديدة وعاجلة ليست من قبيل الأزمات والمخاطر العادية التي تكفي لمواجهتها التشريعات المقررة في الظروف الاستثنائية، والتي تنظمها لوائح الضرورة او اللوائح التفويضية او قوانين الطوارئ او الأحكام العرفية ، إذ ان هذه الأزمات والمخاطر الخاصة قد لا تعطي الوقت الكافي للجوء إلى هذه التشريعات والنصوص الدستورية ، لذا نجد المشرع الدستوري في العديد من دول العالم يقوم بتنظيم الأوضاع القانونية في ظل هذه الظروف على الرغم من ان طبيعتها تستعصي على التنظيم ، بسبب عدم الإمكان التنبؤ بها ومعرفة أبعادها وحدودها الموضوعية، والزمنية ، مقدراً ان تنظيمها أولى وأجدر من عدم تنظيمها(23).

ويتمثل هذا التنظيم بمنح رئيس الدولة صلاحيات شبه مطلقة في اتخاذ الإجراءات السريعة لمواجهة هذا الخطر، وهو ما نصت عليه عدة من الدساتير منها الدستور الفرنسي لسنه 1958 حيث أشارت المادة (16) منه على تخويل رئيس الجمهورية سلطة اتخاذ بعض التدابير  لمواجهة الأزمة الوطنية التي تمر بها البلاد ، حين تتعرض للخطر الجسيم الحال مؤسسات الدولة واستقلال الوطن وسلامة أراضيه ، أو تنفيذ التزاماته الوطنية ، أو حين يتوقف سير العمل المعتاد في المؤسسات العامة الدستورية(24).

وقد أشار الفقه الدستوري في مصر إلى ان اتجاهاً مماثلاً قد برز في نص المادة (74) من دستور 1971 وهي تخول رئيس الجمهورية جميع الصلاحيات التشريعية واللائحية والحكومية لمواجهة الظرف الاستثنائي(25).

مما سبق يتضح إن منح السلطة التنفيذية صلاحية اتخاذ الإجراءات السريعة لمواجهة الخطر، مقيدة بشرط وجود خطر جسيم حال ، ومن شان هذا الخطر تهديد مصالح حيوية للبلاد واعاقة او انقطاع مؤسسات الدولة عن اداء مهامها(26)، إلا إنه لا يجب أن يفهم من ذلك بان هذه الإجراءات مطلقة أو مفتوحة لرئيس الدولة على المجالات كافة على اساس ان الدستور لم يحددها، لان سكوت الدستور عن ذلك يرجع لصعوبة واستحالة هذا التحديد في النص الدستوري(27)، وعلى الرغم من عدم تحديد طبيعة هذه الإجراءات ، الا إن الراجح انها لاتقتصر على قرارات الجمهورية التي لها قوة القانون ، بل تشمل أي إجراء في صورة قرار فردي او تنظيمي، ومن ذلك القرارات التي تصدر بالحد من حرية  الأفراد ، او فرض قيود عامة على تصرف الأفراد او الجماعات (28).

لابد لنا من أن نذكر ان جميع السلطات التي منحها الدستور للحكومة استثناء في أوقات الأزمات ، مقيدة بعدة قيود وشروط تكفل حسن استخدامها وعدم تجاوز الأغراض الممنوحة من اجلها ، فهي مؤقتة تنتهي بانتهاء مدة التفويض غير ان الدساتير تسمح فضلاً عن ذلك بسن قوانين تتضمن تفويضات بصفة دائمة ، بمعنى ان هذه القوانين تبقى قائمة بحيث يمكن للسلطة التنفيذية اللجوء اليها وتطبيقها فور تحقق الشروط المنصوص عليها في القانون في هذا الشأن ، وماعدا ذلك فان جميعها تتفق في انها لابد ان تصدر استناداً إلى نص دستوري ، وفي أنها تبيح للسلطة التنفيذية اختصاصات استثنائية ، وهي اختصاصات لاتستطيع السلطة التنفيذية استخدامها في الظروف العادية ، او في ظروف أخرى غير المحددة في القانون(29).

ومن أمثلة هذه القوانين ، قوانين الطوارئ ، اذ تُعَد اسبق قوانين التفويض ظهوراً سواء في مصر او فرنسا ، فقد صدرت في فرنسا عدة قوانين من شأنها توسيع سلطات الإدارة في الظروف الاستثنائية كقانون نزع الملكية في حالة الطوارئ لعام 1841 ، وقانون تنظيم الأمة في وقت الحرب لعام 1938 ، وقانون الطوارئ لعام 1955 كذلك الحال في مصر فقد صدرت عدة قوانين منها القانون رقم (27) لسنة 1960 المعدل بشان التعبئة العامة ، والقانون رقم (62) لسنة 1958 بشأن حالة الطوارئ(30).

وفي العراق ، صدر اخيراً ، أمر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004 الذي خول رئيس الوزراء بعد موافقة هيئة الرئاسة بالإجماع إلى إعلان حالة الطوارئ في اي مكان في العراق(31) وخولته مجموعة من السلطات الاستثنائية المؤقتة لممارستها في حدود منطقة إعلان الطوارئ(32) ، وقد جاء دستور جمهورية العراق لسنة 2005 ليؤكد هذه الصلاحيات عندما نص على أن يخول رئيس الوزراء الصلاحيات اللازمة التي تمكنه من إدارة شؤون البلاد خلال مدة إعلان الحرب ، وحالة الطوارئ وتنظم هذه الصلاحيات بقانون وبما لا يتعارض مع الدستور(33)الا ان القانون لم يصدر لحد الآن.

من خلال ما تقدم ، يتبين لنا ان قوانين الطوارئ ، تتميز بأنها أقوى مظهر للتشريعات الاستثنائية ، وإنها اشد القوانين خطورة على حقوق الإنسان ، فهي قوانين دائمة بحيث يمكن للسلطة التنفيذية اللجوء إليها وتطبيقها فور تحقق الشروط المنصوص عليها في القانون ، لذلك تلجأ العديد من الدول إلى فرض العديد من القيود على السلطة التنفيذية الموكل إليها حماية الأمن والنظام العام والتي تتمتع بصلاحيات كبيرة في ظل قانون الطوارئ من اجل عدم المساس بحقوق الإنسان إلا في أضيق الحدود وبالقدر اللازم لمواجهة الحالة الطارئة(34).

المطلب الثالث/ المبررات الواجب توافرها لتقييد الحقوق السياسية في حالة الطوارئ

إن إعلان حالة الطوارئ يتيح للسلطة التنفيذية الخروج عن القواعد الأصلية لمبدأ المشروعية على نحو يؤدي إلى فرض القيود الثقيلة على الحقوق الفردية والتضييق الشديد على الحريات العامة لغرض حرمان السلطة التنفيذية من اتخاذ هذا النظام الاستثنائي للتجاوز على السلطات العامة او المساس بحريات رعاياها وحقوقهم لذلك اقتضى ضرورة وجود مبررات وأسباب قوية تستدعي ذلك(35).

إذ تُعد المحافظة على الأمن القومي للبلاد ، إحدى أهم المسوغات لفرض حالة الطوارئ التي تهدد المساس بحقوق الإنسان وأمنها ، لذلك لا تعلن حالة الطوارئ إلا إذا قامت أسباب جدية خطيرة تبرر ذلك ، كحالة الحرب او الفتنه الطائفية ، او في حالة الأفعال والأعمال التي تشكل تهديداً لمنطقة او مدينة معينة في الدولة ، او في حالة الثورة الداخلية واستخدام القوة او التهديد باستخدامها ، لذا فان تقييد الحقوق والحريات السياسية يجب ان يكون فقط في حالة كون مصلحة البلاد معرضة للخطر (36)، ومن اجل ذلك اقتضى أن تكون هذه المبررات محددة وواضحة ، ولابد أن تنطوي على مواجهة خطر حقيقي لاوهمي ، تعجز النصوص العادية عن مواجهته لكي يقوم المبرر لترك القواعد القانونية العادية واللجوء إلى القوانين الاستثنائية(37).

لذلك نجد إن الكثير من التشريعات التي تأخذ بنظام الطوارئ تحرص على أن تُحدَد بوضوح المبررات التي يمكن للسلطة التنفيذية بمقتضاها إعلان حالة الطوارئ ، ومن ثم تقييد الحقوق والحريات ، ففي فرنسا يفرض نظام الطوارئ في حالة الخطر الداهم الناتج عن حرب أجنبية او اضطراب مسلح وهو ما أكده دستورها لسنة 1958 عندما اشترط ( تعرض إقليم الدولة الفرنسي او جزء منه لخطر داهم ناتج عن حرب أجنبية او اضطراب مسلح)  (38).

أما في مصر ، إذ وضح قانون الطوارئ رقم (162) لسنة 1958 مبررات إعلان حالة الطوارئ كلما تعرض الأمن او النظام العام للخطر، سواء شمل هذا الخطر إقليم الدولة كله او جزءاً منه ، وقد حصر هذا القانون مصادر الخطر في أمور خمسة هي : حالة وقوع حرب ، وحالة التهديد بوقوع حرب ، وحالة حدوث اضطرابات في الداخل ، وحالة حدوث كوارث عامة ، وحالة انتشار وباء(39).

وفي العراق، بين قانون الطوارئ النافذ حالياً ، أمر الدفاع عن السلامة الوطنية لسنة 2004 الأسباب الموجبة لإصدار هذا القانون هي ما تسببه الظروف الأمنية الخطيرة والتداعيات العصبية التي تعصف بالعراق في هذه المرحلة وضرورة التصدي للإرهابين ، والعابثين بالقانون ، وانطلاقاً من التزام الحكومة المؤقتة بحماية حق المواطن في الحياة الحرة الكريمة وضمان حقوقه السياسية والمدنية والالتزام بتهيئة الأجواء لأجراء انتخابات حرة وديمقراطية.

مما تقدم ، يتبين من عرض هذه التشريعات ، أن مبررات فرض نظام الطوارئ ومن ثم تقييد الحقوق السياسية في القانون المقارن تتمثل في تحقيق عنصرين أساسيين:

الأول: أن يَحدُق خطر بالدولة نتيجة الحرب او الغزو او الاضطرابات او تهديد الأمن او النظام العام او ما يخشى منه على توافر الأقوات او ضرورات الحياة.

الثاني: أن يُبلغ هذا الخطر درجة الجسامة التي تجعل من السلطة العامة بما لها من الاختصاصات العادية عاجزة عن مواجهة هذا الخطر او توقيه(40)، وعليه لا يجوز إلغاء ممارسة الحقوق او تقييدها لتفادي أزمة عادية او بسبب وجود معارضة لنظام الحكم او لمجرد توقع حصول ظرف استثنائي في المستقبل

اخيراً فانه متى ما توفرت المبررات السابقة جاز للسلطة التنفيذية استخدام صلاحياتها الاستثنائية في تقييد ممارسة الحقوق على ان يكون في أضيق نطاق ، بقصد المحافظة على كيان الدولة واستقلالها من الإخطار التي تهددها ، وذلك يتطلب إقامة نوع من التوازن بين الإجراءات والتدابير التي تتخذها في هذه الظروف وبين ما تتطلبه الأوضاع ويعد ذلك التزاماً ملقى على عاتقها لإضفاء المشروعية على قرارها بشأن تقييد ممارسة الحقوق (41).

بعد إلقاء نظرة على المبررات التي اعتمدتها تشريعات بعض الدول لإعلان حالة الطوارئ، يتضح أن بعض التشريعات لم تتوسع في بيان هذه المبررات ، مثل فرنسا حيث حصرتها بحالات (الخطر الناجم عن حرب أجنبية او اضطراب مسلح) ، في حين ان تشريعات أخرى وسعت من هذه المبررات مثل مصر والعراق وهذا التوسع قد ينتج عنه إتاحة الفرص المتعددة أمام السلطة المختصة التي تقوم على إجراءات الطوارئ في استخدامها لقهر الأفراد، وخنق حرياتهم ، ومصادرة حقوقهم ، فضلاً عن ذلك يلاحظ ان هذه المبررات وردت على سبيل الحصر والتعداد لكن النظرة الفاحصة لكل منها تبين أنها اتسمت بالعمومية وعدم التحديد لكون عبارتها مرنه قابلة للتفسير الموسع حيث يفتح الباب أمام سلطات الطوارئ أن تخلق اسباباً جديدة غير المنصوص عليها صراحة في قوانين الطوارئ .

لذلك نعتقد انه من الأفضل إتباع الدقة والتحديد في استعمال الألفاظ حتى لاتستغل من قبل سلطة الطوارئ.

المطلب الرابع/ اثر حالة الطوارئ على ممارسة الحقوق السياسية

إن إعلان حالة الطوارئ نتيجة مرور الدول بظروف استثنائية خطيرة لها تأثيرها الكبير بمنح الجهة القائمة عليها سلطات لها أثرها السلبي الواضح على ممارسة حقوق وحريات الأفراد، تلك الحقوق التي لا تتطلب من الدولة سوى واجب الامتناع عن التدخل ، اي تفرض على الدول التزام سلبي بذلك  ، والحقوق السياسية التي تتأثر بهذه الحالة كثيرة الا ان هناك بعضاً منها يتأثر بحالة الطوارئ أكثر من غيرها.

فعلى صعيد المشاركة في الحياة العامة عن طريق الانتخاب والترشيح والتصويت، تتعرض ممارسة هذه الحقوق لقيود شديدة في حالة الطوارئ من جانب الحكومات وخصوصاً الديكتاتورية منها ، إذ تلجأ هذه الحكومات إلى إلغاء جميع الأحزاب ، وتأسيس حزب واحد يساندها في ممارسة السلطة ويحاول أن يكسب تأييد الشعب ، وتقضي على اي معارضة او نقاش لا تتفق مع سيادتها ، وقد ينتهي الأمر بحل الهيئة التشريعية وتأجيل الانتخابات او إلغاءها(42)، وهي عندما تلجأ إلى ذلك تبرره بضرورة حماية الأمن الوطني او بدعوى التخفيف من حدة الخطر او التهديد بالخطر الذي يواجهها ابان حالات العنف ، والاضطرابات الداخلية ، او عدم الاستقرار السياسي ، ألا إن تأجيل الانتخابات العامة، او وقف إجراءها لأجل غير مسمى بدعوى وجود ظروف استثنائية ، أمر غير جائز خاصة إذا ما استطالت تلك الظروف وكانت بسبب غير الحرب ، لأن في ذلك خرق واضح لحق مهم من الحقوق التي كفلتها دساتير الدول، وهو الحق السياسي للفرد في المشاركة في إدارة الدولة (43).

لهذا نعتقد إن قانون الطوارئ العراقي (أمر الدفاع عن السلامة الوطنية لسنة 2004) كان موفقاً عندما نص على (عدم جواز استخدام أي مادة في هذا الأمر لتعطيل إجراء الانتخابات في المدة المحددة ويجب على الحكومة المؤقتة الالتزام بواجبها الأساسي بتهيئة الأجواء الأمنية المناسبة لإجراء الانتخابات في موعدها (44). (

أما في مجال ممارسة حرية الرأي والتعبير ، إذ تتعرض حرية الصحافة والمطبوعات ووسائل الإعلام في حالة الحروب والاضطرابات الداخلية ، إلى رقابة في الأمور التي تتصل بالسلامة العامة او اغراض الأمن القومي لتهدئة النفوس ولإعادة استتباب الأمن ، ويجيز قانون الطوارئ للسلطة التنفيذية في بعض الدول ، فرض الرقابة على الصحف والمطبوعات ومصادرتها وحبس الصحفيين ، وإصدار أحكام نهائية ، بحقهم ومحاكمة الصحفيين أمام المحاكم الاستثنائية بسبب ما ينشرونه من آراء ، ولكل ذلك أثره السلبي على الناحية الثقافية والعلمية في الدولة ، وعرقلة للنظام الديمقراطي الذي تسعى إليه الشعوب ، ومصادرة لحقوق الأفراد المصونة بموجب الدساتير والمواثيق الدولية(45).

وفيما يتعلق بحرية الاجتماع وتكوين الجمعيات ، نلاحظ ان قوانين الطوارئ في دول كثيرة تمنع تجمع الأشخاص في مكان واحد ، وتفرض رقابة على هذا التجمع(46).كما أنها تقوم بحل الجمعيات والنوادي والنقابات إذا ثبت أنها تعمل لصالح دولة أجنبية او تقوم ببث التفرقة بين صفوف الشعب وإثارة الفتن والعصيان في البلاد وكل ذلك يكون بدافع حماية النظام العام والمصلحة العامة للدولة(47).

وبناءً على ذلك ، يتضح ان ممارسة الحقوق السياسية يمكن ان تخضع في الظروف الأستثنائية للتقييد ، على ان مناط مشروعية هذا التقييد يتمثل بضرورة مراعاة أمور أربعة:.

١- أن تكون هذه القيود منصوصاً عليها في القانون.

٢- أن يكون فرض هذه القيود امراً ضروريا في كل مجتمع ديمقراطي لحماية الأمن العام او النظام العام.

۳- أن لا تنطوي هذه القيود على التمييز بين الأفراد.

٤- أن لا يصل هذا التقييد إلى حد حرمان الفرد حرماناً تاماً من حقوقه(48).

إذن إن تقييد الحقوق والحريات يجب ان يكون فقط اذا كانت مصلحة البلاد كلها في خطر إذ لا يجوز التذرع بالأمن القومي او الأمن العام من قبل السلطة القائمة في بلد ما لغرض فرض القيود وإعلان حالة الطوارئ العامة لما يسببه من انتهاك لحقوق الإنسان وحرياته العامة .

من خلال ما تقدم ، تقتضي الإشارة إلى إن قيام حالة الطوارئ بكافة شروطها ، يترتب عليه إعطاء الدولة صلاحية تقييد ممارسة الحقوق السياسية كما رأينا بيد ان صلاحية التقييد هذه ليست مطلقة ، اذ تستثنى بعض الحقوق السياسية ، وتلزم الدولة بعدم المساس بها حتى في ظل إعلان حالة الطوارئ ، ومن هذه الحقوق السياسية حرية الفكر والدين والمعتقد(49).

وفي هذا الصدد يشير احد الأكاديميين إلى ( إن استثناء بعض الحقوق من أي تعطيل في اي ظرف يمثل خطوة متقدمة على طريق الحفاظ على بعض الحقوق في الأقل ، وهي تجسد أقصى ما يمكن ان يتوصل اليه المجتمع في هذه المرحلة من تطوره)  (50).

  من العرض السابق يتضح لنا ان قوانين الطوارئ وضعت لمواجه ظروف استثنائية على درجة كبيرة من الخطورة من شانها تعريض مصالح البلاد العليا للخطر الا ان ما يتم ملاحظته هو أن العديد من أنظمة الدولة النامية تستخدم هذا القانون لقمع الشعب ، واضطهاده ، واستغلاله، لاغتيال الحريات والحقوق الأساسية للفرد . ومثال على ذلك ، ما يحدث في الدول التي تحكمها الأنظمة الدكتاتورية من استعمال قانون الطوارئ لسنوات طويلة ، حتى بعد زوال أسباب إعلان حالة الطوارئ ، اذ يلاحظ في مصر مثلاً إسراف الحكومة في إعلانها لحالة الطوارئ للقيام بتقييد الحقوق والتعدي عليها ، كان اخرها بعد اغتيال الرئيس السادات لعام 1981 ولاشك ان إعلانها في ذلك الوقت له ما يبرره ، غير ان استمرار العمل منذ ذلك التاريخ ،ومدها عام بعد عام بموافقة البرلمان لحين سقوط النظام السابق ، (نظام حسني مبارك) ليس له ما يبرره باي حال من الأحوال ، ويفقد الأساس القانوني لعدم وجود السبب المقرر لبقائها(51).

نتيجة لذلك ، أهدرت العديد من حقوق وحريات الأفراد ، إذ أصدرت المنظمة العربية لحقوق الإنسان ، بعض الأمثلة لممارسات استندت إلى قانون الطوارئ في مصر ، اهدرت فيه حقوق المواطنين السياسية وقيدت حرياتهم ، مثل التوسع في الاعتقالات التعسفية في قضايا الرأي، ومنح وزير الداخلية الصلاحيات الواسعة في مراقبة النشرات ، والصحف ، والمطبوعات، ووضع القيود على حرية الأشخاص في التجمع والتظاهر والقبض على المشتبه بهم(52).

مما سبق، نرى انه من اجل تفادي مساوئ الإعلان المستمر لحالة الطوارئ وما يترتب عليه من الانتقاص لحقوق المواطنين ، من ضرورة تطوير النصوص الدستورية التي تكفل الحقوق والحريات في الظروف الاستثنائية ، بالإضافة إلى عدم إعلان حالة الطوارئ الا في حالات الحرب ، او عند وقوع اضطراب جسيم يخل بالأمن اخلالاً خطيراً وخلال مدة زمنية محدودة جداً ، فضلاً عن تعزيز الضمانات اللازمة القانونية منها والسياسية لحماية الحقوق والحريات من تعسف السلطات العامة ، خصوصاً السلطة التنفيذية ، من خلال مراقبة الإجراءات المتخذة إثناء هذه الظروف وذلك عبر تعزيز استقلالية القضاء .

____________

1- أحمد خنجر الخزاعي ، قواعد القانون الدولي المتعلقة بحقوق الإنسان المدنية والسياسية وتطبيقاتها في العراق ، بدون طبعة ، مؤسسة مرتضى للكتاب العراقي ، 2011، ص139.

2- ابراهيم الشربيني ، حراسات الطوارئ ، دار المعارف ، مصر ،1964 ، ص41.

3-  د. ماجد راغب الحلو ، النظم السياسية والقانون الدستوري ، بدون طبعة، منشأة المعارف  ، الإسكندرية، 2005، ص678.

4-  احمد طلال عبد الحميد ، اثر حالة الطوارئ في توسيع صلاحيات السلطة التنفيذية ، مجلة القانون والقضاء ، العدد السابع ، 2011، ص74.

5-   ابراهيم الشربيني ، مصدر سبق ذكره ، ص38.

6-  المادة (1) من قانون الطوارئ الفرنسي لسنة 1955 المعدل.

7-  المادة (1) من قانون الطوارئ المصري لسنة 162 المعدل.

8-  المادة (1) من امر الدفاع عن السلامة الوطنية في العراق رقم (1) لسنة2004 .

9-  نبيل عبد الرحمن حياوي ، ضمانات الدستور ، الطبعة الثانية ، المكتبة القانونية ، بغداد ، 2007 ، ص78،77.

10- د. علي محمد بدير، د. عصام عبد الوهاب البرزنجي ، د. مهدي ياسين السلامي ، مبادئ وأحكام القانون الإداري، مكتبة السنهوري ،  بغداد ،2008 ، ص227.

11- اظين خالد عبد الرحمن ، ضمانات حقوق الإنسان في ظل حالة الطوارئ ، رسالة ماجستير ، دار الحامد ، عمان ، 2008، ص44،43.

12-  د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، منشاة المعارف ، الإسكندرية ،1982 ، ص327.

13- احمد عودة الغويري ، إعلان العمل بقانون الدفاع الأردني رقم -13-لسنة 1992، دراسة مقارنة ، مجلة الحقوق، العدد الرابع ، 2000 ، ص352.

14- د. زكريا محمد عبد الحميد محفوظ ، حالة الطوارئ في القانون المقارن وفي تشريع الجمهورية العربية المتحدة، الطبعة الأولى ، منشأة المعارف ، الإسكندرية ، ص173.

15- ينظر نص المادة(148) من دستور جمهورية مصر العربية لسنة 1971.

16- ينظر نص المادة (1) من امر الدفاع عن السلامة الوطنية لسنة 2004.

17- ينظر نص المادة (61/ تاسعاً/ أ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

18-  د. زكريا محمد عبد الحميد محفوظ ، مصدر سبق ذكره ، ص198.

19- سامي جمال الدين ، مصدر سبق ذكره ، ص63.

20- د.محمد احمد عبد النعيم ، شرط الضرورة امام القضاء الدستوري ، بدون طبعة ، دار النهضة العربية، بدون ذكر مكان النشر ، 2002 ، ص60.

21-  د. ثروت عبد الهادي خالد الجوهري ، مدى ضرورة السلطات الاستثنائية في جمهورية مصر العربية       والرقابة عليها ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2005 ، ص343.

22-  ينظر نص المادة (108) من دستور مصر لسنة 1971.

23- د. جعفر عبد السادة بهير، التوازن بين السلطة والحرية ، الطبعة الاولى ، دار حامد ، عمان ، 2009، ص160.

24-  احمد علي حمزة الجنابي ، اثر الظروف الاستثنائية على حقوق الإنسان ، رسالة ماجستير ، كليه القانون ، جامعة بابل ،2006 ، ص34.

25- ينظر نص المادة (74) من دستور مصر لسنة 1971.

26-  حسن ضياء الخلخالي ، نظرية الضرورة كاستثناء يرد على مبدأ سمو الدستور ، اطروحة دكتوراه ، كلية القانون ، جامعة الكوفة ،2006 ، ص114،113.

27-  د. محمد احمد عبد النعيم ، شرط الضرورة امام القضاء الدستوري ، بدون طبعة ، دار النهضة العربية، القاهرة ، بدون ذكر سنة النشر ،  ص37.

28-  د. سليمان محمد الطماوي ، السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة ، بدون طبعة، دار الفكر العربي ، 1967، ص532.

29-  اظين خالد عبد الرحمن ، مصدر سبق ذكره ، ص55.

30-  احمد طلال عبد الحميد ، مصدر سبق ذكره ، ص80،79.

31-  ينظر نص المادة (1) من امر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004.

32-  ينظر نص المادة (2) من الامر السابق.

33-  ينظر نص المادة (61/ تاسعاً / ج) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

34-  اظين خالد عبد الرحمن ، مصدر سبق ذكره ، ص56.

35- د.زكريا محمد عبد الحميد محفوظ ، مصدر سبق ذكره ، ص156.

36- احمد خنجر الخزاعي ، مصدر سبق ذكره ، ص144. 

37- اظين خالد عبد الرحمن ، مصدر سبق ذكره ، ص64.

38-  المادة (36) من الدستور الفرنسي لسنة 1958.

39-  ينظر نص المادة (1) من قانون الطوارئ المصري رقم (162) لسنة 1958.

40-  د. زكريا محمد عبد الحميد محفوظ ، مصدر سبق ذكره ، ص159.

41- فاروق السامرائي ، فاتح سميح عزام وآخرون ، حقوق الإنسان في الفكر العربي ، الطبعة الأولى ، مركز دراسات الوحدة العربية ، بيروت ، ص101.

42- د. صالح جواد الكاظم ، د. علي غالب العاني ، الأنظمة السياسية ، بدون طبعة ، العاتك ، القاهرة ، ص1.

43-  احمد علي حمزة الجنابي ، اثر الظروف الاستثنائية على حقوق الإنسان ، رسالة ماجستير، كلية القانون ، جامعة بابل ، 2006، ص88،87.

44-  المادة (12) من امر الدفاع عن السلامة الوطنية في العراق لسنة 2004.

45- المنظمة المصرية لحقوق الإنسان،حالة حقوق الإنسان في مصر ، مقال منشور على الموقع الاليكتروني:.

www.eohr,org/ar/annual/2002-9-2-2005)                                    )                                                            

46- اظين خالد عبد الرحمن ، مصدر سبق ذكره ، ص153.

47- عامر احمد المختار، تنظيم سلطة الضبط الإداري في العراق ، رسالة ماجستير، جامعة بغداد ، 1975، ص253.

48- احمد حمزة الجنابي ، مصدر سبق ذكره ، ص88.

49-  محمد احمد إبراهيم عبد الرسول ، ضمانات الأفراد في ظل الظروف الاستثنائية في المجالين الدولي والإداري(الداخلي) ، أطروحة دكتوراه ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2008 ، ص198.

50-  احمد خنجر الخزاعي ، مصدر سبق ذكره ، ص147.

51-  د. إبراهيم علي بدوي الشيخ ، نفاذ التزامات مصر الدولية في مجال حقوق الإنسان في النظام القانوني المصري ، بدون طبعة ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2003

، ص311،310.

52-  المنظمة العربية لحقوق الإنسان ، حقوق الإنسان في الوطن العربي ، القاهرة ، 1989 ، ص141.