نتناول في هذا  الموضوع تعريف الرقابة الإدارية وأنواعها وذلك في الفقرتين التاليتين:-

أولاً: تعرف الرقابة الإدارية:- وبموجبها تتولى الإدارة مراقبة نفسها بنفسها , لذا فهي تساعد الادارة على تلافي أسباب القصور فيما يعتري أعمالها وأنشطتها , سواء في مواجهة موظفيها , أو في مواجهة الافراد الذين يتعاملون معها (1).

وتعد الرقابة الإدارية بمثابة الوظيفة الإدارية التي تعبر عن عملية مستمرة , متجددة يتم بمقتضاها التحقق من أن الأداء يتم على النحو الذي حددته الأهداف والمعايير الموضوعة , وذلك من خلال قياس درجة نجاح الأداء الفعلي في تحقيق الأهداف والمعايير لغرض التقويم والتصحيح (2).

وسواء أأخذت الدولة بالنظام المركزي أم بالنظام اللامركزي فلابد لها أن تباشر نوعاً من الرقابة على الهيئات الإدارية الأخرى , وقد جرى العرف في فرنسا على استعمال مصطلح الوصاية الإدارية بدلاً من اصطلاح الرقابة الإدارية , والحقيقة أن هناك فرقاً بين الرقابة والوصاية , لأن الوصاية تقع على القاصر الذي لا يملك اجراء التصرفات القانونية , بينما الرقابة التي تباشرها الدولة انما تقع على هيئات إدارية تملك اجراء بعض التصرفات القانونية , كذلك فأن الغرض المقصود من الرقابة في القانون الإداري يختلف عن الغرض المقصود من الوصاية في القانون الخاص ذلك ان الوصاية يقصد بها حماية القاصر نفسه , بينما الرقابة الإدارية يقصد بها حماية الدولة ضد إساءة الهيئات المحلية لاستعمالها لاختصاصاتها , و يقصد بها حماية الأفراد ضد كل تعسف ترتكبه تلك الهيئات , لذلك فأن استعمال الفقه الفرنسي , اصطلاح الوصاية الإدارية بدلاً من الرقابة الإدارية لا يوجد ما يبرره من الناحية الفقهية (3).

ويمكن القول بأن الرقابة الإدارية هي الصلة الواصلة بين السلطة المركزية والهيئات اللامركزية , والتي تعد أمراً لازماً من أجل البقاء على وحدة الإدارة داخل الدولة , ففي نظام اللامركزية الإدارية تمارس السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية المحلية الاشراف التشريعي , فهي تبدأ بهذا الاشراف التشريعي الذي للدولة بأنشاء الأشخاص ذات الاستقلال المحلي اي الاشخاص اللامركزية , وكذلك في حق الدولة بالاعتراف لها بالشخصية المعنوية فهي لا تتمتع بهذه الشخصية إلا بأذن الدولة وهذا الأذن يعتبر مُنشئ لا مقرر لتلك الشخصية المعنوية وتظهر رقابة الدولة على الاشخاص اللامركزية بصورة جلية و واضحة من خلال قيام الدولة بتحديد اختصاصات هذه الأشخاص , وهي التي تُبين كيفية مباشرتها لهذه الاختصاصات وتبدو ايضاً هذه الرقابة فيما تصنعه الدولة من قواعد تُبين كيفية تشكيل الأشخاص اللامركزية (4) . أما في ظل النظام المركزي الذي من أهم سماته (التبعية والسلطة الرئاسية) يمكن القول بأن وسائل الرقابة الإدارية الرئاسية التي يباشرها الرؤساء على المرؤوسين كل بحسب منصبه وصولاً إلى قمة الهرم أو السلم الإداري الذي يأتي في مقدمته الوزير المختص في العاصمة , فهي تباشر عن طريق الاشراف والتفتيش والمتابعة وتقديم الشكاوى (5).

ثانياً: أنواع الرقابة الإدارية:- تتنوع صور الرقابة الإدارية بتنوع كيفية اعمالها , فقد تباشر الرقابة من تلقاء نفسها عندئذ تعرف بالرقابة التلقائية , وقد تباشر الرقابة بناءً على تظلم صاحب الشأن وعندها تُعرف بالرقابة بناءً على تظلم , وهذا ما سنوضحه تباعاً:-

1- الرقابة التلقائية:- يتحقق هذا النوع من الرقابة الإدارية عندما تقوم الإدارة تلقائياً ببحث ومراجعة تصرفاتها لفحص مشروعيتها ومدى موافقتها للقانون وملائمتها للهدف المرجو منها , فتعمد إلى تصحيح تصرفاتها الغاءً أو تعديلاً وقد تُمارس هذه الرقابة من قبل الموظف أو الجهة التي أصدرت القرار , وقد يمارسها الرئيس الإداري بما له من سلطة رئاسية عليه , او قد تمارس من قبل الهيئة الرئاسية بما لها من وصاية إدارية على الهيئات اللامركزية , وقد تتم هذه الرقابة بناءً على تقارير لجنة أو هيئة إدارية أُخرى مهمتها مراقبة اعمال الإدارة فتعمل على الغاء قراراتها غير المشروعة أو ابلاغ الرئيس الإداري بما تكتشفه من مخالفات قانونية لاتخاذ الأجراء المناسب بخصوصها (6).

2- الرقابة بناء على تظلم:- تُمارس هذه الرقابة عندما تكتشف الإدارة عدم مشروعية تصرفها أو عدم ملائمته نتيجة تظلم يُقدم إليها من صاحب المصلحة , وتختلف هذه التظلمات بحسب الأهمية التي يمنحها أياها المشرع , فتكون إجبارية أحياناً عندما يُلزم الأفراد بإتباعها قبل سلوك طريق الطعن القضائي , وهنا يكون التظلم شرطاً من شروط قبول دعوى الإلغاء , أما من حيث الجهة التي يُقدم إليها التظلم فقد يكون التظلم ولائياً أو رئاسياً أو إلى لجنة إدارية متخصصة , وهذا ما سنتناوله تباعاً:-

أ- التظلم الولائي:- هو التظلم الذي يُقدم الى الجهة التي أصدرت القرار ويطلب إليها الغاء القرار أو تعديله أو سحبه لعدم مشروعيته أو عدم ملائمته , وتقوم الإدارة بعد ذلك بفحص التظلم للتأكد من مدى مشروعيته واتخاذ الإجراءات اللازمة لتفادي ما شابه من عيوب (7).

ب- التظلم الرئاسي:-  يُقدم هذا التظلم من صاحب المصلحة إلى رئيس من صدر عنه القرار الإداري محل التظلم , وقد يلجأ صاحب الشأن إلى هذا النوع من التظلم بعد استنفاذ طريق التظلم الولائي , إذا ما أصرت الجهة التي أصدرت القرار على رأيها ورفضت تظلمه (8).

ج- التظلم الموجه إلى لجنة متخصصة:- يشترط المشرع في بعض الأحيان أن يقدم التظلم إلى لجنة إدارية خاصة  , يتم تشكيلها وفق شروط معينة يُناط بها النظر في مدى مشروعية وملائمة القرارات الصادرة عن الإدارة والتي يتم التظلم منها , وتفصل هذه اللجان في التظلمات المقدمة إليها من دون الرجوع إلى الرئيس الإداري وغالباً ما ينتهي تطور هذه اللجان إلى انتقالها نحو الرقابة القضائية كما هو الشأن في مجلس الدولة الفرنسي (9). 

وأن الأصل في التشريع الفرنسي أن يكون التظلم اختياريا , حيث جعل المشرع الفرنسي التظلم وجوبياً فقط عند تعلق الطعن بالقرار الإداري غير المشروع في حالة حصول الطاعن على تعويض نتيجة لضرر – مادي أو معنوي أو معاً – تحقق له استنادا للقرار الإداري غير المشروع وعلى الإدارة أن تبت في التظلم خلال أربعة أشهر من تاريخ تقديمه (10).

و في مصر فقد أشترط المشرع المصري التظلم الوجوبي قبل رفع دعوى الإلغاء بالنسبة لقرارات معينة (11).

وفي العراق أشترط المشرع التظلم أمام الجهة الإدارية ونص على ذلك في قانون مجلس شورى الدولة العراقي رقم 65 لسنة 1979 المعدل , (قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة العراقي رقم 106 لسنة 1989) وكذلك في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14 لسنة 1991 المعدل) , فقد اشترطت المادة (7/ثانياً/و) من قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة (106 لسنة 1989) قبل تقديم الطعن إلى محكمة القضاء الإداري أن يتم التظلم منه لدى الجهة الإدارية المختصة , وإلا قضت المحكمة برد الدعوى شكلاً , وهذا ما نص عليه قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة (12).

وفي قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام وتفرض العقوبات الانضباطية المنصوص عليها في المادة (8) على الموظف المخالف بعد إتباع الاجراءات القانونية المنصوص عليها في القانون , ويكون للموظف المعاقب الطعن بقرار العقوبة لدى محكمة قضاء الموظفين بشرط ان يتظلم امام الادارة قبل تقديم الطعن للمحكمة (13).

ولم يشترط المشرع العراقي شكلاً معيناً للتظلم , فيمكن أن يكون التظلم بعريضة عادية , أو يكون بشكل انذار بواسطة الكاتب العدل أو البريد المسجل بعلم الوصول إلا انه لا يعتد بالتظلم الشفهي لصعوبة إثباته (14).

وبناء على ما تقدم فأن عدم التظلم من القرار الإداري قبل رفع دعوى الإلغاء يؤدي إلى رد الدعوى من حيث الشكل , وهذا ما قضت به الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة العراقي في حكمها الصادر بتاريخ 25/9/1991 حيث قضت بأن "... المدعي لم يتظلم من هذا القرار لدى نفس الجهة التي أصدرته ... وحيث ان الدعوى لم تستوفي جوانبها الشكلية لذا تصبح واجبة الرد" (15).

أما في ظل قانون الخدمة المدنية رقم ( 24 لسنة 1960 المعدل ) , نجد أن المشرع العراقي لم يشترط استثناء التظلم أمام الإدارة قبل رفع الدعوى أمام محكمة قضاء الموظفين في القضايا المتعلقة بالمركز القانوني للموظف كالتعيين والراتب والإجازات والترقية والترفيع والعلاوات ... الخ , فيما عدا القرارات الانضباطية (16).

وبذلك تقبل المحكمة الطعن المقدم إليها خلال مدة ثلاثين يوماً (30 يوم) من تاريخ تبليغ الموظف بالأمر المعترض عليه إذا كان داخل العراق , وستين يوماً (60 يوم) إذا كان خارجه دون الحاجة إلى التظلم أمام الجهة مصدرة القرار (17).

يتضح أن المشرع العراقي قد تبنى التظلم الوجوبي في الدعاوى المقامة أمام محكمة القضاء الإداري ومحكمة قضاء الموظفين فيما يتعلق بالطعن بالقرارات التنظيمية , ولم يلجأ إلى التظلم الاختياري إلا استثناء في ما يتعلق بتطبيق قانون الخدمة المدنية (رقم 24 لسنة 1960 المعدل).

________________

1- ينظر د. وسام صبار العاني , القضاء الإداري , ط1 , مكتبة السنهوري , بغداد , 2013, ص73.

2-  الرقابة الإدارية وأنواعها , بحث منشور على الموقع الألكتروني:

www.mltaka.net/forums/multaka141918

3- ينظر المحامي رائد الجابري , الرقابة الإدارية , بحث منشور في مجلة النبأ , العدد( 84 ), ص2-3.

4- ينظر د. طعيمة الجرف , القانون الإداري , مكتبة القاهرة الحديثة , 1973 , ص272-273.

5-  ينظر د. طعيمة الجرف , المصدر نفسه , ص290.

6-  ينظر د. ماجد راغب الحلو , القضاء الإداري ,  منشآة المعارف ، الاسكندرية ، 2004   , ص64.

7- ينظر د. سامي جمال الدين , الرقابة على أعمال الإدارة , منشأة المعارف ، الاسكندرية ، بدون سنة الطبع  , 205.

8-   ينظر د. ماجد راغب الحلو , القضاء الاداري ، مصدر سابق , 59.

9- ينظر د. مازن ليلو راضي , الوجيز في القضاء الإداري الليبي , دار المطبوعات الجامعية , الإسكندرية , 2003 , ص43.

10- ينظر د. محمد علي جواد , القضاء الإداري , كلية القانون , الجامعة المستنصرية , بدون سنة طبع , ص89.

11- كالحالات المنصوص عليها في قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 والمتعلقة ببعض المنازعات الوظيفية وهي القرارات الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة او الترقية أو منح العلاوة , والقرارات الصادرة بالإحالة على المعاش أو الاستيداع او الفصل بغير الطريق التأديبي , والقرارات التأديبية , لمزيد من التفاصيل مراجعة نص المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972.

12-  فقد نصت المادة (7 / سابعاً / أ) على أنه (يشترط قبل تقديم الطعن إلى محكمة القضاء الإداري , أن يتظلم منه إلى الجهة الإدارية المختصة خلال ثلاثين يوماً من تاريخ تبليغه بالأمر أو القرار الإداري المطعون فيه أو إعتباره مبلغاً).

13-  مراجعة نص المادة (7/ثانياً/و) من قانون مجلس شورى الدولة العراقي (رقم 65 لسنة 1979) المعدل , ونص المادة (15/ثانياً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام (رقم 14 لسنة 1991 المعدل) .

14- ينظر علي سعد عمران , القضاء الإداري العراقي والمقارن , مكتبة السنهوري , بغداد , 2011, ص178.

15- ينظر المحامي سعدون الربيعي , المرشد الى إقامة الدعوى المدنية , ط2, المكتبة القانونية , 2007  , بغداد , ص414.

16-  ينظر نص المادة (59/1) من قانون الخدمة المدنية( رقم 24 لسنة 1960 المعدل).

17-  ينظر نص المادة (59/3) من قانون الخدمة المدنية (رقم 24 لسنة 1960 المعدل).