رابعاً : تحديات قصور كفاءة الأداء في المرافق العامة

 نتناول في هذا المبحث الكيفية التي يُمكن التعامل بها مع المشكلات التي ترافق ملكية الدولة وإدارتها المرافق العامة التي تتولى توفير السلع العامة والخدمات الأساسية، والتي اعتبرت تقليدياً من مسؤوليات الدولة. وقبل الخوض في هذا الموضوع ، ثمة سؤال يستحق الطرح : هل تختلف طبيعة عمل المنشآت التي تناولناها في الفقرات السابقة وأحوالها عن طبيعة عمل منشآت المرافق العامة على نحو يحُول دون إسقاط الإصلاحات والخيارات التي جرى تحديدها آنفاً على منشآت المرافق العامة ؟ في واقع الحال، هناك وجهات نظر مختلفة في هذا الشأن، وقبل الخوض في أبرز وجهات النظر هذه، يجدر التذكير بأن القدرة على تحسين أداء المنشآت وزيادة استفادة الاقتصاد منها، سواء كان ذلك بتلبية تطلعات المستهلكين والمستخدمين وإمكاناتهم، أو بقدرتها على تعزيز الموقف المالي للدولة، أو غير ذلك من الاعتبارات، يعتمد في المحصلة على إمكان تعزيز المنافسة في الأنشطة التي تعمل في حيزها، والقدرة على إجراء الإصلاحات المؤسسية كتلك التي جرى التطرق إليها سابقاً .

لكن، هناك مشكلة هيكلية ربما تحول دون القدرة على تعزيز المنافسة في الأنشطة المعنية بتقديم السلع والخدمات العامة. فكما هو معروف، تخضع أغلبية هذه الأنشطة لحالة متطرفة من وضعية السوق، ألا وهي حالة الاحتكار الطبيعي. فالاحتكار الطبيعي هو الحالة التي لا تسمح بها الظروف الفنية واعتبارات التكاليف بوجود أكثر من فاعل في السوق، فتتكفل منشأة واحدة بتقديم الخدمة أو السلعة المتخصصة بها. فالمنشآت التي تعمل منفردة وفق ظروف الاحتكار الطبيعي هي الأكثر استفادة من اقتصادات (وفورات) الحجم (Economies of scale)، وبإمكانها الإنتاج بمعدل متناقص للتكاليف ⁽²²⁾. مثال على ذلك شبكة توزيع الكهرباء في مدينة ما، فمتى تم إنشاء الشبكة المكلفة للغاية، فإن دخول أي مشترك جديد للاستفادة من هذه الشبكة يُفضِي إلى انخفاض المتوسط العام لكلفة المشترك الواحد، وهكذا. في مقابل ذلك، إذا افترضنا جدلاً أن هناك شبكة أخرى تقوم بتقديم الخدمة نفسها في المدينة نفسها ، فذلك يعني أن المشتركين سيتوزعون على الشبكتين، وهذا بدوره يحد من قدرة الشبكتين على تحميل التكاليف الكلية لعدد أكبر من المستخدمين، ويقود بالتالي إلى ارتفاع متوسط التكلفة للمشترك الواحد في الشبكتين.  

إذاً تحقيق المنافسة في مثل هذه الأنشطة من خلال دخول منتجين عدة غير مجد من الناحية الاقتصادية لأنه يتعارض مع اعتبارات الكفاءة الإنتاجية.

 لكن، في المقابل، من المؤكد أن استمرار عمل المنشأة ضمن شروط الاحتكار يُفضي أيضاً إلى تقويض الحوافز التي من شأنها تحقيق مستويات أعلى من الكفاءة الاقتصادية، إذ ترتبط حالات الاحتكار في العادة بتضخم تکالیف تشغيل المنشآت التي تعمل في كنفها، باعتبار أن البيئة الاحتكارية هي بيئة مثبطة للحوافز. إذاً، نحن هنا أمام معضلة حقيقية ، المنافسة غير ممكنة ولا مجدية ولا يُفضي الاحتكار إلى الكفاءة.       

تستدعي هذه المعضلة التفكير ملياً بالخيارات المتاحة للتعامل مع التحديات التي تواجه أنشطة المرافق العامة، كإسالة المياه وتوزيع الكهرباء، التي امتلكت الدولة أصولها واضطلعت بإداراتها طوال عقود من الزمن، بيّنا في التحليل السابق أن توافر البيئة الخارجية اللازمة للارتقاء بأداء المنشآت الإنتاجية، من بيئة تنافسية فاعلة وبنى تحتية وأنظمة وتشريعات مساندة وغيرها، ضروري وإن يكن غير كافٍ لضمان حسن الأداء في المنشآت الحكومية. فالتعامل مع المشكلات المرتبطة بالبيئة الداخلية للمنشآت يحتاج إلى بيئة سياسية واوضاع اقتصادية لم تكن متاحة بالشكل المطلوب في الأردن. ففي حالة المرافق العامة، نجد أن فرص الارتقاء بالأداء المؤسسي للمنشآت الحكومية، سواء احتفظت الدولة بملكيتها أم انتقلت ملكيتها إلى القطاع الخاص، تبقى أكثر صعوبة بسبب عدم اكتمال عناصر البيئة الخارجية، خصوصاً غياب المنافسة. ويُضاف إلى هذه   الصعوبة ، الصعوبات الناشئة عن الضغوط الواقعة على الموازنة العامة التي أصبحت أكثر إلحاحاً في معظم دول العالم ، ولا سيما الدول التي تعرضت لأزمات اقتصادية ومالية حالت دون تمكن الدولة من تمويل الاستثمارات المطلوبة لمواكبة الطلب المتنامي على خدمات المنشآت الحكومية ومواكبة التطورات الفنية والتكنولوجية في بعض الصناعات (كصناعة الاتصالات مثلاً).  

هناك عدد من الخيارات المتاحة نظراً للتعامل مع المشكلات التي تعانيها أنشطة المرافق العامة في ظل السيطرة الحكومية المطلقة عليها ، في البداية، من المفيد البحث في جدوى نقل ملكية أنشطة المرافق العامة إلى القطاع الخاص هناك، بطبيعة الحال، من يعارض بشدة تبني مثل هذا  الخيار، فهذه الخطوة، بحسب هؤلاء، لا تتعدى بمضمونها استبدال الاحتكار العام بالاحتكار الخاص. في مقابل ذلك، يرى مساندو فكرة تحويل ملكية هذه المرافق إلى القطاع الخاص أنه يمكن تجاوز جانب كبير من السلبيات التي تترافق مع حالات الاحتكار الطبيعي، من خلال تبني إطار تنظيمي فاعل يحدد الشروط  ويضع الأسس التي يجب أن تعمل في كنفها الأنشطة الاحتكارية. فالهدف  الرئيس من الأطر التنظيمية للأنشطة الاحتكارية هو الحيلولة دون محاولة القائمين على هذه الأنشطة من الخواص الاستفادة من الأوضاع الاحتكارية التي يتمتعون بها على نحو يضر بالاقتصاد والمستهلكين. بيد أن التجارب العالمية في هذا المجال أثبتت بدورها أن مسألة التنظيم هذه لم تكن بالأمر الهيّن. فمعظم التجارب والممارسات التي تمت على هذه الصعيد واجهت تحدیات مرتبطة بسعي مشغلي الأنشطة أو مالكيها إلى الالتفاف على القواعد التنظيمية بهدف تعظيم مكاسبهم، بغض النظر عن تبعاتها الاقتصادية والاجتماعية ⁽²³⁾. لكن، بمرور الزمن، شكلّت هذه التحديات أساساً لتطوير الأطر التنظيمية وتطويعها لخدمة الاقتصاد والمجتمع بشكل أكثر فاعلية.  

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ 

(22) وفورات الحجم تعني أنه كلما زاد عدد المستخدمين أو المستهلكين، انخفض متوسط كلفة المستخدم الواحد .

(23) Anthony W. Dnes, How to Privatise Natural Monopolies, Polley (Summer 1989)