عَرَّف فقهاء القانون الإداري في الدول المختلفة ركن المحل في القرار الإداري . وأن جاءت هذه التعريفات بألفاظ مختلفة إلا أنها متفقة من حيث المضمون  فقد عرفه الأستاذ سليمان محمد الطماوي بأنه (( محل القرار الإداري هو الأثر القانوني الذي يترتب عليه حالاً و مباشرةً وهذا الأثر هو أنشاء أو تعديل أو إلغاء حالة قانونية معينة )) (1)  

 وعرفه الأستاذ ماهر صالح علاوي الجبوري

(( هو التغيير الذي يحدثه في الوضع القانوني القائم لحظة  صدوره فينشئ مركزاً قانونياً جديداً أو يعدل أو يلغي مراكز قائمة )) (2) .

 و عرفه الأستاذ نواف كنعان بأنه

(( يقصد بمحل القرار الإداري موضوع القرار الإداري المتمثل بالآثار القانونية التي تترتب على القرار سواءً أتخذ هذا الأثر صيغة أنشاء أو تعديل أو إلغاء في المراكز القانونية )) (3) .

والملاحظ على هذه التعريفات أن فقه مختلف الدول متفق على تعريف ركن المحل في القرار الإداري بأنه الأثر الذي ينتج عنه مباشرةً وفي الحال أي هو موضوع القرار أو مادة القرار وبعبارة أخرى هو ما يتضمنه القرار من قواعد أو أوامر(4) .

أو بمعنى أخر هو عملية التغيير التي تحدث في المركز القانوني التي قصد مصدر القرار الإداري إلى إحداثها سواءً بألا نشاء أو بالتعديل أو بالإلغاء (5).  

وقد اهتم القضاء الإداري أيضا ببيان مفهوم ركن المحل في القرار الإداري و تقول محكمة القضاء الإداري المصرية في محل القرار الإداري((فمن الأركان الأساسية للقرار الإداري , إن يكون له محل, وهو المركز الذي تتجه إرادة مُصدر  القرار إلى إحداثه , و الأثر القانوني الذي يترتب عليه حالاً ومباشرةً , وهذا الأثر هو أنشاء حالة قانونية معينة أو تعديلها أو إلغاؤها. وبهذا يتميز محل العمل القانوني عن محل العمل المادي الذي يكون دائماً نتيجة مادية واقعية))(6)   وأن ركن المحل هو جوهر القرار و مادته (7).  

ومحل القرار الإداري يمكن تمييزه بسهولة لأنه يكون مادة العمل الإداري ومن ثم فأن القرار الإداري يسمى عادةً باسم محله (8).  

فيقال قرار تعيين, وقرار ترفيع, وقرار منح مخصصات, وقرار فرض عقوبة , وقرار إحالة إلى التقاعد ...الخ

ويعتبر المحل من ابرز خصائص القرار الإداري إذ تتجلى فيه قدرة الإدارة على إحداث تغيير في المراكز القانونية (9)   . فقرار تعيين موظف محله جعل هذا الشخص في المركز التنظيمي الذي يحدده القانون وابتداء رابطته الوظيفية بالإدارة وقرار قبول استقالة موظف أو إحالته إلى التقاعد محله إنهاء علاقته بالوظيفة العامة و قرار منع مرور السابلة أو السيارات بأحد الشوارع محله عدم جواز المرور في ذلك الشارع لمن يشملهم المنع (10)  .

ولا يتصور قيام قرار إداري بدون محل(11)  . و محل القرار الإداري هو ابرز عناصره من الناحية العملية لان الأركان الأخرى في حقيقة الأمر ما هي إلا ضوابط لكي يجئ محل القرار - أي أثره المباشر- في حدود القانون (12).

و القاعدة أن كل عمل تقوم به الإدارة أياً كان , له محل معين فأعمال الإدارة المادية يكون محلها نتيجة مادية واقعية , كبناء المدارس و المستشفيات و تعبيد الطرق ... الخ دون أن تقصد الإدارة إحداث أي اثر قانوني عليها  , أي دون أن تتجه إرادة الإدارة إلى إحداث أي تغيير في المراكز القانونية سواءً من حيث الإنشاء أو التعديل أو الإلغاء (13) .

أما القرارات الإدارية كأعمال قانونية تصدرها الإدارة بإرادتها المنفردة بما لها من امتيازات السلطة العامة فيكون محل هذه القرارات هو الآثار القانونية المترتبة عليها , و المتمثلة في أنشاء مراكز قانونية جديدة أو تعديل مراكز قائمة أو إلغائها (14).  

و الذي يميز التصرف القانوني و يحدد جوهره هو المحل (15).

و على ذلك قضت محكمة العدل العليا في الأردن أن التنسيب بحد ذاته لا يعدل مركزاً قانونياً و لا يُحدثه وهو بهذا الوصف لا يعد قراراً إدارياً و عليه فهو غير قابل للطعن (16) .

والمحل باعتباره اثر القرار الإداري و الذي ينتج عنه حالاً و مباشرةً يميز القرار الإداري - كعمل قانوني -  عن العمل المادي الذي يكون محله دائماً متمثلاً بنتيجة من الواقع . أما الآثار القانونية غير المباشرة التي تترتب عليه فمرجعها إلى المشرع (17).  

و على هذا الأساس فالقرار الصادر بفصل موظف محله هو قطع العلاقة بين الإدارة و ذلك الموظف.

و على العكس من ذلك , فإذا صدمت سيارة حكومية أحد الإفراد و ألحقـــت به ضرراً بلا خطــأ من جانبه فأن الالتــــزام بالتعويض مرجعــه إلى النــص  التشــريعي الذي رتب هذا الالتــزام فالأثر القانوني في هذه الحالة هو اثر غير مباشر للواقعة الماديـة , باعتبارها شرطاً لتطبيق نص القانون (18) .

هذا و إذا كان التمييز بين محل العمل القانوني و محل العمل المادي من السهولة بمكان في معظم الأحوال , إلا إن الأمر لا يخلو أحياناً من بعض الصعوبة , وقد تصدى مجلس الدولة المصري في بعض أحكامه إلى بيان هذا التمييز , من ذلك مثلاً قول محكمة القضاء الإداري : (( البيان الذي نشره وزير العدل على صفحات الجرائد و المجلات للتشهير بمن أحيلوا إلى المعاش  و الطعن في ذمتهم و كرامتهم , هو عمل مادي لا ينهض إلى مرتبة القرار الإداري الذي هو إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بقصد إحداث مركز قانوني معين . ولا يغير من الأمر شيئاً كون الوزير هو الذي طلب إلى تلك الصحف نشر هذا البيان , ما دام تصرفه في هذا الشأن لا ينطوي بذاته على خصائص القرار الإداري ... )) (19)  و  (20) .

ومن ذلك أيضا حكم المحكمة الإدارية العليا في 26/1/1963 وهي تضع معيــار التفرقة بين دعوى الإلغاء و دعوى التسوية فيما يتعلق بشؤون الموظفين حين تقول : (( ... وقد اعتمد هذا القضاء في هذه التفرقة على النظر إلى مصدر الحــق الذاتي الـذي يطالب به المدعي في دعواه , فأن كان يطالب بحق ذاتي مقرر لـه مباشرةً في قاعـدة تنظيمية عامة كقانون أو لائحة فأن الدعوى تكون دعوى استحقاق ( تسوية ) ويكـون ما أصدرته الإدارة من أوامر أو تصرفات في هذه المناسبة هو مجرد أعمال تنفيذية تهدف إلى مجرد تطبيق القانون على حالة الموظف و توصيل ما نص عليه القانون إليه . 

ولا يكون هذا التصرف الإجرائي قراراً إدارياً بالمعنى المفهوم بل يكون مجرد إجراء تنفيذي أو عمل مادي لا يسمو إلى مرتبة القرار الإداري و من ثم فلا تكون الدعوى في هذا الشأن من دعاوى الإلغاء وعلى عكس ذلك إذا لم يكن مركز الموظف قد نشأ عن القاعدة التنظيمية ذاتها بل استلزم الأمر صدور قرار إداري خاص يخوله هذا المركز القانوني فأن الدعوى تكون من دعاوى الإلغاء )) (21) .

ويرى بعض الفقه (22)  إن ثمة ارتباطاً مباشراً بين ركن الاختصاص و ركن المحل لتمييز القرار الإداري عن الأعمال الأخرى ولا سيما الأعمال المادية , فالعمل المادي الذي ينسب إلى الإدارة لا يتطلب فيه أن يكون صادراً عن موظف مختص بينما يجب أن يكون القرار الإداري صادراً عن موظف مختص (23)  

 كما إن النتيجة المترتبة على صدور القرار الإداري مرجعها إلى المشرع فهو الذي   يحدد وجودها و أبعادها أما النتيجة التي تترتب على العمل المادي فهي نتيجة واقعية كما لو صدمت سيارة حكومية فرداً من الأفراد فما يترتـب على هذه الصدمة من أثار يكون ناشئاً عن الواقعة المادية المذكورة بعدئذ يأتي دور المشرع لحساب الآثار القانونية و المادية  الناشئة عن تلك الواقعة بما تحدثه الصدمة ( كالوفاة  , العجز الكلي , العجز الجزئي .. الخ ) . وبما يجب عندئذ للمصاب من تعويض مادي  وفقا لرؤية القاضي للواقعة على ضوء قواعد القانون . وإذا كان محل القرار يتكون من الأثر القانوني الذي يرتبه , إلا أن هذا الأثر ليس واحداً في كل القرارات فقد يكون مركزاًً أو محلاً قانونياً فردياً أو قد يكون تنظيمياً , وذلك طبقا لموضوع القرار وما يتضمنه من إنشاء أو تعديل أو إلغاء في المراكز القانونية القائمة (24) .  حيث يختلف الأثر القانوني الذي يحدثه القرار الإداري متمثلاً في الحقوق أو الالتزامات  التي يرتبها بحسب نوع القرار , وما إذا كان القرار تنظيمياً أم فردياً (25)  و إذا كان المرجع في تحديد القرارات الإدارية هو المعيار الموضوعي كما صاغته مدرسة ( دكي ) حيث تنقسم القرارات الإدارية وفقاً للمعيار السابق إلى قرارات تنظيمية ( لائحية ) تتضمن قواعد عامة منظمة أو مشرعة و قرارات ذاتية و قرارات شرطية,      أما النوع الأول من القرارات فهو شبيه بالقوانين و مهمته إنشاء أو إلغاء أو تعديـل المراكز التنظيمية غير انه إذا كانت اللائحة هي بمثابة القانون من هذه الناحيــة فيجب أن يلاحظ الفارق بينها و بين القانون البرلماني . فالتشريع البرلماني يستطيـع أن يتناول بالتنظيم كل ما لم يحرمه الدستور صراحة . و العادة أن لا تتضمن الدساتيــر إلا قيوداً محدودة في هذا المجال . أما اللوائح فأنها مقيدة بالقواعد الواردة في الدستـــور و في التشريع العادي و بمدى العلاقة بين السلطتين التشريعية و التنفيذية . فمحل اللوائح إذا هو إنشاء أو إلغاء أو تعديل المراكز التنظيمية (26)  .

كأن تصدر الإدارة قراراً تقرر فيه بــدلاً للموظفين العاملين في المناطق النائية فمحل هذا القرار هو الزيادة المالية التي أضافها القرار لرواتب الموظفين العاملين بتلك المناطق  .. وهذه الزيادة تمثل تعديلاً للمركز القانوني لهذه الفئة من الموظفين . فمثل هذا القرار يعتبر قراراً تنظيمياً عاماً لأنه يعـدل

 في مركز قانوني عام , هو مركز جميع الموظفين العاملين في المناطق النائية و لا يعدل مركزاً قانونياً فردياً لموظف معين بالذات (27)  .

أما القرارات الفردية فهي قسمان : قرارات ذاتية أو شخصية و محلها ينحصر في أنشاء أو إلغاء أو تعديل المراكز القانونية الشخصية  و قرارات شرطية محلها إسناد مركز قانوني عام أو موضوعي إلى فرد من الأفراد , و إذا كانت اللائحة تقف بجوار القانون في الحدود السابقة , فأن المسلم به أن القرارات الإدارية الفردية  - سواءً أكانت ذاتية أم شرطية - يجب أن تصدر تنفيذاً لقاعدة قانونية سابقة , فتلك نتيجة حتمية لمبدأ مشروعية أعمال الإدارة فالقاعدة القانونية هي أساس  القرارات الإدارية وحدودها. وفي الدولة القانونية الحديثة لا يكفي ألا  تتصرف الإدارة على خلاف القانون بل يجب أن تقتصر على تنفيذ القواعد القانونية (28) . فالقرار الفردي ينشئ مركزاً قانونياً فردياً أو خاصاً يتميز عن المركز القانوني المتولد عن القرار التنظيمي العام المنشئ للمراكز القانونية العامة  .. كأن تصدر الإدارة قراراً  تأديبياً بمعاقبة احد الموظفين بتخفيض درجته كجزاء على مخالفة ارتكبها ,  فمحل هذا القرار هو إنزال هذا الموظف في وظيفته إلى الدرجة الأدنى مباشرةً لدرجته في السلم الوظيفي  و هذا هو الأثر القانوني لهذا القرار الذي عدل في المركز القانوني للموظف , وهو يتعلق بقرار إداري فردي لا ينطبق إلا على هذا الموظف بالذات جزاء له على ما اقترفه من مخالفة .. (29)

هذا وقد لاحظنا إن ركن المحل في القرار الإداري يختلف باختلاف نوعية هذا القرار  , فالمحل أو الأثر المترتب على  القرار الإداري الفردي مغاير للمحل أو الأثر المترتب على القرار الإداري اللائحي أو التنظيمي  ,  و ليس الفرق هنا فحسب متبلوراً في عمومية هذا الأثر أو خصوصيته , وإنما هو يصل لأبعد من ذلك إلى حد المساواة فيما بين الآثار المترتبة على كل من القوانين و القرارات التنظيمية , دون أن يحدث مثل ذلك بالنسبة للآثار المترتبة على كل من القوانين و القرارات الفردية (30)  

يتضح لنا من كل ما سبق إن محل القرار الإداري هو فحوى هذا القرار وموضوعه الذي أرادت الإدارة تحقيقه من وراء إصدارها له , فهو الأثر القانوني الذي يرتبه هذا القرار من تغيير في المراكز القانونية العامة أو الفردية أو إنشاء لها . 

______________

1- د . سليمان محمد الطماوي/ النظرية العامة للقرارات الإدارية/ الطبعة الخامسة /دار الفكر العربي / القاهرة /1984/ص60               

2- د. ماهر صالح علاوي الجبوري/القرار الإداري/ مطبعة دار الحكمة/بغداد/1991/ص126   

3-د.نواف كنعان/القانون الإداري/الجزء الثاني/مطبعة دار الثقافة للنشر والتوزيع/عمان/2002/ص274

4- د. شاب توما منصور/القانون الإداري/الجزء الأول/دار الطبع و النشر الأهلية-بغداد/1971/ص399، ود. إبراهيم طه الفياض /القانون الإداري / مكتبة الفلاح للنشر و التوزيع/1988/ص326

5- د. احمد حافظ نجم / القانون الإداري / الجزء الثاني / الطبعة الأولى / دار الفكر العربي / 1981 / ص 16

6- نقلا عن د. عصام عبد الوهاب البرزنجي /السلطة التقديرية للإدارة و الرقابة القضائية/ دار النهضة العربية / القاهرة /  1971/ ص459

7-  د. محمد فؤاد مهنا/ دروس في القانون الإداري/(الرقابة القضائية على إعمال الإدارة) /مطبعة الشاعر /الإسكندرية/ 1970 /ص327       

8-  د. سليمان محمد الطماوي/نظرية التعسف في استعمال السلطة/ الطبعة الثانية / دار الفكر العربي / القاهرة/1966 /ص38

9- د. ماهر صالح علاوي الجبوري /المصدر السابق/ ص126

 10- د. ماهر صالح علاوي الجبوري/ مبادئ القانون الإداري / دار الكتب للمطبوعات و النشر/ جامعة الموصل /1996/ص158

11- د. عبد الفتاح حسن / مبادئ القانون الإداري الكويتي/ دار النهضة العربية/ بيروت / 1969/ص137/ و د. شاب توما منصور/ المصدر السابق /ص400

12- د. سليمان محمد الطماوي/ الوجيز في القانون الإداري / مطبعة جامعة عين شمس / 1986/ ص594

13-د. محمود محمد حافظ / القضاء الإداري / الطبعة السابعة / دار النهضة العربية / القاهرة /1979/  ص70

14- د . عبد الغني بسيوني عبد الله / ولاية القضاء الإداري على إعمال الإدارة    (قضاء الإلغاء  )/ منشأة المعارف  / ألا سكندرية /1983/  ص243

15- د . خالد خليل الظاهر / القانون الإداري / الكتاب الثاني / الطبعة الأولى / دار المسيرة للنشر و التوزيع و الطباعة / عمان/ 1997/ ص187

16- نقلاً عن د. خالد سماره الزعبي / القرار الإداري بين النظرية و التطبيق / المركز العربي للخدمات الطلابية/ 1993/ ص89

17-  د. عصمت عبد الله الشيخ / مبادئ و نظريات القانون الإداري / دار النهضة العربية / القاهرة / 1998- 1999 /  ص 40    

18- د. محمد أنس قاسم جعفر / الوسيط في القانون العام ( القضاء الإداري) / دار النهضة العربية / 1987 / ص219

19- حكم محكمة القضاء الإداري المصرية في 7/1/1947 , ق 38 , س1 , مجموعة السنة الثانية , ص222 . ذكره د. عصام عبد الوهاب البر زنجي / المصدر السابق / ص 460و461  هامش ( 2)  

20- و خصائص القرار الإداري هي : 1- القرار الإداري عمل قانوني  2- انه يصدر بألا رادة المنفردة للإدارة  3- انه يصدر من جهة إدارية  4- إحداث تغيير في الوضع القانوني / لمزيد من التفصيل انظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري / القانون الإداري / المصدر السابق / ص145 وما بعدها  

21- مجموعة سمير أبو شادي مبدأ 1002 , ص1037 . نقلا عن د. عصام عبد الوهاب البر زنجي / المصدر السابق / ص461

22- د. إبراهيم طه الفياض / المصدر السابق/ ص327 و د. سليمان محمد الطماوي /كتابه في النظرية العامة للقرارات الإدارية وقد سبقت الإشارة إليه / ص68

23- وابسط تعريف لركن الاختصاص في القرار الإداري هو مجموعة صلاحيات الموظف و هو يتحدد بالقانون و المبادئ العامة أو هو القدرة على مباشرة عمل قانوني معين.

د. سليمان محمد الطماوي / القضاء الإداري ( قضاء الإلغاء) / الكتاب الأول / دار الفكر العربي/ القاهرة /1967 /ص679 و د. محمد شافعي أبو راس / القضاء الإداري /عالم الكتب / ص256 و د. سعاد الشرقاوي / دروس في دعوى الإلغاء / دار النهضة العربية /1980 / ص62

و لمزيد من التفصيل انظر جاسم كاظم كباشي العبودي  / سلطة القاضي الإداري في تقدير عيوب الإلغاء في القرار الإداري/ رسالة دكتوراه / كلية القانون / جامعة بغداد / 2005 /ص39 و 40   

24- خضر عكوبي يوسف / موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الإداري / رسالة ماجستير / كلية القانون / جامعة بغداد / 1975 / ص290

25- د. نواف كنعان / المصدر السابق/ ص274

26-  د. محمد أنس قاسم جعفر / المصدر السابق / ص321

27- د. ماجد راغب الحلو / القضاء الإداري /الطبعة الأولى / دار المطبوعات العالمية / الإسكندرية / 1994 / ص158

28- د. محمد أنس قاسم جعفر / المصدر السابق / ص321

29-  د. نواف كنعان / المصدر السابق/ ص275 

30- د. مصطفى عفيفي / الوسيط في مبادئ القانون الإداري / 1997 / ص31